II SA/Ke 113/22

II SA/Ke 113/22 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2023-09-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-03-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Jacek Kuza /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne
Zabytki
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono wydanie  aktu prawa miejscowego z naruszeniem prawa
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 147 par. 1, art. 3 par. 1 i 2, art. 52 par. 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2010 nr 75 poz 474
art. 7 ust. 2,
Ustawa z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw
Dz.U. 2021 poz 710
art. 22 ut. 5 i 4
Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
Dz.U. 2021 poz 56
par. 18b ust. 1, 3-5
Rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej,  wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (t.  j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.) Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2023 r. przy udziale Wiesławy Klimontowicz - Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Kielcach sprawy ze skargi A. P. na zarządzenie Prezydenta Miasta Starachowice z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie ujęcia budynku w gminnej ewidencji zabytków I. stwierdza, że zaskarżone zarządzenie zostało wydane z naruszeniem prawa w części dotyczącej ujęcia w Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta Starachowice karty adresowej zabytku nieruchomego wymienionej pod pozycją 37 w załączniku nr 1 do zaskarżonego zarządzenia; II. zasądza od Prezydenta Miasta Starachowice na rzecz A. P. 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.
Uzasadnienie
Zarządzeniem nr 610/2021 z dnia 8 grudnia 2021 r. Prezydent Miasta Starachowice, na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 9 i art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2021 poz. 1372 ze zm.) oraz art. 22 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn. Dz. U. z 2021 poz. 710), w § 1 zarządził, że:
1. Przyjmuje się Gminną Ewidencję Zabytków Miasta Starachowice w formie drugiej części zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy Starachowice. Pierwsza część Gminnej Ewidencji Zabytków została przyjęta Zarządzeniem nr 275/2021 Prezydenta Miasta Starachowice z dnia 2 czerwca 2021 r.
2. Karty adresowe zabytków nieruchomych tworzących drugą część Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta Starachowice zostały wymienione w wykazie zamieszczonym w Załączniku Nr 1 do niniejszego Zarządzenia.
3. Karty adresowe zabytków nieruchomych tworzących drugą część Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta Starachowice zostały pozytywnie zaopiniowane przez Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Kielcach.
4. Pozostałe karty adresowe zabytków nieruchomych będą włączane systematycznie, po sporządzeniu kolejnej części dokumentacji.
§ 2 1. Gminna Ewidencja Zabytków ma charakter otwarty i podlegać będzie aktualizacji.
2. Aktualizacja Gminnej Ewidencji Zabytków, polegająca na wyłączeniu lub włączeniu do niej obiektów i obszarów, następować będzie zarządzeniem Prezydenta Miasta Starachowice, po uprzednim uzyskaniu akceptacji Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Kielcach dla wprowadzonych w ewidencji zmian.
§ 3 Wykonanie Zarządzenia powierzam Kierownikowi Referatu Edukacji, Kultury, Sportu, Turystyki i Promocji Miasta.
§ 4 Zarządzenie wchodzi w życie z dniem podpisania.
A. P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, skargę na powyższe zarządzenie (w skardze nazwane czynnością), w zakresie włączenia do Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta Starachowice karty ewidencyjnej budynku położonego przy ulicy [...]. Skarżąca zarzuciła naruszenie:
1. prawa materialnego:
- art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez dokonanie błędnej kwalifikacji statusu ww. budynku i ustalenie, że powyższy obiekt budowlany posiada wartość zabytkową,
- art. 22 ust. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez włączenie do wojewódzkiej ewidencji zabytków karty ewidencyjnej założonej dla ww. obiektu, który nie stanowi zabytku,
2. naruszenie przepisów postępowania: art. 7, 8, 9 i 10, art. 75 ust. 1, art. 77 ust. 1, art. 80 i art. 81 kpa poprzez niepełne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, w tym: nieprzeprowadzenie faktycznej oceny stanu technicznego budynku, oględzin wnętrza budynku, przesłuchania w charakterze strony właścicielki nieruchomości, nieuznanie faktu znaczących zmian bryły budynku - co skutkowało bezpodstawnym uznaniem, że przedmiotowy budynek ma status zabytku w sytuacji, gdy obiekt nie ma ani wartości historyczno-architektonicznej, ani wartości artystycznej wyższej niż przeciętna, a uwzględnienie zabytku w ewidencji zabytków nastąpiło z naruszeniem zasad praworządności. Stan budynku, w dacie sporządzenia karty adresowej zabytku nieruchomego, uznany jest jako zły, niezdatny do zamieszkania.
W uzasadnieniu skargi, jej autorka podniosła, że podejmując decyzję o włączeniu do Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta Starachowice budynku położonego przy ulicy [...], organ nie uwzględnił kluczowych informacji dotyczących stanu faktycznego nieruchomości, zawartych w karcie adresowej zabytku nieruchomego, w tym głównie, że: stan zachowania nieruchomości jest bardzo zły - budynek nieużytkowany i niekonserwowany od wielu lat, pokrycie dachowe posiada liczne ubytki powodujące przecieki wody do wnętrza; dokonano znacznych zmian bryły budynku - m.in. wykonana wtórna, nieotynkowana przybudówka z lat 70., usunięty gzyms, poszerzone otwory okienne, pozbawione płaskiej opaski okienko na strychu. Skarżąca podkreśliła, że zastrzeżenia te zawarła również w piśmie skierowanym do organu w październiku 2020 r., które pozostało bez odpowiedzi. Pomimo powyższego, nieruchomość została wskazana jako zabytek. Zdaniem skarżącej organ powołuje się tylko na ogólne walory historyczne. W sposób lakoniczny i niesprecyzowany wykazuje cechy zabytkowego charakteru budynku. Jednak nie zostały w żadnym stopniu uzasadnione twierdzenia, że budynek posiada znaczące cechy, nadające mu jakiekolwiek wartości zabytkowe. Z opisu budynku wynika, że jedynym elementem świadczącym o zabytkowym charakterze jest okrągłe okienko, jednak nawet ono zostało zmodyfikowane i nie posiada charakterystycznej opaski. Istnieje jednak znacząca większość elementów, które zmieniły ogólną wartość historyczną budynku, w tym przybudówka z lat 70, usunięty gzyms, poszerzone otwory okienne.
Skarżąca podniosła, że karta zabytku posiada jedynie jedno zdjęcie, które nie przedstawia rzeczywistego stanu nieruchomości i jej faktycznych cech. Ponadto, nieruchomość jest jedynym tak zniszczonym, zaniedbanym oraz stale niezamieszkałym budynkiem, spośród nowoczesnego budownictwa domków jednorodzinnych w najbliższym sąsiedztwie. Z kolei stan wnętrza budynku potwierdza, że stanowi on realne zagrożenie zawaleniem, spowodowany przez wieloletnie nieużytkowanie i brak funduszy do przeprowadzenia bieżących remontów. Wewnątrz domu doszło do zapadnięcia terenu oraz podłóg we wszystkich pomieszczeniach. Ponadto, w związku ze stałym przeciekaniem wód opadowych przez nieszczelny dach, obwiesiły się sufity w dwóch pokojach. Budynek nie posiada żadnej izolacji fundamentów, przez co mury nasiąkają od wód gruntowych od wielu lat, co doprowadziło do erozji otynkowania na wszystkich ścianach zewnętrznych. Skarżąca stwierdziła, że jako jedyna właścicielka nieruchomości, wdowa i emerytka, nie jest w stanie utrzymać budynku według wymogów, dotyczących nieruchomości będących uznanych jako zabytkowe. Stan budynku jest zły i zupełnie zatracił cechy zabytku, natomiast zalecenia konserwatorskie wykazane w karcie, wiążą się z całkowitą jego odbudową i rekonstrukcją, a nie zwykłym remontem.
Do skargi strona załączyła zdjęcia budynku.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że przy ocenie wartości budynku wzięto pod uwagę, że budynek ten nie wywołuje wzruszeń artystycznych, nie jest też szczególnym dziełem techniki budowlanej, posiada jednak wartość historyczną, a co za tym idzie naukową. Dodał, że Wojewódzki Konserwator Zabytków zaopiniował pozytywnie przedłożoną kartę adresową budynku. Zdaniem Prezydenta jeśli powyższy organ stwierdził, że obiekt nadal posiada cechy zabytkowe, to nie można odmówić dokonania włączenia zabytku do gminnej ewidencji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), przytaczanej dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie zaś do art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 422, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Według natomiast art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.
Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie było zarządzenie Prezydenta Miasta Starachowice zatytułowane jako dotyczące sprawy przyjęcia Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta Starachowice (dalej GEZ). Taki tytuł tego zarządzenia nie wyczerpuje jednak jego całej i rzeczywistej treści, a ponadto taki tytuł oraz brzmienie § 1 ust. 1a tego zarządzenia nie znajduje podstawy w obowiązujących przepisach prawa.
Zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy z 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U.2010.474), dalej ustawa o zmianie ustawy o ochronie zabytków, w terminie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy, wojewódzki konserwator zabytków przekaże wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) i staroście wykaz zabytków, o których mowa w art. 1 pkt 5 lit. b niniejszej ustawy oraz wykaz zabytków nieruchomych wyznaczonych przez wojewódzkiego konserwatora zabytków do ujęcia w wojewódzkiej ewidencji zabytków. Stosownie do art. 6 ust. 2 ustawy o zmianie ustawy o ochronie zabytków, w terminie 2 lat od dnia przekazania przez wojewódzkiego konserwatora zabytków wykazu zabytków, o którym mowa w art. 7, wójt (burmistrz, prezydent miasta) założy gminną ewidencję zabytków. Według natomiast art. 143 ustawy o ochronie zabytków, w terminie 3 lat od dnia wejścia w życie ustawy Generalny Konserwator Zabytków, wojewódzcy konserwatorzy zabytków i wójt (burmistrz, prezydent miasta) założą odpowiednio krajową, wojewódzką i gminną ewidencję zabytków.
Dyspozycje przytoczonych przepisów wskazują w ocenie Sądu, że założenie gminnej ewidencji zabytków w danej gminie może być zrealizowane jednokrotnie. Ponieważ założenie w danej gminie gminnej ewidencji zabytków to czynność jednorazowa, znaczenie normatywne regulacji art. 143 u.o.z., jako przepisów nowelizujących, wyczerpało się z chwilą wykonania ich dyspozycji. Wywoływany przez nie skutek miał bowiem charakter jednorazowy. Tym samym nastąpiło skonsumowanie ich mocy obowiązującej z uwagi na ich jednorazowe zastosowanie (por. Artur Ginter, Anna Michalak. Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Komentarz do art. 143 u.o.z., opublikowano: WK 2016). Jak natomiast wynika z § 1 ust. 1 zd. 2 zaskarżonego zarządzenia Prezydenta Miasta Starachowice z dnia 8 grudnia 2021 r. w brzmieniu: "pierwsza część Gminnej Ewidencji Zabytków została przyjęta Zarządzeniem nr 275/2021 Prezydenta Miasta Starachowice z dnia 2 czerwca 2021 r.", gminna ewidencja zabytków w gminie Starachowice została założona przed podjęciem zaskarżonego zarządzenia, bo już w czerwcu 2021 r. Skoro więc dyspozycja normy odkodowanej z art. 143 u.o.z. została już w niniejszej sprawie zrealizowana, zbędne, a nadto wadliwe sformułowane było określenie w § 1 ust. 1 zaskarżonego Zarządzenia, że "Przyjmuje się Gminną Ewidencję Zabytków Miasta Starachowice".
Oprócz jednak takiego stwierdzenia, zaskarżone zarządzenie zawiera również inne zapisy, których wprost dotyczy skarga. Według bowiem § 1 ust. 1 i 2 tego zarządzenia, przyjęcie Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta Starachowice nastąpiło w formie drugiej części zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy Starachowice, które to karty adresowe zostały wymienione w wykazie zamieszczonym w Załączniku Nr 1 do niniejszego Zarządzenia". Pod pozycją 37) załącznika Nr 1 do zarządzenia nr 610/2021 Prezydenta Miasta Starachowice zatytułowanego "Wykaz kart adresowych zabytków nieruchomych tworzących drugą część Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta Starachowice", znalazł się wpis budynku mieszkalnego w zespole osiedla przy ulicy [...] [[...]]. Ten właśnie wpis jest w sprawie przedmiotem zaskarżenia przez A. P., która z racji tytułu własności do nieruchomości zabudowanej tym budynkiem, ma niewątpliwie w tej części interes prawny w zaskarżeniu Zarządzenia nr 610/2021 Prezydenta Miasta Starachowice.
Kwalifikując przedmiot zaskarżenia jako akt organu jednostki samorządu terytorialnego, inny niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.), należy zauważyć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych są wyrażane rozbieżne poglądy co do charakteru wpisu nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków.
Według jednego z nich, włączenie karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków na podstawie art. 22 ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 710) w zw. z § 18 ust. 1 rozporządzeniu Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 56), jest czynnością organu administracji, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) – postanowienie NSA z 18 maja 2021 r., II OZ 218/21.
Według odmiennego poglądu, wyznaczenie przez organ gminy w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków obiektu zabytkowego do włączenia do gminnej ewidencji zabytków stanowi sprawę z zakresu administracji publicznej (art. 22 ust. 5 ustawy z 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami). Akt ten, zapewniając warunki prawno-organizacyjne umożliwiające zachowanie zabytków znajdujących się na terenie gminy, władczo wkracza bowiem w zespół uprawnień właściciela zabytku objętego wpisem do gminnej ewidencji. Powyższe daje podstawę, by przyjąć, że działanie prezydenta miasta w formie prawnej zarządzenia, którego treścią było określenie zabytków znajdujących się w ewidencji zabytków gminy, stanowi akt organu jednostki samorządu terytorialnego z zakresu administracji publicznej podlegający kognicji sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.).
Podzielając w okolicznościach niniejszej sprawy ten ostatni pogląd Sąd wziął pod uwagę, że przewidziane w art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z. ujęcie budynku mieszkalnego w zespole osiedla przy ulicy [...] w Starachowicach ([...]), w prowadzonej przez Prezydenta Miasta Starachowice na podstawie art. 22 ust. 4 gminnej ewidencji zabytków, zostało dokonane w formie zarządzenia tego Prezydenta podjętego na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 9 i art. 30 u.s.g. Wobec tego nie było możliwe nadanie powyższemu działaniu organu gminy innej formy aniżeli ta, w której zostało ono faktycznie podjęte. Przede wszystkim jednak trzeba podzielić pogląd, że skutek prawny objęcia nieruchomości zabytkowej ochroną, w świetle przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wynika nie tyle z czynności materialno-technicznych polegających na opracowaniu dla obiektu zabytkowego karty adresowej i dołączeniu jej do prowadzonego zbioru, ale ze stwierdzenia, że dany obiekt spełnia warunki do ujęcia go w gminnej ewidencji zabytków.
Konsekwencją kwalifikacji przedmiotu zaskarżenia jako podjętego w formie zarządzenia aktu organu jednostki samorządu terytorialnego (Prezydenta Miasta Starachowice), innego niż określone w pkt 5 akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, jest to, że podstawą zaskarżenia tego aktu jest art. 101 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem natomiast, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Do zaskarżonego zarządzenia nie znajdował w związku z tym zastosowania art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., jak też art. 52 § 3 p.p.s.a. Oznacza to, że wniesienie skargi w rozpoznawanej sprawie nie musiało być poprzedzone wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa oraz, że ze względu na treść art. 53 § 2a p.p.s.a., została ona wniesiona z zachowaniem ustawowych wymogów co do terminu jej wniesienia. Zgodnie z ostatnio przywołanym przepisem bowiem, w przypadku innych aktów (niż wymienione w art. 53 § 1 i 2 p.p.s.a., w czym mieści się przedmiotowe zarządzenie jako akt, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.), jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie.
Nie mogło być również wątpliwości co do tego, że zaskarżone zarządzenie naruszało interes prawny skarżącej. Następstwem bowiem ujęcia danej nieruchomości w gminnej ewidencji zabytków jest ograniczenie właściciela w zakresie korzystania z prawa własności wiążące się z obowiązkiem uzgadniania z wojewódzkim konserwatorem zabytków decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy, decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę oraz decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego (zob. ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym [Dz. U z 2022 r. poz. 503, ze zm.] i ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane [Dz. U. z 2023 r. poz. 682, ze zm.]). Takie ograniczenie prawa własności nie może następować bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia. Sądowi znany jest wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 11 maja 2023 r., P 12/18(OTK-A 2023, nr 46) oraz zawarte w jego uzasadnieniu wywody dotyczące konieczności zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem ograniczenia prawa własności polegającego na ujęciu zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków. Wyrok ten stwierdza niekonstytucyjność art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z. w zakresie, w jakim ogranicza prawo własności nieruchomości przez dopuszczenie ujęcia nieruchomości jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków, bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia.
Analiza zaskarżonego zarządzenia, a także postępowania poprzedzającego jego wydanie prowadzi do wniosku, że jest ono sprzeczne z prawem z powodu, między innymi, niezapewnienia skarżącej jako właścicielowi budynku ujętego w gminnej ewidencji zabytków, wystarczającej ochrony w toku tego postępowania.
Należy zauważyć, że Prezydent Miasta Starachowice, w piśmie z 20 września 2020 r. zawiadomił skarżącą o zamiarze włączenia karty adresowej zabytku położonego w Starachowicach przy ulicy [...] do gminnej ewidencji zabytków. Jako podstawę tego zawiadomienia wskazano art. 22 ust. 4 i 5 u.o.z. oraz § 18b ust. 1 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz.U. 2021.56 t.j.), dalej rozp. ws. prowadzenia rejestru zabytków.
Mimo zadeklarowania zamiaru włączenia karty adresowej zabytku położonego w Starachowicach przy ulicy [...] do gminnej ewidencji zabytków, Prezydent Miasta Starachowice, jako organ, do którego w myśl art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z. należy inicjatywa ujęcia w gminnej ewidencji zabytków przedmiotowego budynku, mającego stanowić inny niż wymieniony w art. 22 ust. 5 pkt 1 i 2 u.o.z. zabytek nieruchomy, w piśmie skierowanym do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Kielcach z 30 lipca 2021 r. wyraził pogląd, że dom mieszkalny przy ulicy [...] mógł utracić wartości zabytkowe. W sporządzonej przez ten organ karcie adresowej tego budynku stwierdzono bowiem, że budynek ten nie posiada istotnych wartości historycznych, artystycznych lub naukowych, ponieważ bryła budynku została zniekształcona i oszpecona wtórną dobudówką. Architektura budynku nie posiada cech stylowych. Jedyny charakterystyczny dla budynków osiedla detal architektoniczny – półkoliste okienko – jest oszpecony niewłaściwą przebudową (k. 16 akt administracyjnych). Prezydent Starachowic zwrócił się w związku z tymi wątpliwościami do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Kielcach (dalej też WKZ w Kielcach) o opinię co do możliwości niewłączania tego budynku do Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta Starachowice. W odpowiedzi jednak WKZ w Kielcach w piśmie z 30 sierpnia 2021 r. stwierdził, że negatywnie opiniuje wyłączenie między innymi przedmiotowego obiektu z Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta Starachowice uznając, że stanowi element szerszej zabudowy o cechach charakterystycznych. W konsekwencji takiego stanowiska WKZ w Kielcach, Prezydent Miasta Starachowice sporządził nową kartę adresową zabytku nieruchomego – budynku mieszkalnego w zespole osiedla przy ulicy [...]. W opisie stwierdził natomiast, że przedmiotowy budynek jest przykładem murowanego budynku mieszkalnego dla personelu technicznego zakładu przemysłowego z I połowy XIX w. Reprezentuje wartości historii polityczno-społecznej (jako powstały w wyniku działań rządu Królestwa Kongresowego stymulujących rozwój przemysłu). Posiada też wartość naukową, jako przedmiot badań architektury przemysłowej. Tak zmienioną kartę adresową organ ponownie przedstawił WKZ w Kielcach, który w piśmie z 21 października 2021 r. zaopiniował ją pozytywnie. W następstwie tego Prezydent Miasta Starachowice wydał w dniu 8 grudnia 2021 r. zaskarżone zarządzenie. Natomiast zawiadomieniem z 22 grudnia 2021 r., na podstawie § 18b ust. 1 rozp. ws. prowadzenia rejestru zabytków poinformował A. P. o włączeniu Zarządzeniem nr 610/2021 z 8 grudnia 2021 r. do gminnej ewidencji zabytków karty adresowej zabytku położonego w Starachowicach przy ulicy [...].
Odnosząc się do takiego sposobu procedowania w kontekście wspomnianego wyżej stwierdzenia niezgodności art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z. z art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim ogranicza prawo własności nieruchomości przez dopuszczenie ujęcia nieruchomości jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków, bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia, należy stwierdzić, że regulacje dotyczące udziału właściciela w postępowaniu administracyjnym, mającym na celu objęcie zabytku nieruchomego gminną lub wojewódzką ewidencją zabytków, zamieszczone zostały wyłącznie w rozporządzeniu, gdyż ustawa o ochronie zabytków nie zawiera żadnych przepisów w tym zakresie. Znacząca zmiana regulacji nastąpiła natomiast w rozporządzeniu ws. prowadzenia rejestru zabytków, poprzez dodanie z dniem 19 października 2019 r. przepisów § 18a, 18b i 18c. (§ 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 10 września 2019 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem - Dz.U.2019.1886).
Zgodnie z § 18b ust. 1, 3, 4 i 5 rozp. ws. prowadzenia rejestru zabytków, o zamiarze włączenia karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków, o włączeniu tej karty, o sporządzeniu nowej karty adresowej zabytku, o zamiarze wyłączenia karty adresowej zabytku z gminnej ewidencji zabytków lub o wyłączeniu tej karty wójt (burmistrz, prezydent miasta) zawiadamia niezwłocznie właściciela lub posiadacza zabytku albo nieruchomości, która przestała być zabytkiem.
3. Zawiadomienie o zamiarze włączenia karty adresowej zabytku, o sporządzeniu nowej karty adresowej zabytku albo o zamiarze wyłączenia karty adresowej zabytku z gminnej ewidencji zabytków umieszcza się na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej do czasu zamieszczenia informacji odpowiednio o włączeniu karty adresowej zabytku, o włączeniu nowej karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków albo o wyłączeniu karty adresowej zabytku z gminnej ewidencji zabytków.
4. Wójt (burmistrz, prezydent miasta) o zamiarze włączenia karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków, o sporządzeniu nowej karty adresowej zabytku albo o zamiarze wyłączenia karty adresowej zabytku z gminnej ewidencji zabytków zawiadamia właściciela lub posiadacza zabytku albo nieruchomości lub rzeczy ruchomej, która przestała być zabytkiem, na co najmniej 14 dni przed planowanym terminem włączenia karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków albo wyłączenia tej karty z gminnej ewidencji zabytków.
5. Do zawiadomienia o włączeniu karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków lub o sporządzeniu nowej karty adresowej zabytku dołącza się odpowiednio potwierdzoną kopię karty adresowej zabytku albo nowej karty adresowej zabytku.
Mając świadomość braku w omawianym zakresie regulacji rangi ustawowej i co za tym idzie niemożności zastosowania procesowych wzorców na poziomie ustawy, przy ocenie zgodności z prawem zaskarżonej czynności, Sąd zbadał, czy w tym konkretnym przypadku prowadzone przez Prezydenta Miasta Starachowice postępowanie w przedmiocie włączenia karty adresowej zabytku do Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta Starachowice zapewniło skarżącej wystarczającą gwarancję ochrony jej praw i czy nie doszło do sytuacji, w której strona jest "zaskakiwana" rozstrzygnięciem, a przed jego wydaniem nie ma możności jakiegokolwiek działania w postępowaniu, skutkującym ograniczeniem jej prawa własności.
W tym zakresie Sąd stwierdził, że mimo zastosowania przez Prezydenta Miasta Starachowice przepisów § 18b ust. 1 rozp. ws. prowadzenia rejestru zabytków, skarżącej A. P. nie zostały zapewnione wystarczające gwarancje ochrony jej prawa własności do przedmiotowego budynku przed ograniczeniami wynikającymi z dokonanego ujęcia tego budynku w gminnej ewidencji zabytków. Mimo bowiem dokonywania w toku postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonego zarządzenia szeregu istotnych dla jej interesu czynności, od których zależne było ujęcie, bądź nieujęcie jej budynku w tej ewidencji, właścicielka tego budynku nie była o nich zawiadamiana. Uniemożliwiło jej to podjęcie działań zmierzających do ochrony jej interesu prawnego. Nie zmienia takiej oceny to, że organ zastosował się do obowiązków określonych w § 18b ust. 1 i 3 rozp. ws. prowadzenia rejestru zabytków, skoro wynikający z tego przepisu zakres ochrony praw właściciela nieruchomości przed ograniczeniami wynikającymi z ujęcia przedmiotu tej własności w ewidencji zabytków, nie został uznany za wystarczający we wspomnianym wyżej wyroku TK z 11 maja 2023 r. Sąd dostrzega bowiem fakt, że postępowanie zmierzające do ujęcia w gminnej ewidencji zabytków zabytku nieruchomego, o jakim mowa w art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z. musi być oparte na możliwie jak najpełniejszych i najbardziej precyzyjnych regulacjach. Kryteria powinny być przejrzyste, ponieważ od nich zależy możliwa ingerencja w konstytucyjne wolności i prawa. Niebezpieczeństwo arbitralności organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego prowadzić może do bezpodstawnego działania, zwłaszcza, że definicja ustawowa "zabytku" tworzy szerokie pole administracyjnego uznania.
Ponadto w okolicznościach niniejszej sprawy należy zauważyć, że wypełnienie wszystkich obowiązków ciążących na organie z mocy § 18b ust. 1 i 3 rozp. ws. prowadzenia rejestru gruntów, również nie zostało w sprawie wykazane. Chodzi tu o obowiązek umieszczenia zawiadomienia o zamiarze włączenia karty adresowej zabytku na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej do czasu zamieszczenia informacji o włączeniu karty adresowej zabytku do tej ewidencji oraz o obowiązek zawiadomienia skarżącej o sporządzeniu nowej karty adresowej zabytku. Ten ostatni wymóg mógł być, zdaniem Sądu, o tyle aktualny, że w toku postępowania sporządzono dwie karty adresowe zabytku położonego przy ulicy [...], które poddano wymaganemu przez art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z. uzgodnieniu z WKZ w Kielcach, przy czym karty te różniły się co do zasadniczej kwestii oceny posiadania przez obiekt wartości historycznej, artystycznej lub naukowej. O sporządzeniu oraz o zamiarze włączenia drugiej z tych kart adresowych do gminnej ewidencji zabytków skarżącej nie zawiadomiono.
Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę przychyla się do stanowiska wyrażanego w orzecznictwie, że ujęcie zabytku w gminnej ewidencji zabytków realizowane poprzez sporządzenie karty adresowej zabytku nieruchomego i włączenie jej do tej ewidencji, nie ma jurysdykcyjnego charakteru, a kontrola legalności działania organu sprowadzać się powinna do badania zgodności tego działania przede wszystkim z przepisami administracyjnego prawa materialnego. W orzecznictwie przyjmuje się jednocześnie, że brak sformalizowania reguł postępowania wiążącego się z włączeniem karty zabytku do ewidencji nie oznacza, że dokonanie tej czynności może nastąpić bez analizy przyczyn uzasadniających jej dokonanie, jak też udokumentowania jej chociażby w uproszczonej formie. Jest oczywiste bowiem, że włączenie karty zabytku do ewidencji zabytków musi wynikać ze stwierdzenia przez organ, że obiekt charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go tą formą ochrony, ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Tylko taki obiekt, który spełnia definicję zabytku może zostać ujęty w ewidencji (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 9 września 2016 r. II OSK 254/15, z 26 października 2016 r. II OSK 96/15, z 20 listopada 2017 r. II OSK 2926/16; wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Krakowie z 7 lutego 2023 r. II SA/Kr 1349/22, w Warszawie z 24 stycznia 2023 r. VII SA/Wa 2091/22; dostępne j.w.).
Zgodnie z definicją zamieszczoną w art. 3 pkt 1 u.o.z zabytek to nieruchomość lub rzecz ruchoma, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Z kolei art. 22 ust. 4 u.o.z. stanowi, że Wójt (burmistrz, prezydent miasta) prowadzi gminną ewidencję zabytków w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy. Zgodnie natomiast z art. 22 ust. 5 u.o.z. w gminnej ewidencji zabytków powinny być ujęte:
1) zabytki nieruchome wpisane do rejestru;
2) inne zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków;
3) inne zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków.
Ze wskazanych przepisów wynika, że karta adresowa zabytku może być założona i następnie dołączona do gminnej ewidencji zabytków tylko w stosunku do takiej nieruchomości lub rzeczy ruchomej, która stanowi zabytek. Rzecz nie staje się zabytkiem przez to, że została dla niej sporządzona karta adresowa zabytku, lecz dlatego, że stanowi ona świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Włączenie danego obiektu do gminnej ewidencji zabytków traktować należy zatem jako środek ochrony danego obiektu uznanego za zabytkowy i wiążący się z wskazanymi wyżej ograniczeniami względem nieruchomości ujętej w takiej ewidencji.
Ze względu jednak na to, że w toku postępowania poprzedzającego podjęcie zaskarżonego zarządzenia doszło do istotnego naruszenia prawa polegającego na pozbawieniu skarżącej, będącej właścicielką nieruchomości zabudowanej budynkiem ujętym w gminnej ewidencji zabytków Miasta Starachowice, ochrony jej prawa własności do przedmiotowego budynku przed ograniczeniami wynikającymi z dokonanego ujęcia tego budynku w ewidencji zabytków, przed zapewnieniem jej takiej ochrony w sposób, o jakim mowa w wyroku TK z 11 maja 2023 r. oraz powyżej, przedwczesne jest odnoszenie się przez Sąd do zasadniczego zarzutu skargi sprowadzającego się do zakwestionowania uznania przedmiotowego budynku za zabytek. W razie podtrzymywania przez Prezydenta Miasta Starachowice zamiaru ujęcia tego budynku w gminnej ewidencji zabytków, przy ponownym postępowaniu do tego zmierzającym będzie on pamiętał o obowiązku zapewnienia skarżącej, jako właścicielowi nieruchomości zabudowanej budynkiem położonym przy ulicy [...] w Starachowicach, gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem ograniczenia jej prawa własności.
Na koniec należy wyjaśnić, że zaskarżone zarządzenie (nie będące z uwagi na jego konkretny, a nie generalny, abstrakcyjny i ogólny charakter aktem prawa miejscowego), którego przedłożenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1 u.s.g. nie wymagał żaden przepis prawa, zostało podjęte ponad rok temu. Dlatego z mocy art. 94 ust. 2 u.s.g. mimo zaistnienia wskazanych wyżej przesłanek stwierdzenia jego nieważności, Sąd mógł jedynie orzec o jego niezgodności z prawem.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 2 u.s.g. stwierdził, że zaskarżone zarządzenie Prezydenta Miasta Starachowice zostało wydane z naruszeniem prawa w części dotyczącej ujęcia w Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta Starachowice karty adresowej zabytku nieruchomego wymienionej pod pozycją 37 w załączniku nr 1 do zaskarżonego zarządzenia.
O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na zasądzone koszty złożył się wpis od skargi uiszczony przez skarżącą w kwocie 300 zł.