II SA/Ke 113/23

II SA/Ke 113/23 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2023-03-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-02-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Beata Ziomek /sprawozdawca/
Dorota Pędziwilk-Moskal /przewodniczący/
Jacek Kuza
Symbol z opisem
6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne
Geodezja i kartografia
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1990
art. 24 ust. 2b pkt 2
Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - t.j.
Dz.U. 2016 poz 703
art. 18 ust. 2
Ustawa z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych - tekst jedn.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 61a par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2023 poz 259
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędzia WSA Jacek Kuza, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 marca 2023 r. sprawy ze skargi A. S. i G. S. na postanowienie Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Kielcach z dnia 20 grudnia 2022 r., znak: WIG.II.7221.75.2022 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę.
Uzasadnienie
Postanowieniem z 20 grudnia 2022 r. znak: WIG.II.7221.75.2022 Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej ŚWINGK) po rozpatrzeniu zażalenia A. i G. małż. S. na postanowienie Starosty Kieleckiego z 3 listopada 2022 r. znak: GN-II.660.152.2022.KS w sprawie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie przywrócenia udziału oraz dokonania zmiany w ewidencji gruntów, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Pismem z 7 października 2022 r. małż. A. i G. S. zwrócili się do Starosty Kieleckiego o przywrócenie udziału oraz wyjaśnienie na jakiej podstawie oraz kiedy zostali wykreśleni z ewidencji udziałowców Wspólnoty Leśnej wsi Z., a także o załączenie dokumentów na podstawie których dokonano zmian w ewidencji udziałowców.
Pismem z 28 października 2022 r., znak: GN-II.6620.1.142.121.2022.AK Starosta Kielecki udzielił informacji. Powołując się na art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych wskazał, że zmiany w zakresie dotyczącym wykazu osób uprawnionych, zgłaszane są do ewidencji przez zarząd spółki. W niniejszej sprawie Zarząd Spółki Leśnej Wsi Z. wnioskiem z 4 lutego 2019 r., złożonym 6 lutego 2019 r., wystąpił o dokonanie zmian w wykazie uprawnionych do wspólnoty, w odniesieniu do udziału A. i G. S . Do wniosku Zarząd Spółki Leśnej Wsi Z. dołączył kopię dokumentów, których analiza (opisana w piśmie Starostwa Powiatowego w Kielcach z 28 października 2022 r., znak: GN-II.6620.1.142.121.2022.AK) pozwoliła na wprowadzenie zmiany w ewidencji gruntów i budynków nr [...] w dniu 15 stycznia 2020 r. Powyższe ustalenia zostały uzasadnione przepisem art. 28 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, który stanowi, iż w razie zbycia wszystkich gruntów gospodarstwa rolnego przez uprawnionego do udziału we wspólnocie gruntowej udział w tej wspólnocie przechodzi na nabywcę tego gospodarstwa.
Postanowieniem z 3 listopada 2022 r. znak: GN-III.660.152.2022.KS Starosta Kielecki odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie z wniosku A. i G. małżonków S. z 7 października 2022 r. o przywrócenie udziału oraz dokonanie zmiany w ewidencji gruntów.
Na powyższe postanowienie zażalenie złożyli A. i G. małżonkowie S., domagając się wprowadzenia zmian, które dotyczyłyby wykazania ich w składzie udziałowców Wspólnoty Leśnej Wsi Z .
ŚWINGK, utrzymując w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie, przywołał brzmienie art. 2 pkt 8, art. 20 ust. 2 i ust. 2a, art. 24 ust. 2a i ust. 2b ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1990 ze zm.), dalej P.g.i.k. oraz art. 1, art. 6 ust. 1, art. 14 ust. 1, art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 140), zwanej też ustawą. Organ stwierdził, że zgodnie z przepisami ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, wspólnota gruntowa powinna utworzyć spółkę powołaną do jej zagospodarowania oraz wybrać zarząd wspólnoty, który na mocy art. 18 ust. 2 ustawy jest jedynym podmiotem uprawnionym do zgłaszania do ewidencji zmian w wykazie osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej. Z tego względu nie zachodzi przesłanka do wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. Wpis uprawnionych do korzystania ze wspólnoty, czy też jego zmiana następuje poprzez wpisanie tych danych do ewidencji gruntów, na wniosek zarządu. A. i G. S. nie posiadają uprawnień o których mowa w art. 18 ust. 2 ustawy, dlatego też nie mogą samodzielnie wystąpić z wnioskiem o zmianę w wykazie osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej. W okolicznościach niniejszej sprawy oznacza to, że takie żądanie mogło pochodzić wyłącznie od zarządu spółki powołanego do sprawowania zarządu nad Wspólnotą Gruntową Leśną Wsi Z .
W konsekwencji organ odwoławczy uznał, że zasadnie Starosta Kielecki odmówił wszczęcia postępowania kierując się art. 61a § 1 K.p.a.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli A. S. i G. S., zarzucając postanowieniu organu II instancji:
1. rażące naruszenie art. 28 w zw. z art. 10 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 i 4 K.p.a. poprzez nieprawidłowe i opaczne interpretowanie pojęcia strony i jej interesu w niniejszym postępowaniu polegające na odmówieniu skarżącym statusu strony uprawnionej do wnioskowania o wznowienie postępowania w sytuacji, kiedy pierwotne bezprawne działanie organu I instancji oparte było na błędnych przesłankach i pozbawiło ich legalnie posiadanego udziału we Wspólnocie Leśnej w Z., w którym to postępowaniu wolą organu także zostali pozbawieni możliwości brania czynnego udziału,
2. rażące naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 i 4 w zw. z art. 222 K.p.a. poprzez błędne zakwalifikowanie wniosku skarżących z 7 października 2022 r. jako nowego wniosku o charakterze ogólnym, a nie jako wniosku o wznowienie postępowania w sprawie, w której skarżących pozbawiono udziału w charakterze strony w efekcie rażącego naruszenia prawa polegającego na bezpodstawnym wykreśleniu Skarżących przez Starostę Kieleckiego z listy udziałowców Wspólnoty Leśnej Wsi w Z. zawiadomieniem z 15 stycznia 2020 r.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Starosty Kieleckiego z 3 listopada 2022 r., znak: GN-II.660.152.2022.KS i nakazanie organowi I instancji wznowienia postępowania zakończonego dokonaniem zmiany w ewidencji udziałowców Wspólnoty Leśnej Wsi Z. w dniu 15 stycznia 2020 r. (numer zmiany: [...]) z czynnym udziałem wnioskodawców i uwzględnieniem dokumentów załączonych do niniejszej skargi, a także o zasądzenie od organu II instancji kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.
W uzasadnieniu skargi podnieśli, że informację o tym, że zostali wykreśleni przez Starostę Powiatowego w Kielcach z ewidencji udziałowców Wspólnoty Leśnej Wsi Z. powzięli 7 października 2022 r. i w związku z tym złożyli wniosek, w którym zażądali przywrócenia udziału oraz udzielenia wyjaśnienia na jakiej podstawie oraz kiedy doszło do wykreślenia ich udziałów z wyżej wymienionej ewidencji. Ze Starostwa Powiatowego w Kielcach otrzymali pismo z 28.10.2022 r., do którego załączono zawiadomienie o dokonaniu w dniu 15 stycznia 2020 r. zmiany w ewidencji gruntów i budynków nr GN-II.6620.11.45.2019. Z dokumentów tych wynika, że na wniosek Zarządu Spółki Leśnej Wsi Z. z 4 lutego 2019 r. w ewidencji gruntów i budynków w styczniu 2020 r. z listy udziałowców we Wspólnocie Leśnej w Z. z pozycji nr [...] w rubryce "Podmiot ewidencyjny" zostali wykreśleni A. i G. małżonkowie S., a ich udział we wspólnocie w wysokości [...] został przypisany na rzecz Skarbu Państwa. Wpis dokonany przez Starostwo, nie pokrywał się z treścią żądań wniosku Zarządu Wspólnoty i został dokonany przez Starostę z urzędu.
Zdaniem skarżących, organy obu instancji w swej analizie celowo uznały wniosek skarżących z 7 października 2022 r. jako wniosek wszczynający nowe postępowanie, a nie jako wniosek o wznowienie postępowania (jakim w istocie był) w sprawie pierwotnie wszczętej wnioskiem Zarządu Spółki Leśnej Wsi Z. z 4 lutego 2019 r. w przedmiocie wykreślenia z ewidencji gruntów i budynków z listy udziałowców we Wspólnocie Leśnej w Z. A. i G. małżonków S. oraz przypisanie ich udziału we wspólnocie w wysokości [...] na rzecz J. i G. małżonków W .
Postępowanie to zostało zakończone dokonaniem zmiany z urzędu przez Starostę Kieleckiego w dniu 15 stycznia 2020r. (nr zmiany: [...]) polegającej na wykreśleniu z wyżej wskazanej ewidencji gruntów i budynków z listy udziałowców we Wspólnocie Leśnej w Z. A. i G. małżonków S. oraz przypisaniu ich udziału we Wspólnocie w wysokości [...] na rzecz Skarbu Państwa.
Zgodnie ze stanowiskiem skarżących, składając wniosek do Starostwa wprawdzie nie nazwali go wprost wnioskiem o wznowienie postępowania, lecz analiza semantyczna i logiczna treści tego wniosku mówi wprost, że był to w istocie wniosek o wznowienie postępowania. Pierwotne postępowanie, wbrew twierdzeniom organów obu instancji, które odmówiły wszczęcia postępowania, nie nazwanego wprost przez organy w jakim trybie odmawiają wszczęcia postępowania, było wszczęte przez Zarząd Spółki Leśnej Wsi Z. w oparciu o art. 18 ustawy z dnia 23 czerwca 1963r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Zgodnie zatem z twierdzeniem organów obu instancji to Zarząd Wspólnoty był jedynie legitymowany do wszczęcia postępowania o zmianę wpisu w ewidencji gruntów, co uczynił pierwotnym wnioskiem. Nieprawdziwe są więc argumenty rzekomo uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania wznowieniowego, podnoszone przez organy obu instancji. Błędne nazwanie pisma przez stronę nie zwalnia organu I instancji z obowiązku prawidłowej kwalifikacji tego pisma do rozpoznania we właściwym trybie sprawy. Wobec powyższego, dla organu I instancji, a tym bardziej dla organu rozpoznającego zażalenie, powinno być jasnym, że skoro skarżący - wnioskodawcy, nie brali udziału bez swojej winy w postępowaniu, które dotyczyło bezpośrednio ich praw majątkowych, to wniosek ten powinien być rozpoznawany w trybie wznowienia postępowania w pierwotnej sprawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., wszczętej wnioskiem Zarządu Spółki Leśnej Wsi Z., a nie w jakimś innym trybie.
Zdaniem skarżących, skarżone postanowienie jest wadliwe, gdyż organy obu instancji rozpoznały sprawę w niewłaściwym trybie, powołując się na niewłaściwe przepisy proceduralne z jednoczesnym uchyleniem się od merytorycznego zajęcia stanowiska w sprawie. Zarówno w pierwotnym wniosku, jak i zażaleniu na postanowienie organu I instancji, strona bardzo szczegółowo opisała nieprawidłowości podstaw materialnoprawnych i faktycznych, które legły u podstaw rozstrzygnięcia pierwotnego Starosty Kieleckiego z 15 stycznia 2020 r.
W dalszej części skargi, jej autorzy przedstawili argumentację wskazującą, że
dokonanie czynności wykreślenia ich z ewidencji gruntów i budynków z listy udziałowców we Wspólnocie Leśnej w Z. oraz przepisanie ich udziału we wspólnocie w wysokości [...] na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło z rażącym naruszeniem przepisów prawa tj. art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 23 czerwca 1963 o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, zaś ta okoliczność stanowi jedną z przesłanek obligujących organ do wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a., bowiem w myśl tego przepisu: "W sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli: 1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe (...)".
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Skarga nie jest zasadna.
Z prawidłowych i niekwestionowanych okoliczności niniejszej sprawy wynika, że wnioskiem z 7 października 2022 r. skarżący zwrócili się do Starosty Kieleckiego o przywrócenie udziału oraz dokonanie zmiany w ewidencji gruntów, w związku z wykreśleniem ich z ewidencji udziałowców Wspólnoty Wsi Z . Starosta wskazał, że ustalenie wykazu uprawnionych do udziału w tej wspólnocie nastąpiło na podstawie decyzji Powiatowej Rady Narodowej z dnia 6 czerwca 1964 r. Nr [...], wydanej w trybie przepisów ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. W wykazie pod nr [...] figurował jako uprawniony "W. J. s. M.", w poz. Pow. gosp. roln. w ha" wpisano "6,02", w pozycji udział "[...]". Zmian w ewidencji gruntów i budynków w zakresie udziału należnego dla J. W. dokonano na podstawie decyzji Naczelnika Gminy w P. Nr [...] z dnia 19 czerwca 1975 r., wykazując jako podmiot uprawniony Skarb Państwa. Bezspornie decyzja ta jest ostateczna i nosi cechę trwałości.
Wprowadzenie zmian danych ewidencyjnych zgodnie z przepisami ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne może nastąpić w dwojakim trybie: albo w trybie czynności materialnotechnicznej w postaci wprowadzenia do bazy danych zmiany na podstawie udokumentowanego zgłoszenia zmiany, o którym organ tylko zawiadamia, albo w drodze decyzji. Tę drugą formę rozstrzygnięcia, zgodnie z przepisem art. 24 ust. 2b pkt 2 P.g.i.k. stosuje organ w przypadkach innych niż wymienione w art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. a do h P.g.i.k. Również odmowa aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze decyzji administracyjnej, o czym stanowi art. 24 ust. 2c P.g.i.k.
Zgodnie z treścią art. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot nazwa spółki i skład zarządu spółki (utworzonej dla sprawowania zarządu nad wspólnotą gruntową) oraz obszar wspólnoty gruntowej i wykazy uprawnionych do korzystania z tej wspólnoty podlegają z urzędu wpisowi do ewidencji gruntów. Wszelkie późniejsze zmiany w obszarze wspólnoty gruntowej i w wykazie osób uprawnionych, jak również zmiana statutu i zmiany w składzie osobowym zarządu, zgłasza do ewidencji zarząd spółki.
Orzecznictwo sądowoadministracyjne wypracowało jednolite stanowisko, które w pełni akceptuje Sąd w niniejszym składzie, że tylko zarząd wspólnoty gruntowej może zgłaszać do ewidencji wszelkie zmiany w wykazie osób uprawnionych do udziału we wspólnocie (por. m.in. wyroki: NSA z 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 1524/19, WSA w Warszawie z 29 listopada 2018 r., VIII SA/Wa 623/18, WSA w Warszawie z 25 października 2016 r., IV SA/Wa 1091/16, WSA w Kielcach z 9 maja 2017 r., II SA/Ke 1072/16, WSA w Kielcach z 23 lutego 2018 r., II SA/K 756/17, WSA w Kielcach z 19 listopada 2013 r., II SA/Ke 733/13).
W świetle zaprezentowanej linii orzeczniczej na gruncie niniejszej sprawy uznać należy, że jedynym podmiotem uprawnionym do zgłoszenia zmian w wykazie uprawnionych do korzystania ze wspólnoty (po utworzeniu wspólnoty) jest zarząd spółki, nie zaś poszczególni jej udziałowcy.
Skoro przepisy ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych nie stanowią źródła interesu prawnego skarżących, uprawniającego do wprowadzania zmian podmiotowych lub przedmiotowych we wspólnocie gruntowej podlegających z urzędu wpisowi do ewidencji gruntów to w oczywisty sposób, nie mogą oni skutecznie wszcząć postępowania w tym przedmiocie przed organem prowadzącym ewidencję gruntów. Wbrew twierdzeniom skarżących, z uwagi na treść art. 18 ust. 2 ustawy, przepis art. 28 Kpa, nie daje skarżącym prawa do wystąpienia z takim wnioskiem.
W tej sytuacji organy prawidłowo uznały, że w sprawie zachodzi przesłanka do odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W tym przypadku żądanie skarżących dotyczące wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków poprzez ujawnienie ich w tej ewidencji jako osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej, zostało, jak wykazano, wniesione przez osoby nieuprawnione, zgodnie bowiem z art. 18 ust. 2 ustawy żądanie takie może pochodzić wyłącznie od zarządu spółki, która zarządza wspólnotą gruntową.
Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut opisany w pkt 2 petitum skargi. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że granica postępowania w sprawie wznowienia postepowania jest wyznaczona zakresem rozstrzygniętej decyzją ostateczną sprawy administracyjnej. Wykroczenie poza granice wskazane w art. 145 § 1 Kpa przez rozpoznanie sprawy nie zakończonej decyzją ostateczną bądź sprawy, która nie była w ogóle przedmiotem postępowania administracyjnego, stanowi rażące naruszenie prawa, będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (pogląd aprobowany przez B.Adamiak w: B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 804, nb 6 do art. 149). Utrwalonym w orzecznictwie i doktrynie jest również pogląd, zgodnie z którym niedopuszczalność wznowienia postępowania z przyczyn przedmiotowych będzie miała miejsce, gdy strona żąda wznowienia postępowania w sprawie, w której organ działał w innej formie prawnej np. umowy cywilnej, czynności materialno-technicznej, w formie zaświadczenia, gdy sytuacja jednostki kształtowana jest z mocy prawa, gdy sprawa nie jest jeszcze zakończona decyzja ostateczną, gdy strona opiera żądanie wznowienia postepowania na podstawach wyliczonych w art. 156 § 1 K.p.a.
Nie budzi wątpliwości Sądu, że Starosta Kielecki dokonał z urzędu zmiany dotyczącej korekty listy udziałowców w "Wspólnocie Leśnej w Z. polegającej na wpisaniu w miejsce figurującego pod poz. [...] W. J. syna M. (udział [...]) – Skarbu Państwa, zgodnie z decyzją Naczelnika Gminy w P. Nr [...] z dnia 19.06.1975 r., o czym świadczy "zawiadomienie o zmianie z dnia 2020-01-15". Mając na uwadze, że powyższa zmiana nie nastąpiła w formie decyzji administracyjnej, nie znajduje zastosowania instytucja wznowienia postępowania. Mamy więc do czynienia z niedopuszczalnością wznowienia postępowania, co oznacza, że Starosta Kielecki nie mógł zakwalifikować wniosku skarżących z 7 października 2022 r. jako wniosku o wznowienie postępowania w sprawie, w której wykreślono skarżących z listy udziałowców Wspólnoty Gruntowej Leśnej Wsi w Z .
W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 259).