II SA/Ke 115/20

II SA/Ke 115/20 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2020-07-01
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-01-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Agnieszka Banach
Dorota Chobian
Krzysztof Armański /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
III OSK 3703/21 - Wyrok NSA z 2024-04-23
Skarżony organ
Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono wydanie uchwały z naruszeniem prawa
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 930
art 56a ust. 1 pkt 3 i 4, art. 6 pkt 5
Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity
Dz.U. 2019 poz 2325
art 147 §  1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2011 nr 127 poz 721
rt. 10b ust. 1 u.r.z. art 56a ust. 1 pkt 3 i 4  art. 10a ust. 1, art. 10b ust. 1
Ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych - tekst jednolity.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Asesor WSA Agnieszka Banach, Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lipca 2020 r. sprawy ze skargi Wojewody Świętokrzyskiego na uchwałę Rady Gminy Łagów z dnia 29 listopada 2016 r. nr XXX/261/16 w przedmiocie utworzenia jednostki budżetowej stwierdza, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa.
Uzasadnienie
W dniu 29 listopada 2016 r. Rada Gminy Łagów, działając na podstawie art. 9 ust. 1, art. 10a, art. 10b ust. 2, art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.), zwanej dalej "u.s.g.", art. 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2007 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1870), art. 17 ust. 2 pkt 3 i art. 56a ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 930 ze zm.), dalej jako "u.p.s." oraz art. 10, 10a i 10b ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t.j. Dz.U. z 2011 r. Nr 127 poz. 721 ze zm.), dalej jako "u.r.z.", podjęła uchwałę nr XXX/261/16 w sprawie utworzenia jednostki budżetowej pod nazwą Dzienny Dom Pobytu Otwarte Serca, postanawiając co następuje:
§ 1. Z dniem 1 stycznia 2017 r. tworzy się jednostkę budżetową pod nazwą Dzienny Dom Pobytu Otwarte Serca z siedzibą w Sędek 63, 26-025 Łagów (ust. 1), a Dom ten prowadzi gospodarkę finansową wg. zasad określonych w ustawie o finansach publicznych (ust. 2).
§ 2. Dom jest dziennym ośrodkiem wsparcia dla:
1. Warsztatu Terapii Zajęciowej przeznaczonego dla osób niepełnosprawnych, które ukończyły 18 lat, mają orzeczony znaczny lub umiarkowany stopień niepełnosprawności i posiadają wskazanie do uczestnictwa w terapii zajęciowej zawarte w orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności wydanym przez właściwy organ.
2. Domu Senior-Wigor przeznaczonego dla seniorów (osób nieaktywnych zawodowo w wieku 60+, mieszkańców gminy Łagów będącym środowiskową formą pomocy, służącą utrzymaniu ww. osób w jej naturalnym środowisku i przeciwdziałaniu marginalizacji).
§ 3. Zakres i przedmiot działania oraz organizację i zasady gospodarki finansowej Domu określa statut stanowiący załącznik do uchwały.
§ 4. Wykonanie uchwały powierza się Wójtowi Gminy Łagów.
§ 5. Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na ww. uchwałę złożył Wojewoda Świętokrzyski, domagając się stwierdzenia niezgodności z prawem tego aktu i podnosząc zarzut istotnego naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 111a u.p.s. Zdaniem organu nadzoru podstawę prawną do podjęcia zakwestionowanej uchwały powinny stanowić przepisy u.p.s. w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 października 2016 r. (Dz.U. z 2016 r. poz. 1583), gdyż uchwała była podejmowana już po tej nowelizacji. W uzasadnieniu zwrócono uwagę na okoliczność, że placówki Senior+ są ośrodkami wsparcia – jednostkami organizacyjnymi pomocy społecznej dziennego pobytu (art. 51 ust. 2 u.p.s.). W rezultacie, zgodnie z art. 111a u.p.s., taka placówka może zostać połączona z ośrodkiem pomocy społecznej lub domem pomocy społecznej. Natomiast warsztaty terapii zajęciowej – tworzone na podstawie przepisów u.r.z. oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 marca 2004 r. w sprawie warsztatów terapii zajęciowej (Dz.U. nr 63, poz. 587, dalej jako "rozporządzenie") – nie są jednostkami organizacyjnymi pomocy społecznej. Tym samym w zaskarżonej uchwale doszło do niedopuszczalnego połączenia warsztatów terapii zajęciowej i Domu Senior +.
W odpowiedzi na skargę wniesiono o oddalenie skargi, kwestionując stanowisko organu nadzoru, że w wyniku podjęcia zaskarżonej uchwały doszło do niedopuszczalnego połączenia placówki Senior+ (dawniej Senior Wigor), działającej w formie dziennego domu pobytu stanowiącego ośrodek wsparcia w rozumieniu przepisu art. 51 ust. 2 u.p.s., z warsztatem terapii zajęciowej, który nie jest jednostką organizacyjną pomocy społecznej. Zgodnie z art. 51 ust. 2 u.p.s. ośrodek wsparcia jest jednostką organizacyjną pomocy społecznej dziennego pobytu. Jak zaś stanowi przepis art. 51 ust. 4 ww. ustawy ośrodkiem wsparcia, o którym mowa w ust. 1-3, może być ośrodek wsparcia dla osób z zaburzeniami psychicznymi, dzienny dom pomocy, dom dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży, schronisko dla osób bezdomnych z usługami opiekuńczymi oraz klub pomocy. Zgodnie z art. 10a ust. 1 u.r.z. warsztat oznacza wyodrębnioną organizacyjnie i finansowo placówkę stwarzającą osobom niepełnosprawnym niezdolnym do podjęcia pracy możliwość rehabilitacji społecznej i zawodowej w zakresie pozyskania lub przywracania umiejętności niezbędnych do podjęcia zatrudnienia. Jak stanowi zaś przepis art. 10b ust. 1 tej ustawy warsztaty mogą być organizowane przez fundacje, stowarzyszenia lub przez inne podmioty. Nadto jak wynika to z § 13 ust. 3 rozporządzenia pracowników warsztatu zatrudnia jednostka prowadząca warsztat. Dodatkowo przepis § 8 ww. rozporządzenia stanowi, że warsztat jest placówką pobytu dziennego.
Reasumując stwierdzono, że:
1. zarówno warsztat terapii zajęciowej, jak i ośrodek wsparcia mają charakter placówki dziennego pobytu;
2. warsztat terapii zajęciowej nie stanowi jednostki organizacyjnej, a jedynie "placówkę" wyodrębnioną organizacyjnie i finansowo, gdzie ani ustawa ani rozporządzenie nie wskazuje zakresu i zasad tego wyodrębnienia;
3. z przepisów rozporządzenia w sprawie warsztatów terapii zajęciowej wynika wprost, że warsztat może być prowadzony w ramach innej jednostki tzw. jednostki prowadzącej, co potwierdza również przepis art. 10b ust. 1 u.r.z., który dopuszcza możliwość zorganizowania warsztatów terapii zajęciowej przez "inne jednostki";
4. pod pojęciem "inne jednostki" mieszczą się w ocenie organu również jednostki pomocy społecznej, o których mowa w art. 111a u.p.s.
Końcowo zwrócono uwagę, że nigdzie w u.p.s. czy też w u.r.z. nie ustanowiono zakazu prowadzenia przez jednostkę pomocy społecznej, w tym ośrodek wsparcia, warsztatów terapii zajęciowej – co potwierdza powszechna na terenie całego kraju praktyka. Literalnie, z treści przepisu art. 111a ust. 1 u.p.s., nie wynika jedynie możliwość połączenia ośrodka pomocy społecznej z ośrodkiem wsparcia, centrum usług społecznych z ośrodkiem wsparcia i domu pomocy społecznej z ośrodkiem wsparcia. Natomiast w przypadku zaskarżonej uchwały przepis ten nie ma zastosowania ze względu na to, że akt ten nie uchwala połączenia warsztatów terapii zajęciowej i Domu Senior+, lecz stanowi jedynie o utworzeniu jednostki budżetowej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).
Stosownie do art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017r., poz. 1369 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).
Skarga Wojewody Świętokrzyskiego okazała się zasadna.
W pierwszej kolejności należy podnieść, że jak wynika z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. (aktualnie t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 713) przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998r., II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05).
Skarga w niniejszej sprawie została złożona przez Wojewodę Świętokrzyskiego, którego kompetencja do zaskarżenia uchwały wynika z art. 93 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Jak wynika bowiem z art. 91 ust. 1 u.s.g. o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru – jednak w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90, zgodnie z którym wójt obowiązany jest do przedłożenia wojewodzie uchwał rady gminy w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia.
Dodatkowo, zgodnie z art. 94 ust. 1 i 2 u.s.g., nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego (ust. 1). Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio (ust. 2).
Z uwagi na fakt, że od daty podjęcia zaskarżonej uchwały upłynął okres czasu dłuższy niż rok, a uchwała ta nie jest aktem prawa miejscowego, jak również nie uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, jedynym rozstrzygnięciem w niniejszym przypadku, w razie ustalenia, że istnieją przesłanki do stwierdzenia nieważności uchwały, było rozstrzygnięcie, o którym mowa w przytoczonym art. 94 ust. 2 u.s.g. i art. 147 § 1 p.p.s.a., tj. stwierdzenie, że uchwała ta została wydana z naruszeniem prawa.
Przechodząc do merytorycznej oceny skargi trzeba wskazać, że – jak zauważył skarżący – do dnia 14 października 2016 r. brzmienie art. 111a ust. 1 u.p.s. było następujące: "Gmina może utworzyć jednostkę organizacyjną pomocy społecznej przez połączenie jej jednostek organizacyjnych pomocy społecznej. Jeżeli połączenie obejmuje ośrodek pomocy społecznej, inne jednostki organizacyjne pomocy społecznej działają w ramach tego ośrodka". Z dniem 15 października 2016 r. przepis ten, na skutek wejścia w życie ustawy z dnia 5 września 2016 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2016 r. poz. 1583), uzyskał następujące brzmienie: "Gmina może połączyć: 1) ośrodek pomocy społecznej z ośrodkiem wsparcia, z wyłączeniem ośrodka wsparcia dla osób z zaburzeniami psychicznymi; 2) dom pomocy społecznej dla osób w podeszłym wieku lub dla osób przewlekle somatycznie chorych z ośrodkiem wsparcia przeznaczonym dla osób starszych". W uzasadnieniu projektu powołanej ustawy zmieniającej z dnia 15 października 2016 r. podniesiono m.in.: "Wskazać należy również, że ustawodawca, w ustawie o pomocy społecznej, celowo wyodrębnił różne rodzaje jednostek organizacyjnych pomocy społecznej, kierując się specyfiką zadań które realizują, różnymi standardami usług oraz specyfiką świadczeniobiorców korzystających z danych usług. Pełna dowolność w tworzeniu różnych wielofunkcyjnych jednostek organizacyjnych pomocy społecznej powoduje utrudnienia w dostępie do świadczeń. Wielofunkcyjne jednostki organizacyjne łączące różne jednostki organizacyjne pomocy społecznej są mniej identyfikowalne przez świadczeniobiorców. Jako argument przeciwny pełnej dowolności w łączeniu jednostek organizacyjnych pomocy społecznej należy podać również kwestię trudności w wypełnieniu, a co za tym idzie również w egzekwowaniu, określonych standardów od takich niezdefiniowanych ustawowo jednostek realizujących zadania, które należą dziś do różnych jednostek organizacyjnych pomocy społecznej. Podmioty kontrolujące mają trudności w zidentyfikowaniu z jaką jednostką mają do czynienia, jakie zadania realizującą, jakie są źródła finansowania (budżet własny czy budżet państwa). Łączenie jednostek organizacyjnych pomocy społecznej zasadne jest jedynie wówczas gdy nie tylko jest to uzasadnione ekonomicznie ale również jest to uzasadnione merytorycznie i daje gwarancje realizacji zadań zgodnie obowiązującymi standardami (chroniącymi osoby wymagające wsparcia), a co nie spowoduje negatywnych konsekwencji dla świadczeniobiorców pomocy społecznej". W efekcie, w wyniku zmiany ustawy, "wykluczono możliwość łączenia placówek wsparcia dziennego, z wyjątkiem ww. przypadków, zarówno z placówkami instytucjonalnej pieczy zastępczej jak i jakimikolwiek jednostkami organizacyjnymi pozostałych systemów". W piśmiennictwie podniesiono, że rozwiązanie istniejące przed dniem 15 października 2016 r., przewidujące dowolność łączenia placówek, zasługiwało na krytykę z kilku powodów. Po pierwsze, było to sprzeczne z typizacją jednostek organizacyjnych, zachowujących swoją odrębność ze względu na specyfikę realizowanych zadań i ich odbiorców. Po drugie, wielofunkcyjność połączonych jednostek organizacyjnych pomocy społecznej powodowała trudności w ich identyfikacji, przez co utrudniała dostęp do świadczeń. Po trzecie, ulegały zatarciu standardy realizacji zadań, opracowane odrębnie dla różnych typów usług. Powyższe względy zaważyły na zmianie komentowanego przepisu, poprzez wskazanie możliwości łączenia tylko określonych typów jednostek pomocy społecznej (por. I. Sierpowska, "Pomoc społeczna. Komentarz", wyd. IV, opubl. WKP 2017, kom. do art. 111a u.p.s.).
W niniejszym przypadku zaskarżona uchwała została podjęta w dniu 29 listopada 2016 r., a zatem już po wejściu w życie wspomnianej zmiany legislacyjnej. Na mocy tej uchwały utworzono jednostkę budżetową mającą funkcjonować jako ośrodek wsparcia w rozumieniu art. 51 ust. 1-4 u.p.s., będący jednostką organizacyjną pomocy społecznej zgodnie z art. 6 pkt 5 u.p.s. W ramach tej jednostki miały funkcjonować dwie formy pomocy, tj. Warsztaty Terapii Zajęciowej przeznaczone dla osób niepełnosprawnych, które ukończyły 18 lat, mają orzeczony znaczny lub umiarkowany stopień niepełnosprawności i posiadają wskazanie do uczestnictwa w terapii zajęciowej, a także Dom Senior-Wigor przeznaczony dla seniorów – osób nieaktywnych zawodowo w wieku 60+. Jakkolwiek zatem formalnie w uchwale nie doszło do połączenia dwóch jednostek organizacyjnych pomocy społecznej w rozumieniu art. 6 pkt 5 u.p.s., to jednak de facto połączono formy działalności o odmiennym charakterze i funkcji, skierowane do różnych grup osób, które to formy mogłyby funkcjonować w ramach odrębnych jednostek.
Kluczowe znaczenie dla oceny możliwości takiego połączenia ma w ocenie Sądu regulacja dotycząca warsztatów terapii zajęciowej, zawarta w u.r.z. jak i rozporządzeniu. Przede wszystkim, zgodnie z art. 10a ust. 1 u.r.z. warsztat oznacza wyodrębnioną organizacyjnie i finansowo placówkę stwarzającą osobom niepełnosprawnym niezdolnym do podjęcia pracy możliwość rehabilitacji społecznej i zawodowej w zakresie pozyskania lub przywracania umiejętności niezbędnych do podjęcia zatrudnienia. Szczególnego podkreślenia, także w kontekście tego, co podniesiono wyżej, wymaga tutaj stwierdzenie o tym, że warsztaty mają być placówką "wyodrębnioną organizacyjnie i finansowo". Trzeba także dodać, że rozporządzenie określa szczegółowo m.in. co powinien określać regulamin organizacyjny warsztatu, jakie osoby są (lub mogą) być zatrudnione w warsztacie, jak również wskazuje, że umowa określająca warunki i wysokość kosztów utworzenia i działalności warsztatu powinna zawierać m.in. zobowiązanie jednostki do wyodrębnienia w księgach rachunkowych jednostki działalności warsztatu. W ocenie Sądu treść zaskarżonej uchwały nie pozwala na przyjęcie, że taka odrębność została zapewniona. Obie formy wsparcia jakie przewidziano dla utworzonej jednostki mają bowiem mieścić się w tej samej lokalizacji (Sędek 63), w statucie (będącym załącznikiem do uchwały) łącznie określono cele i sposoby ich realizacji, Domem (jako całością) ma zarządzać ten sam kierownik, wspólnie (dla Domu jako całości) określono gospodarkę finansową (stwierdzono m.in., że "Dom gospodaruje powierzonym mu mieniem, zapewnia jego ochronę i należyte wykorzystanie"). Zgodnie z § 5 statutu strukturę organizacyjną Domu, ogólne zasady kierowania, funkcjonowania oraz zakres zadań pracowników na poszczególnych stanowiskach pracy, określa regulamin organizacyjny (po zmianie statutu dokonanej dopiero uchwałą Rady Miejskiej w Łagowie Nr XVIII/143/19 z dnia 30 grudnia 2019 r. miały to być dwa odrębne regulaminy dla Warsztatów Terapii Zajęciowej i Domu Senior Wigor). Regulamin ten, przedłożony na żądanie Sądu przy piśmie z dnia 17 marca 2020 r., uwzględnia zmianę zaskarżonej uchwały dokonaną uchwałą Rady Gminy Łagów Nr XXXI/268/16 z dnia 20 grudnia 2016 r., zgodnie z którą § 2 zaskarżonej uchwały otrzymał brzmienie: "W strukturach domu działają dwie wyodrębnione organizacyjnie i finansowo komórki organizacyjne na prawach działów:
1) Warsztat Terapii Zajęciowej przeznaczony dla osób niepełnosprawnych, które ukończyły 18 lat, mają orzeczony znaczny lub umiarkowany stopień niepełnosprawności i posiadają wskazanie do uczestnictwa w terapii zajęciowej zawarte w orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności wydanym przez właściwy organ.
2) Dom Senior-Wigor przeznaczony dla seniorów (osób nieaktywnych zawodowo w wieku 60+, mieszkańców gminy Łagów będącym środowiskową formą pomocy, służącą utrzymaniu ww. osób w jej naturalnym środowisku i przeciwdziałaniu marginalizacji)".
Trzeba zwrócić uwagę, że samo podjęcie tej uchwały zmieniającej świadczy o chęci wyeliminowania uchybienia zaskarżonej uchwały, istniejącego zatem w dacie jej uchwalenia, polegającego na braku wyodrębnienia warsztatów terapii zajęciowej stosownie do treści art. 10b ust. 1 u.r.z.
We wspomnianym regulaminie stwierdzono, że w strukturach domu działają dwie wyodrębnione organizacyjnie i finansowo komórki organizacyjne na prawach działów, nad którymi nadzór administracyjno-organizacyjny sprawuje kierownik natomiast nadzór finansowo-księgowy główny księgowy, a są to:
1) Warsztat Terapii Zajęciowej,
2) Dom Senior-WIGOR.
Pomimo stwierdzenia o działających "dwóch wyodrębnionych organizacyjnie i finansowo komórkach na prawach działów" w istocie także dokonana zmiana nie zapewnia należytego wyodrębnienia, o jakim mowa w art. 10b ust. 1 u.r.z. W dalszym ciągu Dom mieści się w jednej siedzibie, kieruje nim jeden kierownik, a nadzór finansowo-księgowy sprawuje ta sama osoba, przy czym zasady prowadzenia gospodarki finansowej uregulowano jednolicie dla całego Domu, podobnie zresztą jak zasady kierowania pracą Domu, zakres i poziom świadczonych usług czy prawa i obowiązki osób zakwalifikowanych do przebywania w domu. Co prawda odrębnie uregulowano zasady działania Warsztatów Terapii Zajęciowej i Domu Senior-Wigor, jednak także w tym zakresie dostrzec można niekonsekwencje wywołujące uzasadnione obawy o brak spełnienia celów wyodrębnienia placówki, o którym to wyodrębnieniu wyraźnie stanowi art. 10b ust. 1 u.r.z. I tak np., pamiętając, że obie te formy mają działać w tej samej lokalizacji i łączą je wspólne elementy, o których wspomniano, w ramach obu zatrudnieni są m.in. instruktorzy terapii zajęciowej czy rehabilitant, co do których nie sposób stwierdzić czy i w jaki sposób dzielą swoje obowiązki pomiędzy obie formy działalności, a którzy – zgodnie z rozporządzeniem – muszą być zatrudnieni w ramach warsztatów terapii zajęciowej. W ramach obu form przewidziano na przykład m.in. zajęcia rehabilitacyjne. Należy zauważyć, że zgodnie z § 8 ust. 3 i 4 rozporządzenia zajęcia w warsztacie są prowadzone zgodnie z indywidualnym programem rehabilitacji i terapii, zwanym dalej "indywidualnym programem", przygotowanym dla uczestnika warsztatu przez radę programową warsztatu, o której mowa w art. 10a ust. 4 ustawy; warsztat zapewnia warunki niezbędne do pełnej realizacji indywidualnego programu. Z tego m.in. powodu tak istotne jest wyraźne wyodrębnienie organizacyjne placówki.
Słusznie zwrócił uwagę organ, że zgodnie z art. 10b ust. 1 u.r.z. warsztaty mogą być organizowane przez fundacje, stowarzyszenia lub przez inne podmioty. Jak stanowi § 2 rozporządzenia fundacja, stowarzyszenie lub inny podmiot, zwane dalej "jednostkami", zamierzające utworzyć lub prowadzące warsztat, kwalifikują kandydatów do uczestnictwa w warsztacie zgodnie ze wskazaniami do terapii zajęciowej, zawartymi w orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności wydanym przez właściwy organ. Powiat zawiera z jednostką zamierzającą utworzyć warsztat umowę określającą warunki i wysokość dofinansowania kosztów utworzenia i działalności warsztatu ze środków Funduszu (§ 5 ust. 1 rozporządzenia). W tym przypadku taką umowę z Powiatem zawarła Gmina Łagów (k. 44 i nast. akt sprawy). Jednak argument wskazany przez organ, że warsztaty mogą być prowadzone przez "inne podmioty" (jednostki) – czy to przez gminę czy faktycznie przez jej jednostkę organizacyjną w postaci ośrodka wsparcia – nie zmienia faktu, że musi zostać zachowana odrębność organizacyjna i finansowa placówki, w której prowadzone są warsztaty.
Należy zwrócić uwagę, że w ramach podstawy prawnej zaskarżonej uchwały (podobnie jak wspomnianej uchwały zmieniającej z dnia 20 grudnia 2016 r.) powołano m.in. art 56a ust. 1 pkt 3 i 4 u.p.s., zgodnie z którym dom pomocy społecznej może być prowadzony w jednym budynku łącznie dla osób w podeszłym wieku oraz osób niepełnosprawnych fizycznie (pkt 3), a także osób dorosłych niepełnosprawnych intelektualnie oraz dzieci i młodzieży niepełnosprawnych intelektualnie (pkt 4). Podkreślenia wymaga, że przepis ten dotyczy domu pomocy społecznej, a zatem jednostki organizacyjnej innego rodzaju niż ośrodek wsparcia, uregulowanej w odrębnym rozdziale 2 u.p.s., przeznaczonej dla osób wymagających całodobowej opieki. Na prowadzenie takiego domu jest m.in. wymagane zezwolenie wojewody. Fakt, iż organ podejmując zaskarżoną uchwałę odwołał się do tego przepisu – do czego, jak wykazano, nie był uprawniony tworząc dzienny ośrodek wsparcia – świadczy o tym, że jego zamiarem było łączne prowadzenie w jednym budynku obu form działalności, jakie przewidziano w uchwale. Argument ten dodatkowo świadczy o tym, że nie zostało zapewnione wyodrębnienie organizacyjne i finansowe obu form pomocy.
Ze wszystkich powyższych powodów zachodziły podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Ponieważ zaś, jak już podniesiono, od czasu jej uchwalenia upłynął jeden rok, a nie jest ona aktem prawa miejscowego oraz nie uchybiono obowiązkowi jej przedłożenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, na podstawie art. 94 ust. 2 u.s.g. i art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd w wyroku stwierdził, że uchwała ta została wydana z naruszeniem prawa.