II SA/Ke 11/16

II SA/Ke 11/16 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2016-03-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2016-01-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Dorota Chobian /przewodniczący/
Dorota Pędziwilk-Moskal /sprawozdawca/
Renata Detka
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 134, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 153
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 138 par. 1, 2, art. 136, art. 12, art. 15
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 marca 2016r. sprawy ze skargi E. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego uchyla zaskarżoną decyzję.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania G. S., uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oraz postanowienie tego organu z dnia [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Podczas przeprowadzonych w dniu 10 stycznia 2011r. – wskutek interwencji E. B. – oględzin na działce nr [...] w miejscowości [...] pracownicy organu I instancji stwierdzili, że na przedmiotowej nieruchomości, bezpośrednio przy granicy działki, istnieje m. in. budynek gospodarczy parterowy, murowany z pustaków żużlobetonowych o wymiarach 8,27 x 4,97 m z jednospadowym dachem pokrytym eternitem. Uczestniczący w oględzinach G. S. oświadczył, że jest właścicielem ww. działki od 1996r., a budynek gospodarczy został wykonany około 30 lat temu bez pozwolenia na budowę.
Pismem z dnia 4 czerwca 2012r. G. S. zwrócił się do organu I instancji z wnioskiem o wydanie pozwolenia na użytkowanie ww. budynku gospodarczego na maszyny i narzędzia rolnicze, wybudowanego bez pozwolenia na budowę w latach 1981-1982. W załączeniu przedstawił oświadczenia [...] na potwierdzenie, że obiekt ten został wybudowany w latach 1981-1982 oraz zaświadczenie z Urzędu Gminy z dnie 17 kwietnia 2012r. na okoliczność, że działka nr[...] położona na terenie miejscowości [...], w okresie lat 1980 - 1990 zgodnie z planem przestrzennego zagospodarowania gminy Wiślica zatwierdzonego uchwałą nr XXIV/75/81 GRNz dnia 19 listopada1981r., ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym nr 11 poz. 86 WRN w Kielcach z dnia 30 grudnia 1981r., znajduje się na terenach zabudowy zagrodowej. Złożono również inwentaryzację i orzeczenie o stanie technicznym przedmiotowego budynku gospodarczego wraz z mapą, na której zaznaczono jego położenie.
Decyzją z dnia 25 czerwca 2012r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego udzielił G. S. pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu budowlanego.
Decyzją z dnia 8 listopada 2012r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił ww. decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
W toku ponownego postępowania wyjaśniającego, w celu ustalenia daty budowy przedmiotowego obiektu budowlanego, organ I instancji przesłuchał w charakterze świadków: [...].
Decyzją z dnia 10 maja 2013r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego na działce nr ewid.[...].
Decyzją z dnia 29 lipca 2013r. organ odwoławczy uchylił ww. decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując na brak podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie oraz potrzebę przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego.
Decyzją z dnia 4 kwietnia 2014r. organ I instancji ponownie umorzył postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie ww. budynku gospodarczego.
Decyzją z dnia 5 czerwca 2014r. organ odwoławczy uchylił powyższą decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, ponownie wskazując na brak podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie oraz potrzebę przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego.
W dniu 6 października 2014r. pracownicy organu I instancji przeprowadzili oględziny na działce nr ewid.[...], które potwierdziły uprzednio poczynione ustalenia faktyczne.
Postanowieniem z dnia 21 listopada 2014r., wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013r. poz. 267 ze zm.), zwanej dalej ustawą, organ I instancji nakazał G. S.:
- wstrzymanie w terminie natychmiastowym robót budowlanych związanych z budową
ww. budynku gospodarczego oraz
- wykonanie i dostarczenie w terminie do dnia 30 czerwca 2015r. zaświadczenia Wójta Gminy [...] o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3 Prawa budowlanego, tj.: czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, aktualnym na dzień opracowania projektu, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z jednoczesnym pouczeniem, że w przypadku nieprzedłożenia wymaganych dokumentów w wyznaczonym terminie zostanie orzeczony nakaz rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego.
Ponieważ zobowiązany nie przedłożył w wyznaczonym terminie żądanych dokumentów, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] (błędnie wskazana data [...]) nakazał G. S. rozbiórkę budynku gospodarczego o wymiarach 8,30 x 5,00 m, usytuowanego na działce nr ewid.[...] bez wymaganego pozwolenia na budowę. W podstawie prawnej decyzji organ powołał art. 48 ust. 1 w związku z ust. 4 ustawy.
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł G. S., kwestionując ustalenia organu I instancji co do daty budowy przedmiotowego obiektu budowlanego i podkreślając, że obiekt ten został wybudowany ponad 30 lat temu przez jego ojca – o czym świadczą dowody w postaci dokumentów i zeznań świadków.
Organ odwoławczy, wydając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. opisaną na wstępie decyzję, wskazał, że organ I instancji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. w stopniu który miał istotny wpływ na wynik sprawy, a konsekwencją tych uchybień było naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 48 ust. 1 w związku z ust. 4, 2 i 3 tego przepisu ustawy – poprzez błędne (przedwczesne) zastosowanie tych przepisów. W tym zakresie zwrócono uwagę na brak ustalenia w sposób należyty daty budowy przedmiotowego obiektu budowlanego – co ma kluczowe znaczenie dla zastosowania odpowiednich przepisów prawa materialnego. Zdaniem organu, na podstawie dowodów zgromadzonych w aktach sprawy nie da się bowiem w sposób jednoznaczny wskazać, czy przedmiotowy obiekt budowlany został wybudowany przed dniem 1 stycznia 1995r., tj. pod rządami ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974r., jak twierdzi skarżący, czy też po dniu 31 grudnia 1994r., jak twierdzi E. B. Natomiast twierdzenia organu I instancji, że przedmiotowy obiekt budowany został wybudowany po dniu 31 grudnia 1994r., a zatem pod rządami obecnie obowiązującej ustawy, nie znajdują odzwierciedlenia w przeprowadzonych dowodach – wobec czego nie mogą one stanowić podstawy ustaleń faktycznych. Ponadto w uzasadnieniu decyzji z dnia 28 sierpnia 2015r. brak jest wystarczających wywodów, dlaczego organ I instancji uznał, że budowa przedmiotowego obiektu budowlanego miała miejsce pod rządami obecnie obowiązującej ustawy, jak również dlaczego, w kwestii daty budowy przedmiotowego obiektu budowlanego, nie dano wiary dokumentom przedłożonym przez skarżącego, jego oświadczeniom oraz zeznaniom wskazanych przez zobowiązanego świadków. W konsekwencji wskazano, że organ I instancji w toku ponownego postępowania winien ustalić w sposób należyty i nie budzący wątpliwości datę budowy przedmiotowego obiektu budowlanego i w zależności od dokonanych ustaleń faktycznych w tym zakresie, wdrożyć odpowiednie przepisy prawa materialnego. W tym celu należy zwrócić się do Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Warszawie o przesłanie zdjęcia lotniczego wykonanego w dniu 20 sierpnia 1997r., zaewidencjonowanego pod numerem PL.PZGiK.2116, ze szczegółowym wskazaniem w przybliżeniu działki nr ewid.[...]. Jakość zdjęć lotniczych przedkładanych do akt sprawy zarówno przez G. S. jak i E. B. nie pozwala bowiem na jednoznaczne wskazanie, czy w dacie wykonania tego zdjęcia lotniczego przedmiotowy obiekt budowlany już istniał. Powyższa argumentacja uzasadniała również uchylenie postanowienia organu I instancji z dnia 21 listopada 2014r.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniosła E. B., zarzucając decyzji organu odwoławczego naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 w związku z art. 80 K.p.a., które to normy prawa obligują organ administracyjny do zebrania i oceny całokształtu materiału dowodowego – co niewątpliwie ma istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie skarżącej, organ zignorował materiał dowodowy jednoznacznie wskazujący, że G. S. wybudował przedmiotowy obiekt po 2002r. Strona podkreśliła przy tym, że organ I instancji wyczerpująco uzasadniał dlaczego i z jakiego powodu nie dał wiary wyjaśnieniom zobowiązanego i zeznaniom świadków. W ocenie skarżącej, zeznania świadków są sprzeczne ze sobą, a dwoje świadków nawet zaprzecza samym sobie. Dodatkowo E. B. zwróciła uwagę, że G. S. urodził się w 1975r. i jest mało prawdopodobne, że może tak dokładnie pamiętać datę budowy budynku. Zdaniem strony skarżącej, K. Z. składa odmienne zeznania niż G. S., a zeznaniom tych osób zaprzecza mapa z 1991r. - mapa do celów projektowych z 2002r., potwierdzona przez Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Starostwa Powiatowego oraz geodeta wykonujący tę mapę. Skarżąca podkreśliła zarazem, że organ I instancji w całości wykonał zalecenia wyrażone w decyzji z dnia 8 listopada 2012r. i potwierdził mapę do celów projektowych z 2002r., jak również przesłuchał geodetę wykonującego tę mapę – który jednoznacznie stwierdził, że nie było w owym czasie w tym miejscu obiektu budowlanego spełniającego wymogi ustawy, aby go nanieść na mapy. W konsekwencji dokumenty, które składał w toku postępowania G. S. zostały w całości podważone w toku postępowania. Strona zwróciła również uwagę na pismo Wydziału Geodezji, Katastru i Gospodarki Nieruchomościami z 2014r. z informacją o tym, że przedmiotowy budynek ujawniono na mapach dopiero w 2012r. Co się zaś tyczy zdjęcia lotniczego z 1997r., to budzi ono poważne wątpliwości, zwłaszcza że organ odwoławczy od paru lat posiada w swych aktach sprawy to zdjęcie i do tej pory nie nakazywał w swych wytycznych sprawdzać tego zdjęcia. Ponadto w zaskarżonej decyzji nie sformułowano żadnych uwag i nowych wytycznych co do zebranego materiału dowodowego oraz nie zanegowano w żaden sposób ustaleń organu I instancji co do daty budowy spornego obiektu. Odnosząc się do dokumentacji przedstawionej przez G. S. skarżąca wskazała, że zgodnie z pismem z Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Starostwa Powiatowego nie wydawano takiej mapy, zaś mapa wysokościowa obarczona jest błędem. Tym samym obiekt powstał z całą pewnością po 2002r.
Mając na uwadze powyższe E. B. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej ustawą P.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 133 § 1 ustawy P.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Podstawą zatem orzekania w postępowaniu sądowadministracyjnym jest materiał dowodowy zgromadzony w sprawie w toku postępowania administracyjnego prowadzonego przez właściwe organy w danej sprawie. W konsekwencji sąd administracyjny nie dokonuje własnych ustaleń faktycznych w danej sprawie administracyjnej, a jedynie bada, czy ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracji publicznej, których decyzje zostały zaskarżone odpowiadają prawu (por. wyrok NSA z dnia 23.01.2007r., sygn. akt II FSK 72/06, ONSA WSA 2008, nr 2, poz. 31, uchwała NSA wydana w pełnym składzie z dnia 26.10.2009r., sygn. akt I OPS 10/09, ONSA WSA 2010, Nr 1, poz.1, s.29 uzasadnienia). Wymaga podkreślenia, że sąd administracyjny jest sądem kasacyjnym, orzekającym o zgodności albo niezgodności z prawem aktu lub czynności organu administracji. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 P.p.s.a. uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Z kolei stosownie do art. 134 ustawy P.p.s.a. sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną.
Ze względu na tak zakreśloną kognicję konieczne jest podkreślenie, że przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była kwestia zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, tj. decyzji o uchyleniu decyzji organu I- szej instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I-szej instancji. W świetle art. 134 P.p.s.a., sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie maja znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (por. wyrok NSA z dnia 11. 10. 2005r., sygn. akt FSK 2326/04).
Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się naruszeń prawa procesowego skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji organu odwoławczego.
Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], którą organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nakazującą G. S. rozbiórkę budynku gospodarczego o wymiarach 8,30 x 5,00 m, usytuowanego na działce nr ewid.[...] bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz postanowienie tego organu z 21 listopada 2014r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I-szej instancji.
W pierwszej kolejności należy podkreślić, że w ramach kontroli decyzji kasacyjnej sąd administracyjny bada wyłącznie wystąpienie przesłanek z art. 138 § 2 K.p.a.
Celem postępowania administracyjnego jest załatwienie indywidualnej sprawy administracyjnej poprzez wydanie decyzji rozstrzygającej o prawach lub obowiązkach strony tego postępowania, wynikających z przepisów prawa materialnego. Zgodnie z zasadą ogólną zawartą w art. 15 K.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, co oznacza, że organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę, która uprzednio została rozpoznana i rozstrzygnięta przez organ I-szej instancji. Jak wskazuje się w doktrynie, dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego. Przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest bowiem weryfikacja decyzji, a ponowne rozpatrzenie sprawy administracyjnej (por. B. Adamiak, J .Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2008, s.100-101).
W orzecznictwie podkreśla się, że do uznania, że zasada wyrażona w art. 15 K.p.a. została zrealizowana nie wystarczy stwierdzenie, że zapadły w sprawie dwie decyzje dwóch różnych organów. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z tych organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone (por. wyrok NSA z dnia 12.11.1992r., sygn. akt V SA 721/92, ONSA 1992, Nr 3-4, poz.95).
Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I-szej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Kodeks postępowania administracyjnego wyodrębnia zatem dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I-szej instancji, a mianowicie:
1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych,
2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że użycie w art. 138 § 2 K.p.a. spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; konieczne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem niejasnym i nieprecyzyjnym. Należy przyjąć, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ I-szej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Regulacja art. 138 § 2 K.p.a., stanowi bowiem wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną, niedopuszczalne - jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - jest podejmowanie decyzji kasacyjnej, tj. decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 07.03.2013r., sygn. akt II SA/Kr 50/13 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 23.09.2015r., sygn. akt IV SA/Wa 1421/15).
Co do zasady, decyzja organu odwoławczy powinna mieć charakter reformacyjny (art. 138 § 1 K.p.a.), a decyzja kasacyjna charakter wyjątkowy. Wskazane wyżej przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. nie mogą być rozpoznawane samoistnie bez związku z przewidzianym w art. 136 K.p.a. obowiązkiem organu odwoławczego do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 26.11.2015r., sygn. akt. II SA/Go 763/15). Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Organ odwoławczy zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej i zasadą swobodnej oceny dowodów, dokonuje oceny materiału dowodowego zebranego przez organ I-szej instancji. W sytuacji gdy w wyniku tej oceny organ odwoławczy stwierdzi, że postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organ I-szej instancji wymaga uzupełnienia, gdyż nie zostały ustalone wszystkie mające znaczenie prawne dla sprawy istotne okoliczności faktyczne lub przeprowadzone przez organ I-szej instancji dowody nie dają podstawy do uznania okoliczności faktycznych za udowodnione (odmowa przez organ odwoławczy wiarygodności dowodom przeprowadzonym w I-szej instancji) – powinien przeprowadzić dodatkowego postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie (art. 136 K.p.a.).
Odnosząc przedstawione rozważania do niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że organ odwoławczy nie wykazał, że nie mógł przeprowadzić, w oparciu o art. 136 K.p.a. postępowania uzupełniającego w ramach własnego postępowania. Ponownie trzeba podkreślić, że zasadniczy cel postępowania odwoławczego sprowadza się do merytorycznego rozpoznania sprawy. Orzeczenie merytoryczne organu odwoławczego stanowi realizację zasady ekonomiki postępowania, gdyż służy przyspieszeniu załatwienia sprawy (art. 12 K.p.a.). Realizacja tej zasady w realiach rozpoznawanej sprawy ma istotne znaczenie o tyle, że zaskarżona decyzja jest czwartą decyzją kasacyjną wydaną w sprawie przedmiotowego budynku gospodarczego (k.10, 44, 60 i 77). Lektura akt sprawy administracyjnej dowodzi, wbrew stanowisku organu II instancji, że organ I-szej instancji dysponował materiałem dowodowym w postaci: oświadczeń oraz zeznań świadków (k. 2-3,11, 21-24), kserokopii dokumentacji geodezyjno-kartograficznej (k. 29-30, 50-51 i 53), protokołu oględzin (k. 64), materiału fotograficznego (k. 61), dokumentacji przedkładanej przez strony w trakcie postępowania. W tym stanie rzeczy nie sposób uznać, że organ I-szej nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, który uzasadniał wydanie przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji kasacyjnej. Wydania tej decyzji nie uzasadnia również stwierdzenie przez organ II instancji, że brak jest w decyzji organu I-szej instancji wywodów dlaczego organ uznał, że budowa miała miejsce pod rządami obowiązującej ustawy z 7 lipca 1994., jak również dlaczego organ I-szej instancji, w kwestii daty budowy przedmiotowego obiektu, nie dał wiary dokumentom przedłożonym przez skarżącego oraz składanym przez niego, w tym zakresie oświadczeniom oraz zeznaniom wskazanych świadków. Brak należytej oceny materiału dowodowego czy też nieprawidłowe jego zinterpretowanie, nie uzasadnia wydania decyzji kasacyjnej. Obowiązkiem organu II instancji jest w takiej sytuacji przeprowadzenie własnej oceny stanu faktycznego i prawnego, której wynikiem winno być wydanie orzeczenia merytorycznego. W sytuacji gdy w świetle materiału zebranego w sprawie organ odwoławczy ocenia ustalenia organu I-szej instancji jako nieprawidłowe albo niewystarczające (niepełne), powinien przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe stosowanie do art. 136 K.p.a. W sprawie niniejszej dotyczy to również uzupełnienia materiału dowodowego poprzez zwrócenie się do Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Warszawie o nadesłanie zdjęcia lotniczego wykonanego w dniu 20 sierpnia 1997r., zaewidencjonowanego pod numerem PL.PZGiK.2116.
Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że w sprawie niniejszej organ odwoławczy naruszył art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 12 K.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznając sprawę ponownie organ, zgodnie z art. 153 ustawy P.p.s.a., uwzględni przedstawione wyżej rozważania i wyda stosowne rozstrzygnięcie.
Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł, jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy P.p.s.a.