II SA/Ke 116/20

II SA/Ke 116/20 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2020-07-01
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-01-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Agnieszka Banach /sprawozdawca/
Dorota Chobian
Krzysztof Armański /przewodniczący/
Symbol z opisem
6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
I OSK 2238/20 - Wyrok NSA z 2022-12-02
Skarżony organ
Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono wydanie uchwały z naruszeniem prawa
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 446
art. 91 ust. 1 i 4, art. 94 ust. 1 i 2, art. 90 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
Dz.U. 2016 poz 930
art. 111a ust. 1, art. 6 pkt 5
Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 147 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Asesor WSA Agnieszka Banach (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lipca 2020 r. sprawy ze skargi Wojewody Świętokrzyskiego na uchwałę Rady Gminy Łagów z dnia 20 grudnia 2016 r. nr XXXI/268/16 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie utworzenia jednostki budżetowej stwierdza, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa.
Uzasadnienie
Dnia 20 grudnia 2016 r. Rada Gminy Łagów, działając na podstawie art. 9 ust. 1, art. 10a, art. 10b ust. 2, art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (brzmienie obowiązujące w dacie wydania aktu - tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.) zwanej dalej "u.s.g.", art. 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. - w dacie podjęcia uchwały - Dz. U. z 2016 r. poz. 1870 ze zm.) oraz art. 17 ust. 2 pkt 3 i art. 56a ust. 1 pkt 3 i pkt 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. w dacie wydania aktu Dz. U. z 2016 r., poz. 930 ze zm.) zwanej dalej "u.p.s.", w związku z regulaminem otwartego konkursu ofert w ramach programu wieloletniego "Senior-WIGOR" na lata 2015-2020, podjęła uchwałę nr XXXI/268/16 w sprawie zmiany Uchwały nr XXX/261/16 Rady Gminy Łagów z dnia 29 listopada 2016 r. w sprawie utworzenia jednostki budżetowej pod nazwą Dzienny Dom Pobytu Otwarte Serce.
W § 1 uchwały postanowiono, że w uchwale nr XXX/261/16 Rady Gminy Łagów z dnia 29 listopada 2016 r. w sprawie utworzenia jednostki budżetowej pod nazwą Dzienny Dom Pobytu Otwarte Serce § 2 otrzymuje brzmienie: "W strukturach domu działają dwie wyodrębnione organizacyjnie i finansowo komórki organizacyjne na prawach działów: 1) Warsztat Terapii Zajęciowej przeznaczony dla osób niepełnosprawnych, które ukończyły 18 lat, mają orzeczony znaczny lub umiarkowany stopień niepełnosprawności i posiadają wskazanie do uczestnictwa w terapii zajęciowej zawarte w orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności wydanym przez właściwy organ; 2) Dom Senior-WIGOR przeznaczony dla seniorów (osób nieaktywnych zawodowo w wieku 60+, mieszkańców Gminy Łagów, będącym środowiskową formą pomocy służącą utrzymaniu ww. osób w jej naturalnym środowisku i przeciwdziałaniu marginalizacji." Zgodnie z § 2 uchwały jej wykonanie powierzono Wójtowi Gminy Łagów. Stosownie do § 3 uchwała weszła w życie z dniem podjęcia.
W uzasadnieniu powyższej uchwały wskazano, że w struktury utworzonej jednostki budżetowej pn. Dzienny Dom Pobytu Otwarte Serca zostaje włączony dotychczas działający Warsztat Terapii Zajęciowej oraz Dom Senior-WIGOR, będą one działały jako dwie wyodrębnione organizacyjnie i finansowo komórki organizacyjne na prawach działów. Dlatego też zasadne jest umieszczenie tej informacji w podjętej uchwale.
W skardze wywiedzionej na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Wojewoda Świętokrzyski zarzucił jej istotne naruszenie prawa materialnego, tj. art. 111a ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (dalej jako "u.p.s."), który przewiduje możliwość łączenia określonych jednostek pomocy społecznej. Zdaniem Wojewody, podstawą do podjęcia zaskarżonej uchwały powinny być przede wszystkim przepisy ustawy o pomocy społecznej w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 października 2016 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 1583), bowiem uchwała podjęta została po tej nowelizacji. Dom Senior+ jest ośrodkiem wsparcia. Zgodnie z postanowieniami zawartymi w programie Senior+ zasady funkcjonowania placówek Senior+ oparte są na przepisach ustawy o pomocy społecznej. Warsztaty terapii zajęciowej nie są jednostką organizacyjną pomocy społecznej. Warsztaty te tworzone są na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych (tekst jedn. w dacie wydania aktu - Dz. U. z 2019 r. poz. 1172 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 marca 2004 r. w sprawie warsztatów terapii zajęciowej (Dz. U. nr 63, poz. 587). Zdaniem skarżącego - w świetle przepisów ustawy o pomocy społecznej - nie jest możliwe połączenie warsztatów terapii zajęciowej i Domu Senior+.
Mając na uwadze powyższe Wojewoda wniósł o stwierdzenie niezgodności
z prawem zaskarżonej uchwały.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Łagów wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, podnosząc, że zarówno warsztaty terapii zajęciowej jak i ośrodek wsparcia mają charakter placówki dziennego pobytu. Warsztat terapii zajęciowej nie stanowi jednostki organizacyjnej, a jedynie "placówkę" wyodrębnioną organizacyjnie i finansowo, zaś ani ustawa o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych ani ww. rozporządzenie w sprawie warsztatów terapii zajęciowej nie wskazują zakresu i zasad tego wyodrębnienia. Organ podniósł, że z przepisów rozporządzenia wynika, iż warsztat może być prowadzony w ramach innej jednostki tzw. "jednostki prowadzącej", co potwierdza art. 10b ust. 1 ww. ustawy o rehabilitacji społecznej i zawodowej, dopuszczając możliwość zorganizowania warsztatów terapii zajęciowej przez "inne jednostki", pod pojęciem których, w ocenie organu, mieści się również jednostka pomocy społecznej, o której mowa w art. 111a u.p.s.
Zdaniem organu, w przypadku zaskarżonej uchwały art. 111a ust. 1 u.p.s. nie ma zastosowania z uwagi na to, że uchwała nie stanowi o połączeniu terapii zajęciowej i Domu Senior+, lecz o utworzeniu jednostki budżetowej pod nazwą "Dzienny Dom Pobytu Otwarte Serce", tj. jednostki organizacyjnej, która obok programu "Senior+" w ramach swojej działalności zajmować się będzie prowadzeniem warsztatu terapii zajęciowej. Postanowienia zaskarżonej uchwały są dopuszczalne w świetle obowiązujących przepisów, zaś powszechną na terenie całego kraju praktyką jest, że w gminach warsztaty terapii zajęciowej prowadzone są w ramach jednostek pomocy społecznej.
Sprawa niniejsza została połączona, na podstawie art. 111 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ze sprawą sygn. akt II SA/Ke 115/20 do łącznego rozpoznania (postanowienie z dnia 11 marca 2020 r.).
W sprawie sygn. akt II SA/Ke 115/20, w wykonaniu zobowiązania Sądu, zostały złożone dodatkowe dokumenty przez pełnomocnika organu przy piśmie z dnia 17 marca 2020 r., tj.: Regulamin organizacyjny Dziennego Domu Pobytu "Otwarte Serca" w Sędku, umowa nr 1/2015 z dnia 1 grudnia 2015r. o dofinansowaniu kosztów utworzenia i działalności Warsztatu Terapii Zajęciowej, uchwała nr XVIII/143/19 Rady Miejskiej w Łagowie z dnia 30 grudnia 2019 r. w sprawie zmiany uchwały nr XXX/261/16 Rady Gminy Łagów z dnia 29 listopada 2016 r. w sprawie utworzenia jednostki budżetowej pod nazwą Dzienny Dom Pobytu Otwarte Serca. Jednocześnie poinformowano, że na dzień podjęcia zaskarżonych uchwał nie istniały odrębne regulaminy Warsztatu Terapii Zajęciowej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).
Stosownie do art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017r., poz. 1369 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).
Skarga Wojewody Świętokrzyskiego okazała się zasadna.
Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w sprawie niniejszej jest uchwała Rady Gminy Łagów z dnia 20 grudnia 2016 r. nr XXXI/268/16 w sprawie zmiany Uchwały nr XXX/261/16 Rady Gminy Łagów z dnia 29 listopada 2016 r. w sprawie utworzenia jednostki budżetowej pod nazwą Dzienny Dom Pobytu Otwarte Serce.
Z uwagi na przedmiot skargi rozpoznawanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w sprawie sygn. akt II SA/Ke 115/20 tj. uchwały nr XXX/261/16 Rady Gminy Łagów z dnia 29 listopada 2016 r. w sprawie utworzenia jednostki budżetowej pod nazwą Dzienny Dom Pobytu Otwarte Serce, której zmiany dotyczy zaskarżona uchwała oraz tożsamość stanowisk skarżącego i organu w obu tych sprawach, Sąd posłuży się argumentacją prawną wyrażoną przez WSA w Kielcach w sprawie sygn. akt II 115/20.
W pierwszej kolejności należy podnieść, że jak wynika z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. (aktualnie t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 713) przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998r., II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05).
Skarga w niniejszej sprawie została złożona przez Wojewodę Świętokrzyskiego, którego kompetencja do zaskarżenia uchwały wynika z art. 93 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Jak wynika bowiem z art. 91 ust. 1 u.s.g. o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru – jednak w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90, zgodnie z którym wójt obowiązany jest do przedłożenia wojewodzie uchwał rady gminy w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia.
Dodatkowo, zgodnie z art. 94 ust. 1 i 2 u.s.g., nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego (ust. 1). Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio (ust. 2).
Z uwagi na fakt, że od daty podjęcia zaskarżonej uchwały upłynął okres czasu dłuższy niż rok, a uchwała ta nie jest aktem prawa miejscowego, jak również nie uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, jedynym rozstrzygnięciem w niniejszym przypadku, w razie ustalenia, że istnieją przesłanki do stwierdzenia nieważności uchwały, było rozstrzygnięcie, o którym mowa w przytoczonym art. 94 ust. 2 u.s.g. i art. 147 § 1 p.p.s.a., tj. stwierdzenie, że uchwała ta została wydana z naruszeniem prawa.
Przechodząc do merytorycznej oceny skargi trzeba wskazać, że – jak zauważył skarżący – do dnia 14 października 2016 r. brzmienie art. 111a ust. 1 u.p.s. było następujące: "Gmina może utworzyć jednostkę organizacyjną pomocy społecznej przez połączenie jej jednostek organizacyjnych pomocy społecznej. Jeżeli połączenie obejmuje ośrodek pomocy społecznej, inne jednostki organizacyjne pomocy społecznej działają w ramach tego ośrodka". Z dniem 15 października 2016 r. przepis ten, na skutek wejścia w życie ustawy z dnia 5 września 2016 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2016 r. poz. 1583), uzyskał następujące brzmienie: "Gmina może połączyć: 1) ośrodek pomocy społecznej z ośrodkiem wsparcia, z wyłączeniem ośrodka wsparcia dla osób z zaburzeniami psychicznymi; 2) dom pomocy społecznej dla osób w podeszłym wieku lub dla osób przewlekle somatycznie chorych z ośrodkiem wsparcia przeznaczonym dla osób starszych". W uzasadnieniu projektu powołanej ustawy zmieniającej z dnia 15 października 2016 r. podniesiono m.in.: "Wskazać należy również, że ustawodawca, w ustawie o pomocy społecznej, celowo wyodrębnił różne rodzaje jednostek organizacyjnych pomocy społecznej, kierując się specyfiką zadań które realizują, różnymi standardami usług oraz specyfiką świadczeniobiorców korzystających z danych usług. Pełna dowolność w tworzeniu różnych wielofunkcyjnych jednostek organizacyjnych pomocy społecznej powoduje utrudnienia w dostępie do świadczeń. Wielofunkcyjne jednostki organizacyjne łączące różne jednostki organizacyjne pomocy społecznej są mniej identyfikowalne przez świadczeniobiorców. Jako argument przeciwny pełnej dowolności w łączeniu jednostek organizacyjnych pomocy społecznej należy podać również kwestię trudności w wypełnieniu, a co za tym idzie również w egzekwowaniu, określonych standardów od takich niezdefiniowanych ustawowo jednostek realizujących zadania, które należą dziś do różnych jednostek organizacyjnych pomocy społecznej. Podmioty kontrolujące mają trudności w zidentyfikowaniu z jaką jednostką mają do czynienia, jakie zadania realizującą, jakie są źródła finansowania (budżet własny czy budżet państwa). Łączenie jednostek organizacyjnych pomocy społecznej zasadne jest jedynie wówczas gdy nie tylko jest to uzasadnione ekonomicznie ale również jest to uzasadnione merytorycznie i daje gwarancje realizacji zadań zgodnie z obowiązującymi standardami (chroniącymi osoby wymagające wsparcia), a co nie spowoduje negatywnych konsekwencji dla świadczeniobiorców pomocy społecznej". W efekcie, w wyniku zmiany ustawy, "wykluczono możliwość łączenia placówek wsparcia dziennego, z wyjątkiem ww. przypadków, zarówno z placówkami instytucjonalnej pieczy zastępczej jak i jakimikolwiek jednostkami organizacyjnymi pozostałych systemów". W piśmiennictwie podniesiono, że rozwiązanie istniejące przed dniem 15 października 2016 r., przewidujące dowolność łączenia placówek, zasługiwało na krytykę z kilku powodów. Po pierwsze, było to sprzeczne z typizacją jednostek organizacyjnych, zachowujących swoją odrębność ze względu na specyfikę realizowanych zadań i ich odbiorców. Po drugie, wielofunkcyjność połączonych jednostek organizacyjnych pomocy społecznej powodowała trudności w ich identyfikacji, przez co utrudniała dostęp do świadczeń. Po trzecie, ulegały zatarciu standardy realizacji zadań, opracowane odrębnie dla różnych typów usług. Powyższe względy zaważyły na zmianie komentowanego przepisu, poprzez wskazanie możliwości łączenia tylko określonych typów jednostek pomocy społecznej (por. I. Sierpowska, "Pomoc społeczna. Komentarz", wyd. IV, opubl. WKP 2017, kom. do art. 111a u.p.s.).
W niniejszym przypadku zaskarżona uchwała została podjęta w dniu 20 grudnia 2016 r., a zatem już po wejściu w życie wspomnianej zmiany legislacyjnej. Zgodnie z tą uchwałą zmieniono uchwałę, mocą której utworzono jednostkę budżetową mającą funkcjonować jako ośrodek wsparcia w rozumieniu art. 51 ust. 1-4 u.p.s., będący jednostką organizacyjną pomocy społecznej zgodnie z art. 6 pkt 5 u.p.s. W ramach tej jednostki mają funkcjonować dwie formy pomocy, tj. Warsztaty Terapii Zajęciowej przeznaczone dla osób niepełnosprawnych, które ukończyły 18 lat, mają orzeczony znaczny lub umiarkowany stopień niepełnosprawności i posiadają wskazanie do uczestnictwa w terapii zajęciowej, a także Dom Senior-Wigor przeznaczony dla seniorów – osób nieaktywnych zawodowo w wieku 60+. Mocą zaskarżonej uchwały formalnie nie doszło do połączenia dwóch jednostek organizacyjnych pomocy społecznej w rozumieniu art. 6 pkt 5 u.p.s., to jednak de facto połączono formy działalności o odmiennym charakterze i funkcji, skierowane do różnych grup osób, które to formy mogłyby funkcjonować w ramach odrębnych jednostek.
Kluczowe znaczenie dla oceny możliwości takiego połączenia ma, w ocenie Sądu, regulacja dotycząca warsztatów terapii zajęciowej, zawarta w u.r.z. jak i rozporządzeniu. Przede wszystkim, zgodnie z art. 10a ust. 1 u.r.z. warsztat oznacza wyodrębnioną organizacyjnie i finansowo placówkę stwarzającą osobom niepełnosprawnym niezdolnym do podjęcia pracy możliwość rehabilitacji społecznej i zawodowej w zakresie pozyskania lub przywracania umiejętności niezbędnych do podjęcia zatrudnienia. Szczególnego podkreślenia, także w kontekście tego, co podniesiono wyżej, wymaga stwierdzenie o tym, że warsztaty mają być placówką "wyodrębnioną organizacyjnie i finansowo". Trzeba także dodać, że rozporządzenie określa szczegółowo m.in. co powinien określać regulamin organizacyjny warsztatu, jakie osoby są (lub mogą) być zatrudnione w warsztacie, jak również wskazuje, że umowa określająca warunki i wysokość kosztów utworzenia i działalności warsztatu powinna zawierać m.in. zobowiązanie jednostki do wyodrębnienia w księgach rachunkowych jednostki działalności warsztatu. W ocenie Sądu treść zaskarżonej uchwały nie pozwala na przyjęcie, że taka odrębność została zapewniona. Obie formy wsparcia jakie przewidziano dla utworzonej jednostki mają bowiem mieścić się w tej samej lokalizacji (Sędek 63), w statucie (będącym załącznikiem do uchwały) łącznie określono cele i sposoby ich realizacji, Domem (jako całością) ma zarządzać ten sam kierownik, wspólnie (dla Domu jako całości) określono gospodarkę finansową (stwierdzono m.in., że "Dom gospodaruje powierzonym mu mieniem, zapewnia jego ochronę i należyte wykorzystanie"). Zgodnie z § 5 statutu strukturę organizacyjną Domu, ogólne zasady kierowania, funkcjonowania oraz zakres zadań pracowników na poszczególnych stanowiskach pracy, określa regulamin organizacyjny. Na datę podjęcia zaskarżonej uchwały (ale też uchwały z dnia 29 listopada 2016 r.), co wynika z pisma pełnomocnika organu, nie istniały odrębne regulaminy. Dopiero po zmianie statutu dokonanej uchwałą Rady Miejskiej w Łagowie Nr XVIII/143/19 z dnia 30 grudnia 2019 r. miały obowiązywać dwa odrębne regulaminy dla Warsztatów Terapii Zajęciowej i Domu Senior Wigor.
Regulamin przedłożony na żądanie Sądu uwzględnia zmianę uchwały nr XXX/261/16 Rady Gminy Łagów z dnia 29 listopada 2016 r. dokonaną zaskarżoną uchwałą. Zgodnie z § 1 zaskarżonej uchwały, § 2 uchwały zmienianej otrzymał brzmienie: "W strukturach domu działają dwie wyodrębnione organizacyjnie i finansowo komórki organizacyjne na prawach działów:
1) Warsztat Terapii Zajęciowej przeznaczony dla osób niepełnosprawnych, które ukończyły 18 lat, mają orzeczony znaczny lub umiarkowany stopień niepełnosprawności i posiadają wskazanie do uczestnictwa w terapii zajęciowej zawarte w orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności wydanym przez właściwy organ.
2) Dom Senior-Wigor przeznaczony dla seniorów (osób nieaktywnych zawodowo w wieku 60+, mieszkańców gminy Łagów będącym środowiskową formą pomocy, służącą utrzymaniu ww. osób w jej naturalnym środowisku i przeciwdziałaniu marginalizacji)".
Trzeba zwrócić uwagę, że samo podjęcie zaskarżonej uchwały świadczy o chęci wyeliminowania uchybienia istniejącego w dacie podjęcia uchwały z dnia 29 listopada 2016 r. polegającego na braku wyodrębnienia warsztatów terapii zajęciowej stosownie do treści art. 10b ust. 1 u.r.z.
We wspomnianym regulaminie stwierdzono, że w strukturach domu działają dwie wyodrębnione organizacyjnie i finansowo komórki organizacyjne na prawach działów, nad którymi nadzór administracyjno-organizacyjny sprawuje kierownik natomiast nadzór finansowo-księgowy główny księgowy, a są to:
1) Warsztat Terapii Zajęciowej,
2) Dom Senior-WIGOR.
Pomimo stwierdzenia o działających "dwóch wyodrębnionych organizacyjnie i finansowo komórkach na prawach działów" w istocie także tak dokonana zmiana nie zapewnia należytego wyodrębnienia, o jakim mowa w art. 10b ust. 1 u.r.z.
W dalszym ciągu Dom mieści się w jednej siedzibie, kieruje nim jeden kierownik, a nadzór finansowo-księgowy sprawuje ta sama osoba, przy czym zasady prowadzenia gospodarki finansowej uregulowano jednolicie dla całego Domu, podobnie zresztą jak zasady kierowania pracą Domu, zakres i poziom świadczonych usług czy prawa i obowiązki osób zakwalifikowanych do przebywania w domu. Co prawda odrębnie uregulowano zasady działania Warsztatów Terapii Zajęciowej i Domu Senior-Wigor, jednak także w tym zakresie dostrzec można niekonsekwencje wywołujące uzasadnione obawy o brak spełnienia celów wyodrębnienia placówki, o którym to wyodrębnieniu wyraźnie stanowi art. 10b ust. 1 u.r.z. Zwrócić trzeba bowiem uwagę, pamiętając, że obie te formy mają działać w tej samej lokalizacji i łączą je wspólne elementy, o których wspomniano wyżej, że w ramach obu form zatrudnieni są m.in. instruktorzy terapii zajęciowej czy rehabilitant, co do których nie sposób stwierdzić czy i w jaki sposób dzielą swoje obowiązki pomiędzy obie formy działalności, a którzy – zgodnie z rozporządzeniem – muszą być zatrudnieni w ramach warsztatów terapii zajęciowej. W ramach obu form przewidziano na przykład zajęcia rehabilitacyjne. Należy zauważyć, że zgodnie z § 8 ust. 3 i 4 rozporządzenia zajęcia w warsztacie są prowadzone zgodnie z indywidualnym programem rehabilitacji i terapii, zwanym dalej "indywidualnym programem", przygotowanym dla uczestnika warsztatu przez radę programową warsztatu, o której mowa w art. 10a ust. 4 ustawy; warsztat zapewnia warunki niezbędne do pełnej realizacji indywidualnego programu. Z tego m.in. powodu tak istotne jest wyraźne wyodrębnienie organizacyjne placówki.
Słusznie zwrócił uwagę organ, że zgodnie z art. 10b ust. 1 u.r.z. warsztaty mogą być organizowane przez fundacje, stowarzyszenia lub przez inne podmioty. Jak stanowi § 2 rozporządzenia fundacja, stowarzyszenie lub inny podmiot, zwane dalej "jednostkami", zamierzające utworzyć lub prowadzące warsztat, kwalifikują kandydatów do uczestnictwa w warsztacie zgodnie ze wskazaniami do terapii zajęciowej, zawartymi w orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności wydanym przez właściwy organ. Powiat zawiera z jednostką zamierzającą utworzyć warsztat umowę określającą warunki i wysokość dofinansowania kosztów utworzenia i działalności warsztatu ze środków Funduszu (§ 5 ust. 1 rozporządzenia). W tym przypadku taką umowę z Powiatem zawarła Gmina Łagów (k. 44 i nast. akt sprawy II SA/Ke 115/20). Jednak argument wskazany przez organ, że warsztaty mogą być prowadzone przez "inne podmioty" (jednostki) – czy to przez gminę czy faktycznie przez jej jednostkę organizacyjną w postaci ośrodka wsparcia – nie zmienia faktu, że musi zostać zachowana odrębność organizacyjna i finansowa placówki, w której prowadzone są warsztaty.
Należy zwrócić uwagę, że w ramach podstawy prawnej zaskarżonej uchwały (podobnie jak wspomnianej uchwały z dnia 29 listopada 2016 r.) powołano m.in. art 56a ust. 1 pkt 3 i 4 u.p.s., zgodnie z którym dom pomocy społecznej może być prowadzony w jednym budynku łącznie dla osób w podeszłym wieku oraz osób niepełnosprawnych fizycznie (pkt 3), a także osób dorosłych niepełnosprawnych intelektualnie oraz dzieci i młodzieży niepełnosprawnych intelektualnie (pkt 4). Podkreślenia wymaga, że przepis ten dotyczy domu pomocy społecznej, a zatem jednostki organizacyjnej innego rodzaju niż ośrodek wsparcia, uregulowanej w odrębnym rozdziale 2 u.p.s., przeznaczonej dla osób wymagających całodobowej opieki. Na prowadzenie takiego domu jest m.in. wymagane zezwolenie wojewody. Fakt, iż organ podejmując zaskarżoną uchwałę odwołał się do tego przepisu – do czego, jak wykazano, nie był uprawniony tworząc dzienny ośrodek wsparcia – świadczy o tym, że jego zamiarem było łączne prowadzenie w jednym budynku obu form działalności, jakie przewidziano w uchwale. Argument ten dodatkowo świadczy o tym, że nie zostało zapewnione wyodrębnienie organizacyjne i finansowe obu form pomocy, pomimo zawartego w treści uchwały twierdzenia, że w strukturach Domu działają dwie odrębne komórki organizacyjne na prawach działów.
Ze wszystkich powyższych powodów zachodziły podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Ponieważ zaś, jak już podniesiono, od czasu jej uchwalenia upłynął jeden rok, a nie jest ona aktem prawa miejscowego oraz nie uchybiono obowiązkowi jej przedłożenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1 u.s.g., na podstawie art. 94 ust. 2 u.s.g. i art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd w wyroku stwierdził, że uchwała ta została wydana z naruszeniem prawa.