II SA/Ke 118/21

II SA/Ke 118/21 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2021-04-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Agnieszka Banach
Krzysztof Armański /sprawozdawca/
Sylwester Miziołek /przewodniczący/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
III OSK 6550/21 - Wyrok NSA z 2025-03-26
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1257
art. 162 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2001 nr 72 poz 747
art. 18a ust. 1
Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Banach, Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej SKO) utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...]w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę.
Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
W dniu 6 lutego 2018 r. [...] (zwana dalej Spółką) wystąpiła do organu I instancji o wydanie zezwolenia na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę na terenie sołectwa [...] i części sołectwa [...]. Decyzją z dnia [...] Burmistrz Miasta i Gminy [...] udzielił Spółce zezwolenia na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę na terenie Gminy [...], obręb [...] i części obrębu [...] w zasięgu istniejącego na dzień wydania decyzji wodociągu stanowiącego własność przedsiębiorcy, począwszy od dnia 1 czerwca 2018 r. na czas nieokreślony.
Wnioskiem z dnia 4 czerwca 2020 r. Spółka zwróciła się o wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie ww. decyzji, wskazując w uzasadnieniu, że na skutek awarii ujęcia wody, znajdującego się na terenie Zakładu w [...] (teren Kopalni "[...]"), co miało miejsce w 2019 r., woda z tego ujęcia stała się nieprzydatna do celów komunalnych, a obecnie Spółka nie posiada ujęcia wody, z którego mogłaby być dostarczana woda na cele komunalne dla mieszkańców wsi [...] i [...]. Obowiązek dostarczania wody w tej sytuacji przejęła Gmina [...].
Decyzją z dnia [...] organ I instancji, działając na podstawie art. 104 oraz art. 162 k.p.a., odmówił stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] Wyjaśniając, że niezbędna do podjęcia żądanego rozstrzygnięcia bezprzedmiotowość decyzji administracyjnej powinna stanowić przesłankę trwałą i nieusuwalną, organ wskazał, że z okoliczności sprawy nie wynika, aby zaistniały przesłanki do stwierdzenia, iż decyzji tej nie można wykonać, nie nastąpiła całkowita likwidacja ujęcia wody. Podkreślono również, że wnioskodawca jest zobowiązany do bezpłatnego dostarczania wody dla części mieszkańców gminy [...] w ramach rekompensaty za tzw. "szkody górnicze". Ponadto stwierdzenie wygaśnięcia przedmiotowego zezwolenia z pewnością nie leży w interesie społecznym – gdyż pozbawiłoby społeczność lokalną możliwości zbiorowego zaopatrzenia w wodę na terenie sołectw [...] i [...], gmina [...].
W odwołaniu od ww. decyzji Spółka podniosła zarzuty rażącego naruszenia art. 162 § 1 k.p.a. argumentując że od czerwca 2019 r. nie dostarcza wody żadnym mieszkańcom gminy [...] wskutek faktu, że woda z ujęcia, z którego była dostarczana, stała się od czerwca 2019 r. niezdatna do użycia – co powoduje, że ww. decyzja stała się z tej przyczyny niewykonalna i bezprzedmiotowa. Początkowo woda była dowożona beczkowozami, a następnie dostawa wody do ww. sołectw została przejęta na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przez Gminę [...]. Gmina ta przejęła de facto od spółki wodociągi, którymi ze swoich źródeł dostarcza zbiorowo wodę do sołectw [...] i [...]. Natomiast podstawą do wydania decyzji z dnia [...] był fakt, że na terenie Kopalni [...] "[...]" znajdowało się ujęcie wody, z którego to ujęcia wody dostarczana była woda w ramach zbiorowego zaopatrzenia w wodę dla mieszkańców sołectwa [...] i części sołectwa [...]. Część wody była dostarczana mieszkańcom nieodpłatnie w ramach pokrywania szkód górniczych. Ta ostatnia okoliczność nie oznacza, że to skarżąca niejako "musi" być przedsiębiorcą zbiorowo zaopatrującym w wodę, gdyż jej obowiązek może polegać na tym, iż będzie pokrywała mieszkańcom, którzy doznali szkód górniczych polegających na zaniku wody w studniach, koszty dostawy wody, dostarczanej przez Gminę [...].
SKO, utrzymując w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie, przywołało treść art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. podkreślając, że bezprzedmiotowość decyzji nie jest jedyną przesłanką dla stwierdzenia jej wygaśnięcia – niezbędne jest także wykazanie, że wygaśnięcie decyzji leży w interesie społecznym lub w interesie strony. Z kolei bezprzedmiotowość wiąże się z trwałą niemożnością wykonania decyzji, m.in. na skutek zmiany stanu faktycznego. Bezprzedmiotowość tę należy zatem uważać za przesłankę trwałą i nieusuwalną.
W ocenie Kolegium decyzja z dnia [...] nadal jest wykonalna, nie nastąpiła bowiem całkowita likwidacja ujęcia wody. Możliwe jest natomiast podjęcie stosownych działań celem doprowadzenia wody z tego ujęcia do stanu odpowiadającego normom, bądź np. uruchomienie zastępczych punktów poboru. Ponadto, z zapisów udzielonego zezwolenia, a konkretnie z pkt 2.1 lit b wynika, że usługodawca, czyli ww. Spółka jest zobowiązana zapewnić zdolność posiadanych urządzeń wodociągowych do realizacji dostaw wody do odbiorców w wymaganych ilościach i pod odpowiednim ciśnieniem, w sposób ciągły i niezawodny, a doprowadzana woda ma być należytej jakości. Dodatkowo, jak trafnie zauważył organ I instancji, skoro Spółka jest zobowiązana w ramach rekompensaty za tzw. "szkody górnicze" (co jest okolicznością bezsporną) do dostarczania wody dla części mieszkańców Gminy [...], to wygaszenie przedmiotowego zezwolenia nie leży w interesie społecznym. W kontekście natomiast zapisów udzielonego zezwolenia i braku wypełniania przez Spółkę obowiązków wynikających z tego zezwolenia, koniecznym staje się w ocenie SKO rozważenie przez organ I instancji obligatoryjnego cofnięcia tego zezwolenia w oparciu o przesłankę z art. 18a ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, albo fakultatywnego cofnięcia tego zezwolenia na podstawie art. 18a ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Ubocznie wskazano, że poza zakresem niniejszego postępowania pozostaje kwestia sposobu realizacji przez Spółkę obowiązków związanych z dostarczaniem mieszkańcom części gminy [...] wody w ramach rekompensaty za szkody górnicze, a także ewentualnego przejęcia przez Gminę [...] sieci wodociągowych od ww. spółki.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniosła Spółka, podnosząc zarzuty naruszenia:
1. art. 162 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie że nie zachodzi żadna merytoryczna przesłanka określona w tym przepisie do stwierdzenia wygaśnięcia zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy art. 18a ust. 1 pkt 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę [...] stanowi, że Wójt cofa z urzędu zezwolenie na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę, jeżeli przedsiębiorstwo przestało spełniać warunki określone przepisami prawa wymagane do wykonywania działalności określonej w zezwoleniu;
2. art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie działań zmierzających do prawidłowej oceny zebranego przez Burmistrza Miasta i Gminy w [...] materiału dowodowego, stanowiącego podstawę do wydania decyzji z dnia 21 sierpnia 2020 r. i przyjęcie że organ I instancji miał prawo do wydania przedmiotowej decyzji, albowiem jej wygaśnięcie nie leży w interesie społecznym – w sytuacji gdy zgodnie z art. 18a ust. 1 pkt 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę [...] stanowi, że Wójt cofa z urzędu zezwolenie na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę, jeżeli przedsiębiorstwo przestało spełniać warunki określone przepisami prawa wymagane do wykonywania działalności określonej w zezwoleniu – co zachodzi w istniejącym stanie faktycznym, ponieważ z przyczyn obiektywnych (utrata możliwości korzystania z ujęcia wody na skutek pogorszenia się jakości wody co powoduje że woda nie nadaje się do spożycia) skarżąca nie może dostarczać wody.
Uzasadniając swe stanowisko Spółka podniosła, że woda z ujęcia w kopalni "[...]" trwale utraciła możliwość jej dostarczania na cele spożycia i nikt nie zaryzykuje jej dostarczania bez narażenia osób, którym mogłaby być potencjalnie dostarczana, na utratę zdrowia. SANEPID nie dopuści do sprzedaży takiej wody na cel zbiorowego zaopatrzenia w wodę mieszkańców określonych w zezwoleniu na zbiorowe zaopatrzenie w wodę. Z kolei wzajemne zobowiązania dotyczące dostawy wody w przypadku szkód górniczych określa art. 144 i nast. Prawa geologicznego i górniczego i nie ma to żadnego związku z prowadzeniem przez Spółkę działalności zbiorowego zaopatrzenia w wodę i wydanym zezwoleniem na zbiorowe zaopatrzenie w wodę. Skarżąca posiada interes prawny w stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji w rozumieniu art. 162 § 1 k.p.a. albowiem nie można utrzymywać fikcji, że Spółka nadal będzie przedsiębiorstwem dostarczającym wodę na podstawie decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...]
Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji z powodu wskazanych powyżej naruszeń prawa, które miały wpływ na wynik postępowania, oraz o zasądzenie na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.).
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Zgodnie z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Bezprzedmiotowość w rozumieniu tego przepisu wynika z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej, a to z powodu zgaśnięcia podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, czy też na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji albo z powodu zmiany w stanie prawnym (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska i in., "Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego", opubl. LEX/el. 2021, t. 3 do art. 162). Art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. z natury rzeczy dotyczy decyzji, które albo nie zostały jeszcze wykonane i na skutek określonych zdarzeń faktycznych wykonanie ich stało się bezprzedmiotowe (niemożliwe), albo decyzji które są w trakcie wykonywania lub wykonane w części, ale dalsze ich wykonywanie może być uznane za bezprzedmiotowe (wyrok NSA z 6 września 2007 r., sygn. II OSK 1179/06).
W niniejszym przypadku wniosek Spółki dotyczył stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] udzielającej tej Spółce zezwolenia na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę na terenie Gminy [...], obręb [...] i część obrębu [...], w zasięgu istniejącego na dzień wydania decyzji wodociągu stanowiącego własność przedsiębiorcy, począwszy od 1 czerwca 2018 r. na czas nieokreślny, na warunkach określonych w decyzji. W ocenie Sądu prawidłowe jest stanowisko organów, że brak jest wystarczających podstaw do stwierdzenia, iż decyzja ta stała się bezprzedmiotowa we wskazanym powyżej rozumieniu. W szczególności nie może za tym przemawiać samo twierdzenie Spółki o tym, że na skutek awarii ujęcia wody na terenie Kopalni "[...]" w [...] woda z tego ujęcia stała się nieprzydatna dla celów komunalnych, w związku z czym Spółka nie posiada obecnie ujęcia wody, z którego mogłaby być dostarczana woda dla mieszkańców wsi [...] i [...]. Po pierwsze wspomniana decyzja z [...] przyznając Spółce prawo zaopatrywania w wodę przy wykorzystaniu własnego wodociągu, nie wskazuje ani nawet nie nawiązuje do ujęcia wody, z którego to zaopatrzenie ma następować. Spółka nie wykazała poza tym, że utrata przydatności wody dla celów komunalnych ma charakter trwały i nieodwracalny, że wykluczone jest podjęcie np. działań uzdatniających wodę czy – jak sugerowało SKO – uruchomienie zastępczych punktów poboru. Jak wynika choćby z pisma podpisanego z upoważnienia Burmistrza z dnia 11 września 2020 r. (k. 71 akt adm.) z ustaleń poczynionych przez organ wynika, że Spółka prowadzi badania nad możliwością uzdatniania znajdującej się w jej zasobach wody, a następnie przeznaczania jej do spożycia. Poza tym, na co słusznie zwrócił uwagę organ odwoławczy, zgodnie z postanowieniami decyzji z [...] (pkt 2.1 lit. b) usługodawca jest zobowiązany zapewnić zdolność posiadanych urządzeń wodociągowych do realizacji dostaw wody do odbiorców w wymaganych ilościach i pod odpowiednim ciśnieniem oraz dostaw wody w sposób ciągły i niezawodny, jak również należytą jakość doprowadzanej wody. Niewywiązywanie się z tego obowiązku może być co najwyżej (o czym także w dalszej części uzasadnienia) oceniane jako przesłanka cofnięcia zezwolenia – zgodnie z pkt 6 decyzji oraz art. 18a ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 2028), dalej jako "ustawa".
Jakkolwiek zgodzić się należy z twierdzeniem Kolegium, że stwierdzenie wygaśnięcia przedmiotowej decyzji z pewnością nie leży w interesie społecznym, to jednak nie można w tym przypadku uznać, że nie leży w interesie strony (por. art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a.). Przede wszystkim jednak, jak wyżej wykazano, brak jest podstaw do przyjęcia, że decyzja stała się bezprzedmiotowa.
Za niezasadne należało uznać także zarzuty skargi, z których wynikało, że organ winien wydać decyzję stwierdzającą wygaśnięcie decyzji z [...] z uwagi na to, że – jak twierdzi skarżąca – zachodzi przesłanka określona w art. 18a ust. 1 pkt 2 ustawy przemawiająca za cofnięciem przez organ z urzędu wydanego zezwolenia wobec faktu, że przedsiębiorstwo przestało spełniać warunki określone przepisami prawa określone przepisami prawa, wymagane do wykonywania działalności określonej w zezwoleniu. Skarżąca myli tutaj dwa odrębne tryby postępowania, oparte na różnych przepisach i przesłankach, tj. tryb dotyczący stwierdzenia wygaśnięcia decyzji (art. 162 § 1 k.p.a.) i dotyczący cofnięcia zezwolenia (art. 18a ustawy). Otóż postępowanie w niniejszym przypadku było prowadzone w kierunku stwierdzenia wygaśnięcia decyzji na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., bo takie żądanie zostało wyraźnie określone we wniosku spółki z dnia 4 czerwca 2020 r. (k. 52 akt adm.). Organ – jak podniesiono wyżej – nie stwierdził zaistnienia przesłanek tego przepisu i zasadnie odmówił stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. SKO w końcowej części swej decyzji zasugerowało zresztą organowi I instancji konieczność rozważenia cofnięcia zezwolenia w oparciu o przepisy art. 18a ust. 1 pkt 3 lub art. 18a ust. 1 pkt 2 ustawy, co jednak odbywa się w odrębnym postępowaniu (por. także w tym zakresie wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2020 r., sygn. II OSK 2228/19).
Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.