II SA/Ke 11/22

II SA/Ke 11/22 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2022-05-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-01-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Dorota Pędziwilk-Moskal /sprawozdawca/
Jacek Kuza
Sylwester Miziołek /przewodniczący/
Symbol z opisem
6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne
Scalanie gruntów
Sygn. powiązane
I OSK 1774/22 - Wyrok NSA z 2023-11-29
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1912
art. 3 ust. 1, art. 28 ust. 1 i ust. 2, art. 10 ust. 1, art. 27 ust. 1
ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.) Sędzia WSA Jacek Kuza Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2022 r. sprawy ze skargi A. Z. i K. Z. na decyzję Wojewody z dnia [...] października 2021 r. [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów oddala skargę.
Uzasadnienie
Sygn. akt II SA/Ke [...]
UZASADNIENIE
Zaskarżoną decyzją z 27 października 2021 r. [...] Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołań: M. M., M. R., A. i K. O., A. i K. Z., R. B., S. K. oraz Z. O., od decyzji Starosty [...] z 24 lutego 2021 r. znak: [...] zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi G. w gm. I.:
- umorzył postępowanie odwoławcze od ww. decyzji Starosty [...] prowadzone przez Wojewodę w części dotyczącej gruntów położonych we wsi G. oznaczonych po scaleniu jako działki nr [...];
- uchylił powyższą decyzję, zatwierdzającą projekt scalenia gruntów wsi G. w gm. I., w części określonej w punkcie X tej decyzji, dotyczącej gruntów, na których planowane jest przywrócenie funkcji rolniczej w ramach zagospodarowania poscaleniowego i orzekł o objęciu planowanym przywróceniem funkcji rolniczej w ramach zagospodarowania poscaleniowego gruntów wykazanych w "Zestawieniu gruntów, na których planowane jest przywrócenie funkcji rolniczej w ramach zagospodarowania poscaleniowego" oraz na "Mapie gruntów przeznaczonych do zagospodarowania poscaleniowego wsi G." załączonych do operatu technicznego przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 13 października 2021 r. pod identyfikatorem [...], w tym gruntów stanowiących części działek nr [...] i [...];
- w pozostałej części utrzymał w mocy powyższą decyzję.
W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia organ odwoławczy, wskazując na treść art. 3 ust. 1 oraz art. 28 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (tekst. jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 1912, zwanej dalej "ustawą"), odniósł się oddzielnie do każdego z wniesionych odwołań.
W zakresie odwołania skarżących - A. Z. i K. Z. Wojewoda wyjaśnił, że zgodnie z projektem scalenia gruntów wsi G. zatwierdzonym powyższą decyzją Starosty [...], scaleniem objęto m.in. grunty stanowiące własność skarżących, wykazane w ewidencji gruntów i budynków oraz w rejestrze szacunku porównawczego gruntów przed scaleniem w jednostce rejestrowej nr [...] stanowiące działki nr [...], [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni 2,23 ha. Zgodnie z szacunkiem przyjętym do scalenia wartość tych gruntów wyniosła 148,20 jednostek szacunkowych. Po zastosowaniu potrąceń wynikających z art. 17 ust. 2 ustawy, wartość gruntów należna do wydzielenia na rzecz skarżących wynosiła 147,61 jednostek szacunkowych. W wyniku scalenia w zamian za ww. grunty, na rzecz skarżących, wydzielono grunty wykazane w rejestrze szacunku porównawczego gruntów po scaleniu w jednostce rejestrowej nr [...], stanowiące działki nr [...] i [...] o łącznej powierzchni 2,0817 ha i wartości 145,42 jednostek szacunkowych.
Wojewoda zauważył, że wprawdzie w świetle art. 8 ust. 1 ustawy, uczestnik scalenia lub wymiany, z zastrzeżeniem ust. 2 - 3a oraz art. 17 ust. 2 tej ustawy, otrzymuje grunty o równej wartości szacunkowej w zamian za grunty dotychczas posiadane, jednak zgodnie z art. 8 ust. 2, ustawy, jeżeli wydzielenie gruntów o równej wartości szacunkowej jest technicznie niemożliwe lub gospodarczo nieuzasadnione za równą wartość szacunkową uważa się również wartość o różnicy nieprzekraczającej 3 %.
Jak wyjaśnił organ odwoławczy, ocena technicznych możliwości wydzielenia gruntów o równej wartości szacunkowej, nie może być dokonywana indywidualnie w stosunku do poszczególnych uczestników scalenia lecz odnosi się do opracowania projektu scalenia jako całości. Ze sprawozdania technicznego zamieszczonego w dokumentacji projektu scalenia gruntów wsi G. wynika, że pomiarowy materiał źródłowy będący podstawą do opracowania ewidencji gruntów, to materiał pochodzący z 1959 r. Biorąc pod uwagę dostępne wówczas metody pomiarów, dane wykazane w ewidencji gruntów i budynków nie zawsze odpowiadały stanowi faktycznemu na gruncie. Natomiast projektując nowe działki trudno zignorować stan zagospodarowania gruntów i ich faktyczne użytkowanie. Stąd opracowując projekt scalenia gruntów wsi G. należało uznać wydzielenie gruntów o wartości nie przekraczającej różnicy 3%, za wartość równą w stosunku do wartości gruntów objętych scaleniem. Należy wziąć pod uwagę, że w obszarze scalenia gruntów wsi G. brak gruntów rolnych Skarbu Państwa, które mogłyby być wykorzystane przy wydzielaniu ekwiwalentów dla poszczególnych uczestników scalenia w celu wyeliminowania ujemnych różnic wartości.
Wojewoda podkreślił, że różnica pomiędzy wartością gruntów wydzielonych w wyniku scalenia na rzecz skarżących, a należną wartością gruntów do wydzielenia na ich rzecz wynosi 2,19 jednostki szacunkowej co stanowi 1,48% wartości gruntów należnej do wydzielenia. Natomiast różnica pomiędzy powierzchnią gruntów wniesionych do scalenia przez skarżących, a powierzchnią gruntów wydzielonych w wyniku scalenia na ich rzecz wynosi 0,1483 ha co stanowi 6,65% gruntów wniesionych do scalenia. Organ odwoławczy zauważył, że skarżący nie są jedynymi uczestnikami scalenia gruntów wsi G., którzy w zamian za grunty wniesione do scalenia, otrzymali grunty o mniejszej wartości w granicach dopuszczalnej 3% różnicy.
Biorąc pod uwagę art. 8 ust. 1 i 2 oraz art. 14 ust. 2 ustawy, Wojewoda za prawidłowy uznał projekt scalenia zatwierdzony decyzją Starosty, w części dotyczącej ekwiwalentu wydzielonego na rzecz skarżących.
Organ odwoławczy wskazał, że spór w sprawie dotyczy przede wszystkim gruntów oznaczonych przed scaleniem jako działki nr nr [...] i [...]. W wyniku scalenia na gruntach tych wydzielono ekwiwalent dla innych uczestników scalenia, natomiast skarżący otrzymali w zamian za te grunty ekwiwalent w innym miejscu. Zdaniem skarżących, takie opracowanie projektu scalenia narusza art. 1 ust. 1 ustawy, gdyż grunty wydzielone na ich rzecz są położone w dalszej odległości od gruntów zabudowanych wchodzących w skład należącego do nich gospodarstwa położonego we wsi H.. Skarżący traktują grunty oznaczone przed scaleniem jako tereny budowlane, na których planowali wybudowanie budynku mieszkalnego, budynku gospodarczo-garażowego i przydomowej oczyszczalni ścieków.
Wojewoda podniósł, że zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy, projekt scalenia powinien uwzględniać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednak dla Gminy I., w tym dla obszaru wsi G. nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Stosownie do załącznika graficznego do "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy I." tereny, na których znajdowały się przedscaleniowe działki nr nr [...] i [...] zostały oznaczone kolorem żółtym jako "obszary rolniczej przestrzeni produkcyjnej, w tym wyłączone z zabudowy/najkorzystniejsze gleby do produkcji rolniczej/". Nie są to zatem grunty przeznaczone do zabudowy.
Dalej organ odwoławczy wskazał, że w myśl z art. 1 ustawy, jednym z celów scalania gruntów jest tworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie między innymi poprzez racjonalne ukształtowanie rozłogów. Na zasadzie zaś art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy, rozłóg gruntów to rozmieszczenie gruntów gospodarstwa rolnego w stosunku do gruntów zabudowanych.
Jak ustalił Wojewoda, odnośnie do przedscaleniowych działek nr nr [...] i [...], wydzielone w wyniku scalenia, na rzecz skarżących grunty stanowiące działki nr [...] i 197, są zlokalizowane w większej odległości od gruntów zabudowanych wchodzących w skład należącego do nich gospodarstwa rolnego, położonego na terenie wsi H., jednak w tej samej lokalizacji co działki nr [...] i [...], były położone działki nr [...] i [...] należące do skarżących przed scaleniem. Działka nr [...] została zlokalizowana w miejscu dawnej działki nr [...] i obejmuje w całości grunty stanowiące tą działkę, zaś działka nr [...] została zlokalizowana w miejscu dawnej działki nr [...] i obejmuje w całości grunty stanowiące tą działkę.
Zdaniem Wojewody, rozłóg gruntów nie został więc pogorszony. Oceniając rozłóg gruntów przed scaleniem w stosunku do rozłogu gruntów po scaleniu w odniesieniu do gospodarstwa rolnego należącego do skarżących, położonego w Helenówce organ odwoławczy stwierdził, że współczynnik rozłogu obliczony wzorem profesora S. M., stosowanym powszechnie do oceny rozłogu gruntów rolnych w opracowaniach naukowych dotyczących tej tematyki, uległ zmniejszeniu, co oznacza poprawę rozłogu gruntów w tym gospodarstwie. Jak wynika ze wspomnianego wzoru, na ocenę rozłogu ma wpływ nie tylko odległość od gruntów zabudowanych każdej z działek ale także ich ilość. Zmniejszenie ilości działek, a tym samym ograniczenie konieczności dojazdu do większej ilości działek wpływa korzystnie na polepszenie rozłogu gruntów w danym gospodarstwie.
Wojewody podkreślił, że w zamian za grunty należące przed scaleniem do skarżących, położone w 3 lokalizacjach, stanowiące 4 działki ewidencyjne, z których dwie, położone obok siebie stanowiły jedno pole uprawne, w wyniku scalenia wydzielono grunty w 2 lokalizacjach stanowiących 2 działki: nr [...] i nr [...], położone blisko siebie po przeciwległych stronach drogi, co stwarza dogodne warunki gospodarowania.
Nadto organ odwoławczy wskazał, że przeprowadził analizę projektu scalenia gruntów wsi G. w kierunku zaspokojenia żądania skarżących, tj. wydzielenia na ich rzecz ekwiwalentu w lokalizacji odpowiadającej przedscaleniowym działkom nr nr [...] i [...] i przeanalizował wiele wariantów wprowadzenia zmian do projektu scalenia tych gruntów. Stwierdził jednak, że ma ograniczone możliwości wprowadzenia tych zmian. Analiza poszczególnych wariantów dotyczących wprowadzenia zmian do projektu scalenia wykazała bowiem, że na obecnym etapie nie ma możliwości technicznych wydzielenia ekwiwalentu na rzecz skarżących zgodnie z ich żądaniem bez jednoczesnego pogorszenia sytuacji innego uczestnika scalenia. Natomiast wprowadzenie zmian w taki sposób, aby jednocześnie nie pogorszyć sytuacji innych uczestników scalenia wymagałoby, w praktyce, opracowania projektu scalenia na nowo w obszarze dwóch kompleksów, tj. kompleksów o nr [...], o powierzchni obejmującej około [...] całego obszaru scalenia, co znacznie wykracza poza zakres postępowania odwoławczego.
Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 §1 k.p.a. Wojewoda zwrócił uwagę, że w postępowaniu scaleniowym organ nie rozpatruje indywidualnie sytuacji poszczególnych uczestników scalenia i nie gromadzi materiału dowodowego w tym zakresie. Celem postępowania scaleniowego jest opracowanie projektu scalenia, który zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy, opracowuje upoważniony przez starostę geodeta - projektant scalenia. Projekt scalenia winien być opracowany zgodnie z określoną w tej ustawie procedurą. Decyzja kończąca postępowanie scaleniowe, to zaś decyzja zatwierdzająca projekt scalenia, co oznacza, że materiał dowodowy, w oparciu o który decyzja ta jest podejmowana to przede wszystkim projekt scalenia gruntów, zawierający wszystkie dokumenty niezbędne do wydania rozstrzygnięcia.
W ocenie Wojewody, w przypadku scalenia gruntów wsi G. wszystkie czynności związane z opracowaniem projektu scalenia zostały wykonane zgodnie z przepisami ww. ustawy, co zostało udokumentowane w materiale dowodowym zgromadzonym przez organ pierwszej instancji.
W zakresie zarzutu naruszenia art. 80 k.p.a. Wojewoda wyjaśnił, że zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy, projekt scalenia może być zatwierdzony jeżeli po jego okazaniu większość uczestników scalenia nie zgłosiła do niego zastrzeżeń. W przypadku zaś scalenia gruntów wsi G. na ogólną liczbę 168 uczestników scalenia jedynie 8 uczestników złożyło do niego zastrzeżenia.
Organ odwoławczy zaznaczył, że zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy, w trakcie postępowania scaleniowego starosta rozpatruje zastrzeżenia do projektu scalenia gruntów. Rozpatrzenie zastrzeżeń odbywa się po zasięgnięciu opinii komisji, o której mowa w art. 10 ust. 1 tej ustawy tj. Komisji pełniącej funkcje doradcze powołanej przez starostę. Zarzuty zgłoszone przez skarżących zostały zaopiniowane na posiedzeniu Komisji pełniącej funkcje doradcze 9 listopada 2020 r. przy obecności R. Z. pełnomocnika skarżących. Komisja zaopiniowała, aby projekt scalenia gruntów wsi G. w odniesieniu do gruntów wydzielonych na rzecz skarżących pozostawić bez zmian. W tej sytuacji Starosta miał podstawy do zatwierdzenia tego projektu, a zarzuty dotyczące przekroczenia granic swobodnej oceny dowodów w postępowaniu zakończonym decyzją z 24 lutego 2021 r. są niezasadne.
Po zapoznaniu się ze stanowiskiem Komisji, Starosta postanowił pozostawić bez uwzględnienia zastrzeżenia zgłoszone przez skarżących, co zostało opisane w załączniku nr [...] do powyższej decyzji, w którym organ ten szczegółowo wyjaśnił okoliczności mające wpływ na zajęcie tego stanowiska. Jak wyjaśnił Starosta za odrzuceniem zarzutów zgłoszonych przez skarżących przemawiał fakt, że grunty oznaczone przed scaleniem jako działki nr nr [...] i [...], nie stanowią terenów budowlanych, a projekt scalenia w odniesieniu do tych uczestników scalenia, w zakresie wartości i powierzchni wydzielonych im gruntów, został opracowany zgodnie z art. 8 ust. 1 i 2 oraz art. 14 ust. 2 ustawy, a jednocześnie nie doszło do pogorszenia rozłogu, gdyż grunty wydzielone w wyniku scalenia zostały zaprojektowane w dotychczasowej lokalizacji działek nr [...] i 347. Starosta wziął pod uwagę fakt, że skarżący nie zgłosili się w celu przedstawienia swoich życzeń, co do lokalizacji gruntów wydzielonych na ich rzecz. Informację o tym, że należące do nich grunty położone na terenie wsi G. mają związek z gospodarstwem rolnym położonym we wsi H., skarżący przekazali dopiero w zastrzeżeniach do projektu scalenia, a projektując ekwiwalent na rzecz geodeta - projektant scalenia kierował się miejscem ich zamieszkania wykazanym w ewidencji gruntów i budynków.
Wojewoda, biorąc pod uwagę treść załącznika nr [...] do decyzji Starosty, zarzuty podniesione w odwołaniu dotyczące naruszenia art. 11 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie przesłanek jakimi kierował się organ, uznał za bezpodstawne.
Nadto Wojewoda uznał, że decyzja Starosty wraz z załącznikami zawiera wszystkie składniki określone w art. 107 k.p.a. oraz w art. 27 ust. 4 ustawy, wobec tego zarzuty dotyczące naruszenia art. 107 k.p.a. poprzez niewyczerpujące i niejasne uzasadnienie zaskarżonej decyzji, są bezpodstawne.
Wojewody wskazał również, że prowadząc postępowanie scaleniowe na terenie wsi G., zgodnie z art. 31 ustawy, Starosta zawiadamiał uczestników tego postępowania o terminach zebrań uczestników scalenia, o wyłożeniu do publicznego wglądu wyników oszacowania gruntów i terminie okazania projektu scalenia gruntów, poprzez wywieszanie obwieszczeń na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Gminy w I. , na tablicy ogłoszeń w siedzibie Starostwa Powiatowego w J. oraz na tablicy ogłoszeń we wsi G.. Nadto Ś. Biuro Geodezji w K. - wykonawca prac związanych z opracowaniem projektu scalenia gruntów wsi G., skierowało do uczestników tego scalenia pisma zawiadamiając o terminach indywidualnego zapoznania się z wynikami oszacowania gruntów i zebrania informacji na temat przyszłej lokalizacji gruntów. Jak wynika ze zwrotnego poświadczenia odbioru, zawiadomienie o terminach indywidualnego zapoznania się z wynikami oszacowania gruntów i zebrania informacji na temat przyszłej lokalizacji gruntów skarżący otrzymali 15 lipca 2019 r., jednak w oznaczonym terminie nie zgłosili się w celu uzgodnienia przyszłej lokalizacji gruntów.
Stosując się do zawiadomienia Ś. Biura Geodezji w K. z 1 lipca 2020 r. R. Z. występujący w imieniu skarżących 8 lipca 2020 r. zgłosił się w celu zapoznania się ze wstępnym projektem scalenia gruntów wsi G., co zostało odnotowane w karcie informacyjnej uczestnika scalenia. Następnie stosownie do zawiadomienia Starosty z 28 sierpnia 2020 r., dokonanego zgodnie z art. 31 ustawy R. Z. 16 września 2020 r. zapoznał się z okazanym mu projektem scalenia, co także zostało udokumentowane w karcie informacyjnej uczestnika scalenia.
Korzystając z przysługującego im prawa, pismem z 21 września 2020 r. uzupełnionym pismem z 26 października 2020 r. skarżący wnieśli swoje zastrzeżenia do okazanego projektu scalenia. Zgodnie z art. 25 ust. 3 ustawy, Starosta pismem z 29 października 2020 r. zawiadamiał skarżących o miejscu i terminie rozpatrzenia zastrzeżeń do projektu scalenia gruntów.
Wobec powyższego Wojewoda ocenił, że Starosta prowadził postępowanie scaleniowe gruntów wsi G. w warunkach budzących zaufanie jego uczestników do organu. Wszystkim uczestnikom umożliwiono udział w tym postępowaniu na każdym jego etapie, a wykonawca prac związanych z opracowaniem projektu scalenia, w celu zapewnienia uczestnikom postępowania scaleniowego obejmującego grunty wsi G. wzięcia udziału w czynnościach związanych opracowaniem tego projektu, zwłaszcza na jego początkowym, istotnym etapie dotyczącym określenia przyszłej lokalizacji gruntów wydzielanych w wyniku scalenia, dołożył znacznie większej staranności w ich zawiadamianiu niż przewidują to przepisy ustawy.
Odnosząc się zaś do treści pisma z 25 października 2021 r., nadesłanego w toku postępowania odwoławczego, w którym R. Z. stwierdził, że doszło do sfałszowania Karty uczestnika postępowania scaleniowego, Wojewoda stwierdził, że nie jest właściwy do badania sprawy w zakresie zarzutów dotyczących fałszowania dokumentów wchodzących w skład projektu scalenia gruntów wsi G.. Organami właściwymi w tym zakresie są policja, prokuratura i sądy powszechne.
Jednak z zapisów dokonanych w karcie uczestnika scalenia wynika, że R. Z. zgłosił się w 8 lipca 2020 r. w celu zapoznania się z wstępnym projektem scalenia i przedstawił swoją propozycję dotyczącą wprowadzenia zmian do projektu scalenia. Biorąc pod uwagę treść wpisanej wówczas uwagi i oznaczeń zastosowanych na wstępnym projekcie scalenia dotyczących rozmieszczenia gruntów, jego propozycja sprowadzała się do przywrócenia stanu istniejącego przed scaleniem, co oznacza, że nie wyraził zgody na sposób wydzielenie ekwiwalentu zaproponowany we wstępnym projekcie scalenia. Propozycja ta jednak nie została uwzględniona przez projektanta scalenia. Po zapoznaniu się z okazanym projektem scalenia 16 września 2020 r. R. Z. oświadczył, że nie przyjmuje projektu scalenia, co zostało odnotowane w karcie uczestnika scalenia i poświadczone jego własnoręcznym podpisem. W karcie uczestnika scalenia brak natomiast zapisów dotyczących zgody wyrażonej przez R. Z., które jego zdaniem świadczą o sfałszowaniu tego dokumentu.
W piśmie z dnia 25 października 2021 r. R. Z. stwierdził, że w materiale dowodowym brak jego pisma złożonego w toku postępowania scaleniowego w Urzędzie Gminy w I. skierowanego do Komisji Skarg, Wniosków i Petycji. Pismo to zostało przekazane do Starosty [...] i znajduje się w aktach sprawy znak: [...]
Wojewoda zaznaczył, że organ nie ma obowiązku odpowiadać na poszczególne pisma składane przez strony w toku postępowania administracyjnego, gdyż zgodnie z art. 104 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę poprzez wydanie decyzji.
R. Z. w ww. piśmie stwierdził również, że Starosta nie udzielił dotychczas odpowiedzi na zastrzeżenia do projektu scalenia zgłoszone przez skarżących. R. Z. brał jednak udział w posiedzeniu Komisji doradczej opiniującej zastrzeżenia do projektu scalenia. Z posiedzenia tej Komisji został spisany protokół, który podpisał i który znajduje się w aktach organu. Starosta [...] odniósł się szczegółowo do zgłoszonych przez skarżących zastrzeżeń, w uzasadnieniu decyzji z dnia 24 lutego 2021 r. Przepisy ustawy nie nakładają na organ prowadzący postępowanie scaleniowe udzielania odrębnych odpowiedzi na zastrzeżenia złożone przez uczestników scalenia lub wydawania odrębnych decyzji w tym przedmiocie.
Podsumowując analizę złożonych odwołań Wojewoda stwierdził, że projekt scalenia gruntów wsi G. w części dotyczącej złożonych odwołań, został opracowany zgodnie z zasadami określonymi w przepisach obowiązującej ustawy. Uzupełnienia wymagał jedynie zakres prac polegających na przywróceniu funkcji rolniczej w ramach zagospodarowania poscaleniowego planowanych na gruntach wydzielonych w wyniku scalenia, o grunty stanowiące działki nr [...] i 180. Wojewoda uchylił w tej części decyzję Starosty i rozstrzygnął sprawę w tym zakresie.
Wojewoda dodał, że w toku postępowania odwoławczego Starosta wydał postanowienie z 14 października 2021 r. o sprostowaniu oczywistej omyłki zawartej w rozstrzygnięciu ww. decyzji, która nie miała wpływu na prawidłowość tej decyzji i nie dotyczyła uczestników scalenia, którzy złożyli od niej odwołania.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na decyzję organu odwoławczego wnieśli A. Z. i K. Z., zarzucając powyższemu rozstrzygnięciu naruszenie:
art. 1 ust. 1 ustawy poprzez dokonanie scalania niezgodnego z jego celem, jakim jest tworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie i leśnictwie przez poprawę struktury obszarowej gospodarstw rolnych, lasów i gruntów leśnych, racjonalne ukształtowanie rozłogów gruntów, dostosowanie granic nieruchomości do systemu urządzeń melioracji wodnych, dróg oraz rzeźby terenu;
art. 8 ust. 1 ustaw poprzez rażące naruszenie zasady ekwiwalentności względem skarżących, polegającej na tym, że uczestnik scalenia otrzymuje grunty o równej wartości szacunkowej w zamian za grunty dotychczas posiadane;
art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1, art. 8 ust. 1, art. 10, art. 27 ust. 1, ust. 3 i ust. 4; art. 28 ust. 1 i ust. 2, art. 29 ustawy poprzez zatwierdzenie projektu scalania gruntów wsi G., który nie realizuje naczelnych zasad postępowania scaleniowego, obiektywnie preferuje tylko niektórych uczestników (właścicieli gruntów objętych scaleniem) wszczętego postępowania, jest dla skarżących krzywdzący, bo prowadzi do ograniczenia możliwości rozwoju gospodarstwa rolnego i racjonalnego oraz efektywnego wykorzystania posiadanych przez nich areałów rolnych oraz istniejącej już infrastruktury rolniczej, a także poprzez wydanie decyzji przekraczającej granice uznania administracyjnego;
art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1, art. 8 ust. 1, art. 10, art. 27 ust. 1, ust. 3 i ust. 4, art. 28 ust. 1 i ust. 2, art. 29 ustawy w zw. z art. 140 kodeksu cywilnego w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 - 6 i ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 741 ze zm., dalej "u.p.z.p.") w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 1326 ze zm., dalej "u.o.g.r.l.") w zw. z art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm., dalej jako "P.b."), poprzez znaczące, nadmierne i nieuzasadnione naruszenie prawa własności nieruchomości skarżących, a także naruszenie reguł ochrony gruntów rolnych, poprzez uniemożliwienie skarżącym utworzenie na ich nieruchomościach siedliska, celem właściwego gospodarowania na terenach rolniczych;
art. 15 k.p.a. poprzez brak pełnego, merytorycznego, zgodnego z zasadą dwuinstancyjności - rozpatrzenia sprawy przez organ drugiej instancji;
art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia okoliczności przedmiotowej sprawy, a także naruszenie zasady prawdy materialnej i jej gwarancji, w tym oparcie decyzji na dokumentach, które są niezgodne z prawem (istnieje znaczne prawdopodobieństwo, że zostały podrobione);
art. 80 k.p.a. przez przekroczenie granic swobodniej oceny dowodów, polegające na rozstrzygnięciu sprawy bez wnikliwej i merytorycznej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a także dowolną analizę okoliczności istotnych dla prawidłowego załatwienia sprawy;
art. 8 § 1 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do organów władzy publicznej;
art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez niewyczerpujące i niejasne uzasadnienie skarżonej decyzji oraz nieprzekonywające wyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi organy kierowały się wydając rozstrzygnięcie.
Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi jej autorzy przedstawili argumentacje na poparcie powyższych zarzutów, podnosząc w szczególności, że działki nr nr [...] i [...] znajdują się ok. 400 metrów od siedziby ich gospodarstwa i obecnie są efektywnie wykorzystywane, biorąc pod uwagę ich dotychczasowe umiejscowienie, czas dojazdu do nich maszynami rolniczymi, a także bliskość gospodarstwa skarżących. Takie położenie działek pod względem kosztów prowadzenia działalności rolniczej, organizacji prac rolniczych oraz bliskość ośrodka życiowego rodziny skarżących daje gwarancję uzyskiwania stale lepszych efektów ich uprawy, a także pozwala na zachowanie właściwej jakości i poziomu życia na obszarze wiejskim.
Zdaniem skarżących, zmiany zawarte w projekcie scalania dotyczące tych działek (a w efekcie również pozostałych) nie wpłyną na poprawę struktury obszarowej i uniemożliwią uzyskanie korzystnych warunków gospodarowania. Działki o nr [...] i [...] znajdują się bowiem ok. 150 m od ostatnich zabudowań wsi H. i sieci wodociągowej, są umiejscowione w pobliżu drogi publicznej, która ma być dodatkowo poszerzana (w związku z tym następują wywłaszczenia przydrożnych nieruchomości), zatem wspomniane grunty mają dużą wartość majątkową oraz znaczenie użytkowe istotnie ułatwiające gospodarowanie.
Jak wskazali skarżący, grunty odpowiadające ww. działkom mają być połączone z należącymi do nich działkami nr [...] i 347, które znajdują się w istotnej odległości, tj. ok. 1100 m od ich gospodarstwa. Zwiększenie powierzchni powyższych działek (w zamian za działki nr nr [...] i [...]) jest dla nich krzywdzące i powoduje po ich stronie istotną szkodę. Mianowicie, poszerzenie działki nr [...] ma polegać na jej powiększeniu o 5 m w kierunku znacznego pochylenia terenu. Natomiast, do działki nr [...] ma zostać dołączona działka od 30 lat nieużytkowana, która stanowiła drogę dojazdu ciężkimi maszynami do okolicznych pól, a jej stan jest obecnie bardzo zły. Zaproponowane rozwiązania scalania gruntów nie tylko godzą w prawa skarżących, ale również cechuje się dowolnością i brakiem racjonalności.
Skarżący zarzucili, że w wyniku scalania, na podstawie przedstawionego projektu nie otrzymają oni gruntów ekwiwalentnych pod względem wartościowym i ilościowym, co jest niedopuszczalne i niezgodne z prawem. Nie zostały bowiem zachowane obiektywne zasady przeprowadzenia szacunku porównawczego gruntów. W niniejszej sprawie zastosowano obowiązujące przepisy jedynie technicznie, arbitralnie i z pominięciem nie tylko praw skarżących, ale przede wszystkim ich uzasadnionych interesów. A. Z. ma wyższe wykształcenie rolnicze (kształciła się na uczelni branżowej - w Szkole Głównej Gospodarstwa Wiejskiego w W.), a K. Z. przeszedł już na emeryturę (sprawował służbę w Komendzie Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej w K.) i zamierza aktywnie wspierać małżonkę w prowadzeniu gospodarstwa. Wspomniane grunty wraz z zabudowaniami gospodarczymi skarżący otrzymali na podstawie darowizny, z intencją darczyńców, zgodną z ich planami życiowymi, aby rozwijać działalność rolniczą na analizowanym terenie i prowadzić tam gospodarstwo rolne.
Nadto w ocenie skarżących, działki nr [...] i [...] znajdują się blisko drogi publicznej i nadają się do zabudowy siedliskowej. Zaproponowany projekt scalania uniemożliwia im właściwe zagospodarowanie i utworzenie siedliska oraz efektywne prowadzenie rodzinnego gospodarstwa rolnego. Zrealizowanie przedstawionego projektu scalania gruntów zniweczy plany skarżących - rozwoju gospodarstwa i efektywnego gospodarowania areałem rolnym, należącym uprzednio do ich krewnych oraz powinowatych. Niemożliwe będzie również wykonywanie przez nich innej działalności związanej z szeroko rozumianym rozwojem obszarów wiejskich. Projekt scalania gruntów spowoduje przekazanie skarżącym terenów z dala od dostępu do mediów (energii elektrycznej, wody, itd.), co istotnie ogranicza możliwości rozwoju gospodarstwa i produkcji rolnej.
Jak podkreślili skarżący, wartość powyższych działek (w pobliżu ostatnich zabudowań wsi H.) jest dużo większa niż działek im zaproponowanych. Projekt scalania zupełnie pomija uprawnione interesy i uzasadnione wnioski skarżących, wyrażone np. na spotkaniu w remizie OSP Grudzyny w sierpniu 2020 r.
Skarżący podnieśli, że przedstawiony projekt scalania gruntów jest niecelowy i nie gwarantuje optymalnej poprawy obszarowej gospodarstw, w tym w szczególności ich gospodarstwa rolnego. Wydane decyzje nadmiernie, niezgodnie z prawem i w sposób nieuzasadniony naruszają prawo własności nieruchomości skarżących, a także reguły ochrony gruntów rolnych przez uniemożliwienie skarżącym utworzenie na ich nieruchomościach siedliska, celem właściwego gospodarowania na terenach rolniczych.
Zdaniem skarżących, absurdalne jest stwierdzenie Wojewody, że zgodnie z załącznikiem graficznym do "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy I." tereny, na których znajdowały się przedscaleniowe działki nr nr [...] i [...] zostały oznaczone kolorem żółtym jako "obszary rolniczej przestrzeni produkcyjnej, w tym wyłączone z zabudowy/najkorzystniejsze gleby do produkcji rolniczej/", a więc nie są to zatem grunty przeznaczone do zabudowy. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy stanowi akt prawa wewnętrznego. Jeżeli na danym terenie nie jest wprowadzony mpzp, to możliwy sposób zagospodarowania nieruchomości określa tzw. decyzja o warunkach zabudowy. Skarżący uzyskali w Gminy I. zapewnienie, że możliwa jest zabudowa siedliskowa tych nieruchomości. Sprzeczne z prawem są zatem stwierdzenia organu odwoławczego o braku możliwości zabudowy siedliskowej, w związku z powołaniem się na akt prawa wewnętrznego.
Jednocześnie skarżący zasygnalizowali, że zaskarżona decyzja mogła zostać wydana w wyniku przestępstwa, gdyż posiadają uzasadnione informacje, że dokumenty w oparciu o które ją wydano zostały podrobione (w projekcie rozmieszczenia nowych działek skarżący długopisem jasno wskazali, że nie wyrażają zgody na projekt, następnie treść ta została przez inny podmiot wymazana, bez ich wiedzy, a w dokumencie tym dopisano numery działek).
Skarżący zauważyli, że Wojewoda sam przyznaje, iż wydzielone w wyniku scalania grunty na ich rzecz są zlokalizowane w większej odległości od gruntów zabudowanych wchodzących w skład należącego do nich gospodarstwa rolnego. Rozłóg gruntów został więc pogorszony. Przedstawiony i zaakceptowany przez organy rozłóg gruntów spowoduje zatem: spadek dochodu rolniczego skarżących, zdecydowane zwiększenie zużycia paliwa w gospodarstwie, radykalne oddalenie pól uprawnych od gospodarstwa skarżących. Tymczasem odległość gruntów rolnych od centralnego miejsca gospodarstwa jest podstawowym czynnikiem wpływającym na racjonalne ukształtowanie rozłogu gruntów w procesie scalania.
Reasumując skarżący zarzucili, że zaskarżona decyzja Wojewody, jak i poprzedzająca ją decyzja Starosty:
nie tworzą korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie;
nie poprawiają struktury obszarowej gospodarstw rolnych;
nie kształtują racjonalnie rozłogów gruntów;
nie dostosowują granic nieruchomości do systemu urządzeń wodnych, dróg oraz rzeźby terenu (w tym: nie tworzy racjonalnego układu komunikacyjnego);
nie projektują racjonalnie działek w poszczególnych gospodarstwach rolnych;
nie zmniejszą ilości działek o nieregularnych kształtach;
nie wytyczają i nie urządzają funkcjonalnej sieci dróg dojazdowych do gruntów rolnych;
nie wydzielają odpowiednio umiejscowionych gruntów na cele zabudowy siedliskowej.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Na rozprawie 17 maja 2022 r. pełnomocnik skarżących poparł skargę i oświadczył, że z informacji uzyskanych od skarżących wynika, iż nie występowali oni formalnie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy na przedmiotowe działki, ale uzyskali informację pisemną, że będzie możliwa tam zabudowa.
Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, zwanej dalej "p.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Rozpatrując skargę w ramach powyżej zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia bądź stwierdzenia nieważności decyzji organu odwoławczego.
Na wstępie wskazać należy, że w sytuacji przytoczenia w skardze zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Sąd rozpoznaje ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby istotnie wpłynąć na wynik sprawy, można przejść do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego.
Naczelną zasadą postępowania administracyjnego jest zasada prawdy obiektywnej. Została ona wyrażona w art. 7 k.p.a. Z zasady tej wynika obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, co jest niezbędnym elementem właściwego zastosowania normy prawa materialnego. Realizację tej zasady zapewniają przede wszystkim przepisy regulujące postępowanie dowodowe. Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać materiał dowodowy, a więc podjąć ciąg czynności procesowych mających na celu zebranie całego materiału dowodowego i następnie go rozpatrzyć.
Jak słusznie podniósł organ odwoławczy, specyfika postępowania scaleniowego sprawia, że w postępowaniu tym organ nie rozpatruje indywidualnie sytuacji poszczególnych uczestników scalenia i nie gromadzi materiału dowodowego w tym zakresie. Celem postępowania scaleniowego jest opracowanie projektu scalenia, który zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 1912), zwanej dalej "ustawą", opracowuje upoważniony przez starostę geodeta - projektant scalenia. Projekt scalenia winien być opracowany zgodnie z określoną w tej ustawie procedurą. Decyzja kończąca postępowanie scaleniowe, to zaś decyzja zatwierdzająca projekt scalenia, co oznacza, że materiał dowodowy, w oparciu o który decyzja ta jest podejmowana to przede wszystkim projekt scalenia gruntów, zawierający wszystkie dokumenty niezbędne do wydania rozstrzygnięcia.
Lektura akt sprawy niniejszej pozwala stwierdzić, że w przypadku scalenia gruntów wsi G. wszystkie czynności związane z opracowaniem projektu scalenia zostały wykonane zgodnie z przepisami ustawy, co zostało udokumentowane w materiale dowodowym zgromadzonym przez organ.
Analiza zebranego przez organ materiału dowodowego nie pozwala, zdaniem Sądu, na postawienie zarzutu naruszenia przepisów postępowania. Materiał dowodowy został przez organ zgromadzony i rozpatrzony w sposób wyczerpujący. Ustalenia organu, jak również ich ocena prawna, znajdują pełne potwierdzenie w aktach sprawy.
Sąd ustalenia te akceptuje w całości i uznaje za własne.
Sumując powyższe, w ocenie Sądu postępowanie poprzedzające wydanie decyzji scaleniowej w niniejszej sprawie przeprowadzone zostało prawidłowo, ustalenia organów nie pozostawiają wątpliwości, a ocena dokonana na podstawie przyjętych ustaleń znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. Podkreślić również należy, że wbrew zarzutom skargi, zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z wymogami zawartymi w art. 107 § 3 k.p.a., przy czym należy zwrócić uwagę na szczegółowe i wyczerpujące jej uzasadnienie.
Z tego powodu Sąd uznał, że zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania są bezpodstawne.
Nieuzasadnione są również zarzuty naruszenia prawa materialnego.
W rozpoznawanej sprawie materialnoprawną podstawę działania organów stanowiły przepisy ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Ustawa ta określa m.in. tryb i zasady scalania gruntów. Jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 września 1998 r., sygn. akt II SA [...] (dostępny w Systemie Informacji Prawnej LEX nr 41780), scalenie gruntów ma charakter zbiorowego zabiegu urządzeniowo-rolnego (gospodarczego). Cechują je rozwiązania mające charakter techniczny przy uwzględnieniu przepisów ustawy. Organy administracyjne opracowujące projekt scalenia korzystają ze swobody w jego ukształtowaniu i wyborze najlepszego, ich zdaniem, rozwiązania w danych warunkach, tak by w miarę możliwości uwzględnić interesy i życzenia wszystkich uczestników scalenia. NSA dostrzegł również, że zwykle w toku postępowania scaleniowego rodzą się liczne konflikty pomiędzy uczestnikami, oczekującymi wyłącznie na poprawę ich warunków gospodarowania. W tym zakresie rozstrzygnięcia organów zawierają jednak elementy uznania administracyjnego, zaś kontrola sądu polega jedynie na tym, czy tego rodzaju rozstrzygnięcia nie posiadają cech dowolności, a więc czy w sposób należyty zostały wyważone interesy społeczne i uzasadnione interesy poszczególnych osób (art. 7 k.p.a.).
Dokonując oceny naruszenia interesu poszczególnych uczestników scalenia, trzeba mieć również na uwadze treść art. 27 ust. 1 ustawy, który stanowi, że projekt scalenia gruntów może być zatwierdzony, jeżeli po jego okazaniu, o którym mowa w art. 23 ust. 2 i w art. 26, większość uczestników scalenia nie zgłosiła do niego zastrzeżeń. Jak wskazuje się w orzecznictwie, wprowadzenie przez ustawodawcę tego warunku dowodzi tego, że zatwierdzenie projektu scalenia może nastąpić również wtedy, gdy niektórzy uczestnicy scalenia subiektywnie czy nawet obiektywnie nie uzyskali w wyniku scalenia optymalnego zaspokojenia swych wniosków i zastrzeżeń. Realizacja celów scalenia określonych w art. 1 ust. 1 ustawy nie może bowiem dotyczyć każdej pojedynczej działki i sytuacji, gdyż jest to niemożliwe. Niekiedy kosztem jednej działki czy jednego uczestnika scalenia, następuje istotna poprawa warunków gospodarowania na innych działkach, uzasadniająca w łącznym rozrachunku przyjęte rozwiązanie. Istotne i konieczne jest, aby cel scalenia, czyli stworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstwa rolnego, racjonalne ukształtowanie rozłogów gruntów oraz dostosowanie granic nieruchomości do systemu dróg oraz rzeźby terenu, został zrealizowany odnośnie do każdego z wydzielonych w wyniku scalenia gospodarstw rolnych. Ważne jest również to, aby każdy z uczestników scalenia otrzymał w jego wyniku pełny ekwiwalent swego gospodarstwa pod względem wartościowym i ilościowym (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 7 października 2015 r., sygn. akt II SA/Ke [...]; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 26 października 2021 r., sygn. akt II SA/Rz [...]; dostępne na stronie internetowej C. B. Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Z kolei w wyroku z dnia 18 stycznia 2006 r., sygn. akt OSK [...], LEX nr 208951, Naczelny Sąd Administracyjny zasadnie wskazał, że nawet rzeczywiście zaistniałe w jednostkowym przypadku naruszenie indywidualnego interesu uczestnika scalenia nie podważa legalności decyzji zatwierdzającej projekt scalenia, gdy zachowano podstawową zasadę wydzielenia gruntów określoną w art. 8 ust. 1 ustawy, który stanowi, że uczestnik scalenia lub wymiany, z zastrzeżeniem ust. 2-3a oraz art. 17 ust. 2, otrzymuje grunty o równej wartości szacunkowej w zamian za grunty dotychczas posiadane. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK [...] (dostępny jak wyżej), potwierdził wyrażany już wcześniej w orzecznictwie pogląd, że eliminacja z obrotu prawnego całej decyzji zatwierdzającej projekt scalenia, nawet gdyby była uzasadniona fragmentaryczną trafnością poszczególnych zarzutów wniesionych przez pojedynczych uczestników scalenia, pozostawałaby w sprzeczności z celami scalenia i utrwalała stan niepewności prawnej dla bardzo wielu podmiotów.
Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, w pierwszej kolejności Sąd uznał, że przeprowadzone postępowanie scaleniowe oraz podjęte w jego wyniku decyzje nie naruszają przepisów ustawy, a dodatkowo organom nie można postawić skutecznego zarzutu przekroczenia granic przysługującego im luzu decyzyjnego - uznania administracyjnego.
W realiach sprawy niniejszej postępowanie scaleniowe - obejmujące duży obszar (ponad 300 ha) i wiele podmiotów -168 - zostało wszczęte przez Starostę postanowieniem z dnia 5 grudnia 2016 r. na wniosek większości właścicieli gospodarstw rolnych, położonych na projektowanym obszarze scalenia, co znajduje uzasadnienie w treści art. 3 ust. 2 ustawy. Przepisy ustawy przewidują kolejne czynności, jakie są podejmowane w ramach procedury scaleniowej.
Analiza akt rozpoznawanej sprawy prowadzi do wniosku, że wszystkie wymagane czynności i etapy postępowania zostały przeprowadzone poprawnie, co zostało szczegółowo opisane w obszernych uzasadnieniach decyzji organów obu instancji (i przedstawione przez Sąd w części wstępnej niniejszego uzasadnienia). Nie budzi też wątpliwości, że został spełniony warunek z art. 27 ust. 1 ustawy, ponieważ większość uczestników scalenia nie zgłosiła zastrzeżeń do opracowanego projektu scalenia gruntów. Do Starosty wpłynęło tylko 8 zastrzeżeń. Poza tym orzekające organy obu instancji ustaliły - i potwierdza to materiał dowodowy niniejszej sprawy - że nie doszło do naruszenia podstawowej zasady wydzielenia gruntów, określonej w art. 8 ust. 1 ustawy, bowiem skarżący otrzymali należny ekwiwalent za dotychczasowe grunty. Nie sposób zatem uznać za usprawiedliwiony zarzut skarżących, że ich indywidualny interes został pominięty czy wręcz naruszony.
W związku z argumentacją skarżących powtórzyć przyjdzie, że organy administracyjne opracowujące projekt scalenia korzystają ze swobody w jego ukształtowaniu i wyborze najlepszego - ich zdaniem - rozwiązania w danych warunkach. Istotne jest przy tym, aby w miarę możliwości uwzględnić interesy i oczekiwania wszystkich uczestników scalenia, co jednak nie w każdym przypadku jest możliwe.
Jak już wskazano wyżej, mając na uwadze uznaniowy charakter decyzji podejmowanych w ramach postępowania scaleniowego poza zakresem kompetencji Sądu była ocena zaskarżonej decyzji w oparciu o zarzuty pokrzywdzenia wydanym aktem, a takie zarzuty w istocie formułują skarżący, wyrażając przy tym w całym postępowaniu scaleniowym, jak i w skardze kategoryczne stanowisko, że nie godzą się na rozstrzygnięcie organów w przedmiocie scalenia.
Zdaniem Sądu niezasadne jest stanowisko skarżących o bezpodstawnej odmowie uwzględnienia ich żądań i w konsekwencji o pominięciu ich słusznych interesów przy dokonywaniu scalenia.
Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy celem scalenia gruntów jest tworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie i leśnictwie poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstw rolnych, lasów i gruntów leśnych, racjonalne ukształtowanie rozłogów gruntów, dostosowanie granic nieruchomości do systemu urządzeń melioracji wodnych, dróg oraz rzeźby terenu. Przy czym, co należy podkreślić, chodzi o całościową poprawę struktury obszarowej.
Jak wskazuje się w orzecznictwie, cechą charakterystyczną postępowania scaleniowego jest to, że organy administracyjne opracowujące projekt scalenia korzystają ze swobody w jego ukształtowaniu i wyborze najlepszego, ich zdaniem, rozwiązania w danych warunkach, tak by w miarę możliwości uwzględnić interesy i życzenia wszystkich uczestników scalenia. W toku postępowania scaleniowego rodzą się zwykle liczne konflikty pomiędzy uczestnikami oczekującymi wyłącznie na poprawę ich warunków gospodarowania. Realizacja celów scalenia określonych w art. 1 ust. 1 ustawy, nie może dotyczyć każdej pojedynczej działki i sytuacji, gdyż jest to niemożliwe. Wydana decyzja o scaleniu jest wynikiem pewnego kompromisu, niekiedy bowiem kosztem jednej działki, czy też jednego uczestnika scalenia, następuje istotna poprawa warunków gospodarowania na innych działkach, uzasadniająca w łącznym rozrachunku przyjęte rozwiązanie. Istotne i konieczne jest, aby cel scalenia, czyli stworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstwa rolnego, racjonalne ukształtowanie rozłogów gruntów oraz dostosowanie granic nieruchomości do systemu dróg oraz rzeźby terenu, został zrealizowany odnośnie do każdego z wydzielonych w wyniku scalenia gospodarstw rolnych. Istotne jest również, aby każdy z uczestników scalenia otrzymał w jego wyniku pełny ekwiwalent swego gospodarstwa pod względem wartościowym i ilościowym. Nawet rzeczywiście zaistniałe w jednostkowym przypadku naruszenie indywidualnego interesu uczestnika scalenia nie podważa legalności decyzji zatwierdzającej projekt scalenia, gdy zachowana pozostaje podstawowa zasada wydzielenia gruntów określona w art. 8 ust. 1 ustawy ( por. wyroki NSA z: 13 czerwca 2018 r., II OSK [...] i 8 listopada 2005 r., II OSK [...]).
Analiza przebiegu postępowania scaleniowego w niniejszej sprawie wskazuje, że wypełniono od strony formalnej wymogi ustawowe. Dotyczy to w szczególności dat dokonywania zebrań, obwieszczeń i podejmowania czynności wymaganych przez ustawę. Zarówno Starosta, jak i Wojewoda podejmowali wszystkie możliwe czynności procesowe zmierzające do najpełniejszego wyjaśnienia sprawy.
Ponowanie podkreślić należy, że organy opracowując projekt scalenia korzystają ze swobody w jego ukształtowaniu i wyborze najlepszego - ich zdaniem rozwiązania w danych warunkach, tak aby w miarę możliwości uwzględnić interesy i życzenia wszystkich uczestników scalenia. W tym zakresie rozstrzygnięcia organów zawierają elementy uznania administracyjnego, a kontrola sądu polega jedynie na tym, czy tego rodzaju rozstrzygnięcia nie posiadają cech dowolności, a więc czy w sposób należyty zostały wyważone interesy społeczne i uzasadnione interesy poszczególnych osób (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 kwietnia 2016 r. II OSK [...] - LEX nr 2111141 i z dnia 17 listopada 2015 r. II OSK [...] -LEX nr 2002183).
Ponieważ proces scalenia z reguły obejmuje duży obszar gruntów oraz ingeruje w prawo własności znacznej liczby osób (w niniejszej sprawie odpowiednio 331,8835 ha i 168 podmiotów), nie jest wykluczone, a w praktyce pozostaje wręcz bardzo prawdopodobne, że otrzymane przez część uczestników scalenia ekwiwalenty nie będą spełniały ich oczekiwań. Sytuację taką normuje sama ustawa, która w art. 27 ust. 1 przewiduje możliwość zatwierdzenia projektu scalenia gruntów, jeżeli po jego okazaniu większość uczestników scalenia nie zgłosi do niego zastrzeżeń; Koniecznym warunkiem dokonania czynności o jakiej mowa w art. 27 ust. 1 jest jednak to, aby każdy z uczestników scalenia – zgodnie z art. 8 ustawy, otrzymał w jego wyniku w zamian za grunty dotychczas posiadane grunty o równej wartości szacunkowej (z zastrzeżeniem dopuszczalnej różnicy nieprzekraczającej 3% tej wartości), z uwzględnieniem możliwości zastosowania dopłat pieniężnych oraz by – stosownie do art. 14 ust. 2 – przy zachowaniu wartości gruntów sprzed scalenia, bez zgody danego uczestnika, różnica powierzchni wydzielonych mu gruntów w stosunku do powierzchni gruntów objętych scaleniem nie przekraczała (co do zasady) 20% powierzchni gruntów objętych scaleniem.
W kontrolowanej sprawie wszystkie wymogi ustawowe zostały przez organy dochowane. Sąd w pełni podziela również argumentację organów obu instancji co do pozostałych motywów wydanych rozstrzygnięć.
Jak wynika z akt sprawy spór w niniejszej sprawie dotyczy przede wszystkim gruntów oznaczonych przed scaleniem jako działki nr nr [...] i [...]. W wyniku scalenia na gruntach tych wydzielono ekwiwalent dla innych uczestników scalenia, natomiast skarżący otrzymali w zamian za te grunty ekwiwalent w innym miejscu. Zdaniem skarżących, takie opracowanie projektu scalenia narusza art. 1 ust. 1 ustawy, gdyż grunty wydzielone na ich rzecz są położone w dalszej odległości od gruntów zabudowanych wchodzących w skład należącego do nich gospodarstwa położonego we wsi H.. Skarżący traktują grunty oznaczone przed scaleniem jako tereny budowlane, na których planowali wybudowanie budynku mieszkalnego, budynku gospodarczo-garażowego i przydomowej oczyszczalni ścieków.
Zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy, projekt scalenia powinien uwzględniać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jest bezsporne, że dla Gminy I., w tym dla obszaru wsi G. nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Stosownie do załącznika graficznego do "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy I." tereny, na których znajdowały się przedscaleniowe działki nr nr [...] i [...] zostały oznaczone kolorem żółtym jako "obszary rolniczej przestrzeni produkcyjnej, w tym wyłączone z zabudowy/najkorzystniejsze gleby do produkcji rolniczej/". Nie są to zatem grunty przeznaczone do zabudowy.
W tym zakresie Sąd podziela stanowisko WSA w Gliwicach z 7 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Gl [...] zgodnie z którym zapisy studium wiążą " gminnego planistę", a zatem organy władne były odnieść się do zapisów obowiązującego studium co do przeznaczenia gruntów. Nadto w toku procedury scaleniowej organy bazują na danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków.
Jak już wskazano na wstępie rozważań, jednym z celów scalania gruntów jest tworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie między innymi poprzez racjonalne ukształtowanie rozłogów. W myśl art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy, rozłóg gruntów to rozmieszczenie gruntów gospodarstwa rolnego w stosunku do gruntów zabudowanych.
Jak prawidłowo ustalił organ, odnośnie do przedscaleniowych działek nr nr [...] i [...], wydzielone w wyniku scalenia, na rzecz skarżących grunty stanowiące działki nr [...] i 197, są zlokalizowane w większej odległości od gruntów zabudowanych wchodzących w skład należącego do nich gospodarstwa rolnego, położonego na terenie wsi H., jednak w tej samej lokalizacji co działki nr [...] i [...], były położone działki nr [...] i [...] należące do skarżących przed scaleniem. Działka nr [...] została zlokalizowana w miejscu dawnej działki nr [...] i obejmuje w całości grunty stanowiące tą działkę, zaś działka nr [...] została zlokalizowana w miejscu dawnej działki nr [...] i obejmuje w całości grunty stanowiące tą działkę. W świetle powyższego trafna jest argumentacja organu, że rozłóg gruntów nie został pogorszony. Jak wynika z uzasadnienia decyzji, oceniając rozłóg gruntów przed scaleniem w stosunku do rozłogu gruntów po scaleniu w odniesieniu do gospodarstwa rolnego należącego do skarżących, położonego w Helenówce organ odwoławczy odwołał się do wzoru profesora S. M., stosowanego powszechnie do oceny rozłogu gruntów rolnych w opracowaniach naukowych dotyczących tej tematyki i słusznie stwierdził, że współczynnik rozłogu obliczony według tego wzoru, uległ zmniejszeniu, co oznacza poprawę rozłogu gruntów w tym gospodarstwie. Rację ma organ podnosząc, że na ocenę rozłogu ma wpływ nie tylko odległość od gruntów zabudowanych każdej z działek ale także ich ilość. Zmniejszenie ilości działek, a tym samym ograniczenie konieczności dojazdu do większej ilości działek wpływa korzystnie na polepszenie rozłogu gruntów w danym gospodarstwie.
Z prawidłowych ustaleń organu wynika, że w zamian za grunty należące przed scaleniem do skarżących, położone w 3 lokalizacjach, stanowiące 4 działki ewidencyjne, z których dwie, położone obok siebie stanowiły jedno pole uprawne, w wyniku scalenia wydzielono grunty w 2 lokalizacjach stanowiących 2 działki: nr [...] i nr [...], położone blisko siebie po przeciwległych stronach drogi, co stwarza dogodne warunki gospodarowania. Zauważyć należy, że organ przeprowadził analizę projektu scalenia gruntów wsi G. w kierunku zaspokojenia żądania skarżących, tj. wydzielenia na ich rzecz ekwiwalentu w lokalizacji odpowiadającej przedscaleniowym działkom nr [...] i [...] i przeanalizował wiele wariantów wprowadzenia zmian do projektu scalenia tych gruntów. Organ stwierdził jednak, że ma ograniczone możliwości wprowadzenia tych zmian. Analiza poszczególnych wariantów dotyczących wprowadzenia zmian do projektu scalenia wykazała bowiem, że na obecnym etapie nie ma możliwości technicznych wydzielenia ekwiwalentu na rzecz skarżących zgodnie z ich żądaniem bez jednoczesnego pogorszenia sytuacji innego uczestnika scalenia.
Organ podkreślił przy tym, że wprowadzenie zmian w taki sposób, aby jednocześnie nie pogorszyć sytuacji innych uczestników scalenia wymagałoby, w praktyce, opracowania projektu scalenia na nowo w obszarze dwóch kompleksów, tj. kompleksów o nr [...], o powierzchni obejmującej około [...] całego obszaru scalenia, co znacznie wykracza poza zakres postępowania odwoławczego.
Zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy, projekt scalenia może być zatwierdzony jeżeli po jego okazaniu większość uczestników scalenia nie zgłosiła do niego zastrzeżeń. Jak już wskazano na wstępie rozważań, w przypadku scalenia gruntów wsi G. na ogólną liczbę 168 uczestników scalenia jedynie 8 uczestników złożyło do niego zastrzeżenia.
Zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy, w trakcie postępowania scaleniowego starosta rozpatruje zastrzeżenia do projektu scalenia gruntów. Rozpatrzenie zastrzeżeń odbywa się po zasięgnięciu opinii komisji, o której mowa w art. 10 ust. 1 tej ustawy tj. Komisji pełniącej funkcje doradcze powołanej przez starostę.
Jak wynika z akt sprawy zarzuty zgłoszone przez skarżących zostały zaopiniowane na posiedzeniu Komisji pełniącej funkcje doradcze 9 listopada 2020 r. Komisja zaopiniowała, aby projekt scalenia gruntów wsi G. w odniesieniu do gruntów wydzielonych na rzecz skarżących pozostawić bez zmian. W tej sytuacji zaistniały podstawy do zatwierdzenia tego projektu. Po zapoznaniu się ze stanowiskiem Komisji, Starosta pozostawił bez uwzględnienia zastrzeżenia zgłoszone przez skarżących, co dokumentuje w załączniku nr [...] do decyzji. Z wyjaśnień Starosty wynika, że za odrzuceniem zarzutów zgłoszonych przez skarżących przemawiał fakt, że grunty oznaczone przed scaleniem jako działki nr [...] i [...], nie stanowią terenów budowlanych, a projekt scalenia w odniesieniu do tych uczestników scalenia, w zakresie wartości i powierzchni wydzielonych im gruntów, został opracowany zgodnie z art. 8 ust. 1 i 2 oraz art. 14 ust. 2 ustawy, a jednocześnie nie doszło do pogorszenia rozłogu, gdyż grunty wydzielone w wyniku scalenia zostały zaprojektowane w dotychczasowej lokalizacji działek nr [...] i 347. Starosta wziął przy tym pod uwagę fakt, że skarżący nie zgłosili się w celu przedstawienia swoich życzeń, co do lokalizacji gruntów wydzielonych na ich rzecz. Informację o tym, że należące do nich grunty położone na terenie wsi G. mają związek z gospodarstwem rolnym położonym we wsi H., skarżący przekazali dopiero w zastrzeżeniach do projektu scalenia, a projektując ekwiwalent na rzecz geodeta - projektant scalenia kierował się miejscem ich zamieszkania wykazanym w ewidencji gruntów i budynków.
Jak dowodzą akta sprawy, prowadząc postępowanie scaleniowe na terenie wsi G., organ zawiadamiał uczestników tego postępowania o terminach zebrań uczestników scalenia, o wyłożeniu do publicznego wglądu wyników oszacowania gruntów i terminie okazania projektu scalenia gruntów, poprzez wywieszanie obwieszczeń na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Gminy w I. , na tablicy ogłoszeń w siedzibie Starostwa Powiatowego w J. oraz na tablicy ogłoszeń we wsi G.. Nadto Ś. Biuro Geodezji w K. - wykonawca prac związanych z opracowaniem projektu scalenia gruntów wsi G., skierowało do uczestników tego scalenia pisma zawiadamiając o terminach indywidualnego zapoznania się z wynikami oszacowania gruntów i zebrania informacji na temat przyszłej lokalizacji gruntów.
Jak wynika ze zwrotnego poświadczenia odbioru, zawiadomienie o terminach indywidualnego zapoznania się z wynikami oszacowania gruntów i zebrania informacji na temat przyszłej lokalizacji gruntów skarżący otrzymali 15 lipca 2019 r. W oznaczonym terminie nie zgłosili się w celu uzgodnienia przyszłej lokalizacji gruntów.
W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.