II SA/Ke 109/24

II SA/Ke 109/24 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2024-05-29
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-02-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Sylwester Miziołek /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 2087/24 - Wyrok NSA z 2025-09-26
Skarżony organ
Inne~Wójt Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 147 § 1 oraz art. 151 , art. 200 i art. 205 § 2, art.  53 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2023 poz 733
art. 46 ust. 1 i 2, art. 75
Ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych
Dz.U. 2016 poz 778
art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 10 , art. 14  ust. 8
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
art. 101 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Starszy inspektor sądowy Karolina Chrapkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2024 r. sprawy ze skargi A z o.o. z siedzibą w [...] na uchwałę Rady Gminy Baćkowice z dnia 30 grudnia 2008 r. nr XXIX/130/08 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Baćkowice I. stwierdza nieważność § 4 ust. 7 oraz § 12 ust. 12 pkt 3 lit. a zaskarżonej uchwały; II. oddala skargę w pozostałym zakresie; III. zasądza od Gminy Baćkowice na rzecz A Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
W dniu 30 grudnia 2008 r. Rada Gminy Baćkowice, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2001 r. nr 142 poz. 1591 z późniejszymi zmianami), art. 3, art. 20 ust. 1, art. 29 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80 poz. 717 ze zm.), oraz uchwały własnej nr IX/45/03 z dnia 30 października 2003 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Baćkowice, podjęła uchwałę nr XXIX/130/08 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Baćkowice, stanowiąc w:
- § 4 ust. 7 "zakazuje się lokalizacji masztów antenowych i anten o wysokości przekraczającej 3 m",
- § 12 ust. 12 pkt 3 "W zakresie sieci teletechnicznych ustala się lokalizację masztów radiowych, telefonicznych i innych dopuszcza się pod warunkami:
a) położenia w terenach oznaczonych jako: P, W2 lub T,
b) zachowania minimalnej odległości 300 m od istniejącej i planowanej zabudowy, nie związanej z siecią".
W uzasadnieniu wskazano, że Rada, podejmując uchwałę, "kierowała się potrzebą jednoznacznego ustalenia i przeznaczenia terenu, z uwzględnieniem wielofunkcyjnego rozwoju gminy, którego cele i kierunki zostały zdefiniowane w przyjętym uchwałą Rady Gminy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Podejmując niniejszą uchwałę Rada Gminy Baćkowice realizuje postulat kształtowania w przestrzeni gminy ładu przestrzennego, wyrażonego między innymi przez precyzyjne określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy dla ustaleń wprowadza ład przestrzenny na terenie gminy, chroniąc jego szczególne walory kulturowe z uwagi na położenie w strefie obszaru chronionego krajobrazu. Przewidziane w planie rozwiązania zapewniają możliwość dalszego rozwoju tego terenu poprzez rezerwację odpowiedniej przestrzeni umożliwiającej powstawanie nowej zabudowy oraz rozbudowę i przebudowę zabudowy istniejącej. Uchwalenie planu dla obszaru całej gminy przyczyni się w sposób istotny do eliminacji przypadkowych i sprzecznych z zasadami ładu przestrzennego lokalizacji a także będzie stanowić podstawę prawną do dalszego porządkowania przestrzeni gminy".
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, wniesionej
po uprzednim – bezskutecznym – wezwaniu organu gminy do usunięcia naruszenia prawa – A Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (zwana dalej "Spółką") zakwestionowała:
- ww. uchwałę z 2008 r. (uchwała nr 1), jak i późniejszą uchwałę Rady Gminy Baćkowice nr XIX/124/2012 z 29 czerwca 2012 r. w sprawie uchwalenia I Zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Baćkowice (uchwała nr 2), w odniesieniu do § 4 ust. 7 uchwały nr 1 – jednak w brzmieniu nadanym § 3 ust. 3 uchwały nr 2 (zaskarżonej w sprawie o sygn. akt II SA/Ke 110/24),
- § 12 ust. 12 pkt 3 lit. a, b uchwały nr 1 z 2008 r.
W tym zakresie Spółka podniosła zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest:
1. art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP w związku z art. 14 ust. 8 oraz art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 10 ustawy z dnia 2 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 997 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.", w związku z art. 46 ust. 1 i art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 733), zwanej dalej "ustawą o wspieraniu rozwoju", poprzez ich niewłaściwe zastosowanie - co skutkowało przyjęciem uchwał w zaskarżonej części z pominięciem regulacji rangi konstytucyjnej i ustawowej dla tworzenia aktów prawa miejscowego i wprowadzenia rozwiązań zakazujących realizację inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 344 ze zm.), zwanej dalej "u.g.n.", praktycznie na całym terenie objętym planem miejscowym;
2. art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju poprzez naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, polegające na wprowadzeniu w zaskarżonej części uchwał rozwiązań, które wprost uniemożliwiają lokalizowanie praktycznie na całym terenie obowiązywania uchwał inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu u.g.n., także w sytuacji, gdy taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi;
3. art. 46 ust. 1-2 ustawy o wspieraniu rozwoju w zw. z art. 112 ust. 4 pkt 7 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 34), dalej "P.t.", oraz art. 4 i art. 15 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 3 pkt 19 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 57) – poprzez przekroczenie władztwa planistycznego gminy, skutkujące sprzecznym z prawem ograniczeniem na rozwoju bezprzewodowej sieci telekomunikacyjnej na całym terenie objętym zaskarżonymi uchwałami, jak również przyjęciem uchwał w zaskarżonej części z naruszeniem zasady neutralności technologicznej, w sposób zagrażający realizacji przez Spółkę swoich zobowiązań przetargowych względem Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej;
- art. 2, art. 8, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 2, art. 37 i art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 221, dalej "P.p.") w zw. z art. 10 ust. 1 P.t. poprzez ich niezastosowanie i w rezultacie uznanie, że dopuszczalne jest ustalanie nieostrych i uznaniowych ograniczeń w zakresie warunków lokalizowania stacji bazowych telefonii komórkowej na obszarze objętym zaskarżonymi uchwałami, powodujących ograniczenie możliwości rozwoju sieci telekomunikacyjnych, przy braku ograniczeń w lokalizowaniu infrastruktury służącej świadczeniu usług w technologii stacjonarnej – co skutkuje ograniczeniem skarżącej możliwości świadczenia usług w technologii mobilnej, tym samym dyskryminując ją na rynku usług telekomunikacyjnych.
W uzasadnieniu Spółka sprecyzowała, że "wnosi więc o stwierdzenie nieważności zarówno przepisów Uchwały 1, jak i Uchwały 2, gdyż stwierdzenie nieważności tylko w zakresie Uchwały 2 spowoduje pozostawienie jako obowiązującej treści Uchwały 1. Nie ma przeszkód, aby każdorazowo przy rozpatrywaniu legalności postanowień aktu prawa miejscowego – m.p.z.p, odwołać się do przepisu art. 46 ustawy o wspieraniu rozwoju, nawet wówczas, gdy ustawa ta nie obowiązywała w dniu uchwalenia planu, gdyż wynika to z art. 75 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju w pierwotnym jego brzmieniu. Pozostawienie skarżonych postanowień Uchwały 1 jako obowiązujących (ważnych) może doprowadzić do niekorzystnego rozstrzygnięcia spraw indywidualnych, pomimo, że postanowienia te nie powinny mieć zastosowania, gdyż są sprzeczne z przepisami rangi ustawowej".
Mając na uwadze powyższe Spółka wniosła o stwierdzenie nieważności uchwał w zaskarżonej części oraz zasądzenie na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Zarządzeniem z 16 lutego 2024 r. Przewodniczący Wydziału II tut. Sądu rozdzielił ww. skargi na:
- uchwałę Rady Gminy w Baćkowicach nr XXIX/130/08 z 30 grudnia 2008 r. (niniejsza sprawa o sygn. akt II SA/Ke 109/24).
- uchwałę Rady Gminy w Baćkowicach nr XIX/124/2012 z 29 czerwca 2012 r. (sprawa o sygn. akt II SA/Ke 110/24).
W odpowiedzi na skargi, uzupełnionej pismem z 29 lutego 2024 r., organ wniósł o ich oddalenie, wskazując że:
- Wojewoda Świątkowski nie zakwestionował zaskarżonych przez Spółkę uchwał,
- zmiana przepisów w zakresie planowania przestrzennego jest rewolucyjna w skali ostatniego 20-lecie, a Gmina podejmuje konieczne w tym zakresie działania, zabezpieczając interes wszystkich mieszkańców, a nie jedynie wąskiej grupy przedsiębiorców – operatorów telefonii komórkowej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga w większości zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), zwanej dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akty, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepisy te korespondują z art. 91 ust. 1 u.s.g., który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku skarg na uchwały stanowiące miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego lub studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, zastosowanie znajduje ponadto art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Z mocy tego przepisu, istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Z treści przepisu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że przewiduje on trzy rodzaje wad planu miejscowego powodujących jego nieważność, tj. naruszenie zasad sporządzania planu, istotne naruszenie trybu (procedur) jego sporządzania oraz naruszenie właściwości organów uczestniczących w procesie jego sporządzania. Tryb sporządzania planu odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, a skończywszy na uchwaleniu planu. Zaniechanie którejś z czynności może stanowić istotne naruszenie trybu, skutkujące nieważnością uchwały w całości lub części. Natomiast pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzeniem aktu planistycznego, a więc merytoryczną zawartością aktu planistycznego (część testowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. W świetle art. 28 ust. 1 u.p.z.p. nie każde naruszenie zasad sporządzania planu skutkuje stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. Naruszenie takie musi zostać ocenione jako istotne, czyli takie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, gdy przyjęte ustalenia są jednoznacznie odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad lub trybu sporządzania planu. Instrument ten należy traktować jako instrument służący eliminowaniu z obrotu planów miejscowych dotkniętych rażącymi wadliwościami.
W niniejszej sprawie przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. – w oparciu o jaki została wniesiona skarga na uchwałę w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Baćkowice – nie znajdował zastosowania w jego obecnym brzmieniu, ustalonym ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, oraz niektórych innych ustaw (D. U. z 2017 r. poz. 935), która weszła w życie z dniem 1 czerwca 2017 r. Stosownie bowiem do treści art. 17 ust. 2 ustawy nowelizującej przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała została podjęta 30 grudnia 2008 r. – a więc przed wejściem w życie ustawy nowelizującej. Dlatego też w niniejszej sprawie zastosowanie znajduje art. 101 ust. 1 u.s.g. w poprzednim brzmieniu, zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Jednocześnie z przepisu art. 53 § 2 p.p.s.a. w poprzednim brzmieniu – stosowanego do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie poprzednio obowiązującego art. 101 ust. 1 u.s.g. – (wobec uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 kwietnia 2007 r. II OPS 2/07, ONSAiWSA 2007/3/60) wynika trzydziestodniowy termin na złożenie takiej skargi, liczony od daty doręczenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a w przypadku braku odpowiedzi, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania. Przepis ten determinuje legitymację skargową, a także – zwłaszcza w przypadku kontroli aktów prawa miejscowego, takich jak m.p.z.p. – zakres rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego. Kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem. W konsekwencji, ewentualne uwzględnienie skargi może nastąpić wyłącznie w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego. Także potencjalne naruszenia procedury planistycznej mogą być brane pod uwagę tylko wtedy, gdy pozostają w związku z interesem prawnym skarżącego (por. wyrok WSA w Krakowie z 5 grudnia 2017 r., II SA/Kr 1037/17, dostępny jak wszystkie powołanie poniżej orzeczenia w internetowej CBOSA). W tym kontekście trzeba też dostrzegać różnicę między naruszeniem interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego, stanowiącym podstawę legitymacji skargowej, a podstawą do uwzględnienia skargi, w szczególności zaś stwierdzenia nieważności uchwały. Podstawą uwzględnienia skargi może być bowiem wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego.
Przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała Rada Gminy Baćkowice z 30 grudnia 2008 r. nr XXIX/130/08 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Baćkowice (dalej powoływana również jako plan, miejscowy plan, m.p.z.p, uchwała), który to akt prawa miejscowego został opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego z 2009 r. nr 114, poz. 1185.
Skarżąca spółka była legitymowana do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę w sprawie planu miejscowego na podstawie art. 48 ustawy o wspieraniu rozwoju. Zgodnie z tym przepisem przedsiębiorca telekomunikacyjny (którym A Spółka z o.o. z siedzibą w [...] niespornie jest) oraz Prezes UKE mogą zaskarżyć, w zakresie telekomunikacji, uchwałę w sprawie uchwalenia planu miejscowego. Cyt. przepis nie wprowadza żadnych dodatkowych wymogów skuteczności zaskarżenia, w szczególności nie stanowi o naruszeniu interesu prawnego lub uprawnienia ww. podmiotów. Przedsiębiorca telekomunikacyjny jest zatem legitymowany do wniesienia skargi w tym trybie, nie będąc właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości z zastrzeżeniem, że dopuszczalność zaskarżenia uchwały dotyczy jedynie telekomunikacji (por. np. wyroki: wyrok NSA z 13 października 2016 r. II OSK 3353/14; WSA w Krakowie z 29 maja 2014 r. II SA/Kr 160/14, WSA we Wrocławiu z 17 kwietnia 2014 r. II SA/Wr 85/14; WSA w Gdańsku z 5 lutego 2020 r. II SA/Gd 541/19). Jednocześnie, mając na uwadze, że zakwestionowana uchwała pochodzi z 2008 r. – w kontekście przywołanej wyżej ustawy nowelizującej z dnia 7 kwietnia 2017r. – należy stwierdzić, że Spółka spełniła warunek poprzedzenia skargi do sądu wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, wysłanym 14 listopada 2023 r. (k. 19 akt sądowych) – na który organ nie odpowiedział (okoliczność niesporna) – wobec czego skarga, nadana w Urzędzie Pocztowym w poniedziałek 15 stycznia 2024 r. (k. 144, 145 akt sądowych), została wniesiona w ustawowym terminie 60 dni, o jakim mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a. w poprzednim brzmieniu. W tym zakresie tut. Sąd oparł się na ww. uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 kwietnia 2007 r. II OPS 2/07.
Przechodząc do zakresu zaskarżenia, należy wskazać, że chociaż Spółka w petitum skargi, wniesionej jednym pismem na źródłową (zaskarżoną w niniejszej sprawie) uchwałę z 2008 r. oraz zmianę tego m.p.z.p, dokonaną uchwałą z 2012 r., (następnie rozdzielonej na dwie odrębne sprawy) zakwestionowała § 4 ust. 7 tej pierwszej uchwały – w brzmieniu nadanym § 3 ust. 3 uchwały z 2012 r. – to zważywszy na argumentację przedstawioną w uzasadnieniu skargi należy uznać, że zakresem zaskarżenia objęta była również regulacja § 4 ust. 7 uchwały z 2008 r. w pierwotnym brzmieniu. Spółka sprecyzowała bowiem, że "wnosi więc o stwierdzenie nieważności zarówno przepisów Uchwały 1, jak i Uchwały 2, gdyż stwierdzenie nieważności tylko w zakresie Uchwały 2 spowoduje pozostawienie jako obowiązującej treści Uchwały 1 (...). Pozostawienie skarżonych postanowień Uchwały 1 jako obowiązujących (ważnych) może doprowadzić do niekorzystnego rozstrzygnięcia spraw indywidualnych, pomimo, że postanowienia te nie powinny mieć zastosowania, gdyż są sprzeczne z przepisami rangi ustawowej".
Tym samym, w skardze Spółka zakwestionowała zgodność z prawem § 4 ust. 7 uchwały z 30 grudnia 2008 r. w jej pierwotnym brzmieniu, zgodnie z którym "zakazuje się lokalizacji masztów antenowych i anten o wysokości przekraczającej 3 m", zarzucając że ustalenie tak niskiej wartości tego parametru całkowicie eliminuje prawidłowe zlokalizowanie masztu antenowego jako elementu składowego sieci telekomunikacyjnej mobilnej – zwłaszcza na terenach niezurbanizowanych. Uzasadniając swoje stanowisko skarżąca wskazuje, że aby stacja bazowa mogła spełniać swoje funkcje, takie jak komunikowanie się z innymi stacjami bazowymi, tworzącymi sieć telekomunikacyjną, czy łączenie z urządzeniami końcowymi (aparaty telefoniczne, laptopy itp.) z częścią stałą cyfrowej sieci telekomunikacyjnej, to jej anteny sektorowe i radioliniowe powinny znajdować się na takiej wysokości, aby "górować" nad istniejącą zabudową (a nie być z nią równe). Technologia działania stacji bazowej wymaga, aby antena była zainstalowana na odpowiedniej wysokości i nie była zasłonięta żadnymi innymi obiektami. Argumentacji tej – o charakterze technicznej – organ w żaden sposób nie zakwestionował, w związku z czym Sąd, wobec wyczerpującego uzasadnienia stanowiska Spółki w tym zakresie, uznał ją za prawidłową, zwłaszcza że stanowisko takie przedstawił również Naczelny Sąd Administracyjny, orzekając w podobnej sprawie wyrokiem z 29 sierpnia 2023 r. o sygn. akt II OSK 2818/20, w którym wskazano że "urządzenia te, z uwagi na ich techniczną funkcję i charakterystykę, ze swej istoty wymagają umieszczenia powyżej okolicznych zabudowań lub innych przedmiotów mogących zakłócać transmisję danych drogą radiową".
W tym zakresie należy jednak przejść do odpowiednich przepisów prawa – trafnie powołanych w skardze – a mianowicie do ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych ( t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 733), która w art. 46 ust. 1 stanowi, że "miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (...) nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi". Jakkolwiek omawiana ustawa pochodzi z 7 maja 2010 r. (data wejścia w życie – 17 lipca 2010 r.), to zgodnie z art. 75, zawartym w Rozdziale 8 "Przepisy przejściowe i końcowe" powyższy przepis art. 46 stosuje się także do planów miejscowych obowiązujących w dniu wejścia w życie ustawy. Na okoliczność tą trafnie uwagę zwróciła Spółka, powołując się również na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 grudnia 2015 r. o sygn. akt II OSK/1020/14, w którym przytoczono stanowisko WSA w Lublinie, zawarte w wyroku z 17 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Lu 486/13, cyt.: "Zdaniem Sądu, dla właściwego odczytania zapisów planu należy odwołać się do przepisu art. 46 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, nawet wówczas, gdy ustawa ta nie obowiązywała w dniu uchwalenia planu, gdyż wynika to z art. 75 ust. 1".
Analizując treść uchwały z 30 grudnia 2008 r. należy wskazać, że w akcie tym brak przepisów zawierających – expressis verbis – zakaz lokalizowania naziemnych stacji bazowych telefonii komórkowej, wykorzystujących technologię połączeń radiowych. Zważywszy na treść zakwestionowanej regulacji § 4 ust. 7 m.p.z.p.(w pierwotnym brzmieniu), ustanawiającej zakaz lokalizacji masztów antenowych i anten o wysokości przekraczającej 3 m – w kontekście zaprezentowanej przez Spółkę argumentacji co do technicznej niemożności działania tak nisko położonych masztów antenowych i anten, stanowiących stacje bazowe telefonii komórkowej – należy stwierdzić, że regulacja ta w praktyce eliminuje lokalizowanie na terenie gminy Baćkowice stacji bazowych telefonii komórkowej w sposób umożliwiający ich poprawne i zgodne z przeznaczeniem działanie. Omawiany przepis § 4 ust. 7 m.p.z.p. jedynie w sposób pozorny dopuszcza realizację takich obiektów. W rezultacie, skutek, jaki wywiera przedmiotowy przepis, jest zarazem sprzeczny z założeniami ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych – która w art. 46 ust. 1 wskazuje na niedopuszczalność ustanawiania zakazów lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zaznaczyć przy tym trzeba, że stacja bazowej telefonii komórkowej jest inwestycją celu publicznego wymagającą wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (por. wyrok WSA w Poznaniu z 2 listopada 2017 r. o sygn. akt II SA/Po 478/17), jako że zgodnie z art. 6 pkt 1 u.g.n. celami publicznymi w rozumieniu ustawy są wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji. Z kolei zgodnie z art. 2 pkt 5 ustawy o wspieraniu rozwoju infrastruktura techniczna to każdy element infrastruktury lub sieci, który może służyć do umieszczenia w nim lub na nim elementów infrastruktury lub sieci telekomunikacyjnej, nie stając się jednocześnie aktywnym elementem tej sieci telekomunikacyjnej, taki jak rurociągi, kanalizacja, maszty, kanały, komory, studzienki, szafki, budynki i wejścia do budynków, instalacje antenowe, wieże i słupy, z wyłączeniem: a) kabli, w tym włókien światłowodowych, b) elementów sieci wykorzystywanych do zaopatrzenia w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi, c) kanałów technologicznych w rozumieniu art. 4 pkt 15a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1376 i 1595 oraz z 2022 r. poz. 32).
Jednocześnie należy powtórzyć stanowisko – przedstawione w ww. wyroku z 29 sierpnia 2023 r. II OSK 2818/20 – w którym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "rozwój sieci telekomunikacyjnych ma niezwykle istotne znaczenie z punktu widzenia rozwoju gospodarki cyfrowej, a tym samym poprawy konkurencyjności gospodarki. W szczególności, w materiałach Komisji Europejskiej podkreśla się, że sieć 5G jest kluczową technologią sieci nowej generacji, która umożliwi innowacje i będzie wspierać transformację cyfrową (https://digital-strategy.ec.europa.eu/pl/policies/5g). Tym samym, rozwój sieci telekomunikacyjnych, którego niezbędnym elementem jest m. in. budowa i modernizacja infrastruktury obejmującej maszty i anteny, mieści się w kategorii ważnego interesu publicznego, uzasadniającego daleko idące ograniczenie władztwa planistycznego gminy (art. 1 ust. 2 pkt 9 i 10 u.p.z.p. w zw. z art. 1, art. 5 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Determinuje to z kolei konieczność restrykcyjnego podejścia do oceny legalności postanowień planu miejscowego, które mogą naruszać zakazy przewidziane w art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych".
Naruszenie w § 4 ust. 7 zaskarżonej uchwały z 2008 r. zakazu wyartykułowanego w art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju należy ocenić jako istotne naruszenie zasad sporządzania planów miejscowych w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W doktrynie przyjmuje się, że tryb sporządzania aktu planistycznego odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do uchwalenia tych aktów. W przypadku planu miejscowego są to etapy określone w art. 14 – art. 20 u.p.z.p., których zaniechanie może stanowić istotne naruszenie trybu. Zasady sporządzania planu miejscowego nie zostały w u.p.z.p. skatalogowane. Przyjmuje się, że zasady sporządzania planu miejscowego należy interpretować jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej. Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą zatem zawartości aktu planistycznego. O istotności naruszenia zasad lub trybu decyduje wpływ stwierdzonego naruszenia na treść rozstrzygnięcia planistycznego bądź na prawa uczestników procesu planistycznego (zwłaszcza właścicieli nieruchomości) zagwarantowane im przede wszystkim w u.p.z.p. (zob. Z. Niewiadomski [red.] Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 251-253; por. też wyrok NSA z 12.02.2019 r. II OSK 3575/18). Organy samorządu terytorialnego w stanowieniu aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze ich działania związane są ramami prawnymi stworzonymi przez ustawy, co wynika z art. 94 Konstytucji, według którego organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zgodnie z art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP w związku z art. 14 ust. 8 u.p.z.p., akt prawa miejscowego (jakim jest m.p.z.p.) zajmuje w hierarchii aktów prawa miejsce niższe niż ustawa, a precyzyjnie rzecz biorąc, jest aktem o ograniczonym zakresie obowiązywania i ma za zadanie jedynie uzupełniać postanowienia ustaw (aktów prawa powszechnie obowiązującego) i w żadnym zaś wypadku nie może być z nimi sprzeczny czy wykraczający poza ramy wskazane w ustawach. Ponadto, przepisy art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., wyraźnie wskazujące na intencję ustawodawcy, jaką było uwzględnienie w m.p.z.p. znaczącej roli sieci telekomunikacyjnych dla funkcjonowania społeczności lokalnych. Natomiast gminny uchwałodawca, wprowadzając uznaniowe ograniczenia w lokalizowaniu stacji bazowych telefonii komórkowej, z jednoczesnym dopuszczeniem usług rozwoju usług telekomunikacyjnych stacjonarnych, dopuścił się faworyzowania przedsiębiorców telekomunikacyjnych świadczących usługi za pomocą sieci kablowych i podziemnych – do czego nie miał prawa. W ten sposób, jak trafnie podniesiono w skardze, w praktyce uniemożliwiono Spółce prowadzenie przez nią działalności gospodarczej na obszarze objętym m.p.z.p. – w arbitralny sposób ograniczając możliwość lokalizowania niezbędnych urządzeń telefonii bezprzewodowej. Przyjęte w m.p.z.p. rozwiązanie nie jest uzasadnione na gruncie wskazanych przepisów rangi konstytucyjnej i ustawowej, a jednocześnie nie jest konieczne, biorąc pod uwagę przepisy ustaw szczegółowych, które mają zastosowanie na etapie lokalizowania stacji bazowych telefonii komórkowych (por. wyrok WSA w Krakowie z 6 listopada 2020r. o sygn. akt II SA/Kr 978/20). W rezultacie, pozostawienie w mocy zakwestionowanych przez Sąd regulacji m.p.z.p. doprowadziłoby do sytuacji, w której cel publiczny – to jest rozwój usług i sieci telekomunikacyjnych – został w sposób nadmierny ograniczony, w praktyce uniemożliwiając lokalizowanie niezbędnych urządzeń bez jakiekolwiek wskazania, jakiemu celowi ma służyć takiego właśnie ograniczenie.
Przechodząc do oceny zaskarżonego § 12 ust. 12 pkt 3 należy przypomnieć jego treść: "W zakresie sieci teletechnicznych ustala się lokalizację masztów radiowych, telefonicznych i innych dopuszcza się pod warunkami:
a) położenia w terenach oznaczonych jako: P, W2 lub T,
b) zachowania minimalnej odległości 300 m od istniejącej i planowanej zabudowy, nie związanej z siecią".
Nadmienić zarazem trzeba, że – jak wynika z § 3 ust. 1 pkt 2 lit. j, § 3 ust. 1 pkt 5 lit. c, e m.p.z.p ww. symbolami P, W2 i T oznaczone są odpowiednio tereny przemysłowe, infrastruktury technicznej wodociągowej i telekomunikacyjnej. Jak wynika z załącznika graficznego do zaskarżonej uchwały, tymi symbolami objęta jest jednak nieznaczna część obszaru objętego m.p.z.p. W rezultacie, jak wskazuje skarżąca Spółka – łącznie w odniesieniu do § 4 ust. 7 w zw. z § 12 ust. 12 pkt 3 lit. a i b m.p.z.p. możliwość lokalizacji masztów telefonii komórkowej sprowadza się do ok. 1 % terenu całego planu – które to rozwiązanie należy uznać za nadmierne i niedopuszczalne w świetle cyt. już regulacji o wspieraniu rozwoju usług, zwłaszcza mając na uwadze że w odpowiedzi na skargę w żaden sposób nie zakwestionowano oszacowanej przez stronę przedmiotowej wartości.
Jeśli chodzi natomiast o wymóg zachowania minimalnej odległości 300 m od istniejącej i planowanej zabudowy, nie związanej z siecią (§ 12 ust. 12 pkt 3 lit. b), to zaprezentowana – również i w tym zakresie – powyższa argumentacja Spółki nie mogła odnieść skutku – co przesądza o oddaleniu skargi w tej części. Ta ostatnia z omawianych regulacja nie ustanawia bowiem zakazu lokalizowania obiektów telefonii komórkowej – o charakterze (jak to jest w przypadku pozostałych zakwestionowanych regulacji m.p.z.p.) niemal generalnym, lecz jedynie doprecyzowuje ich szczegółową lokalizację, uwzględniając zarazem przesłankę ładu przestrzennego. W tym kontekście nie sposób mówić zatem o naruszeniu art. 46 ust. 1 i art. 75 ustawy o wspieraniu rozwoju usług, zwłaszcza że – jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 lutego 2020 r. II OSK 2627/18 – przepis art. 46 ustawy o wspieraniu rozwoju "nie przyznaje przedsiębiorcom telekomunikacyjnym autonomicznego uprawnienia do kształtowania polityki przestrzennej". W tym zakresie trafnie zwrócono uwagę, że przepis ten dopuszcza także możliwość istnienia określonych zakazów i ograniczeń, które wiążąco będą kształtowały uprawnienia przedsiębiorcy telekomunikacyjnego do określenia lokalizacji stacji bazowych telefonii komórkowej. Co prawda, m.p.z.p. nie może wprowadzać na całym obszarze objętym planem zakazu lokalizacji urządzeń telekomunikacyjnych, uniemożliwiającego lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej – nie oznacza to jednak, że lokalny ustawodawca nie może wprowadzać pewnych ograniczeń, czy to w zakresie lokalizacji inwestycji, ich rozmieszczenia w terenie, czy też ograniczeń co do rodzaju urządzeń z uwagi na miejsca, w których będą zlokalizowane, bądź ograniczeń z uwagi na ochronę innych wartości istotnych z punktu widzenia gospodarowania przestrzenią (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 grudnia 2019 r., II OSK 3131/18). Z treści art. 46 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług nie można wyprowadzać normy prawnej, która całkowicie pozbawia organy gmin prawa kształtowania przestrzeni poprzez wprowadzenie zakazów, czy ograniczeń zabudowy urządzeniami tele-komunikacyjnymi obszaru objętego planem – co decyduje o tym, że inwestor na podstawie ww. przepisów nie może żądać, aby obszar objęty planem był bezwarunkowo otwarty na inwestycje przez niego realizowane. Organy gminy mogą w sposób władczy, przy zachowaniu przepisów ustawy, określać warunki zagospodarowania terenu, a ich władztwo zostało omawianą regulacją ustawy jedynie ograniczone, a nie zupełnie wykluczone, w zakresie decydowania o zakazie lokalizacji stacji bazowych telefonii komórkowych i jej warunkach. Istotą wprowadzenia regulacji z art. 46 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług, jest bowiem stworzenie takiej zasady prawnej, która finalnie ma na celu zapewnienie jak największej liczbie odbiorców dostępu do bezprzewodowych sieci telekomunikacyjnych. Zasada ta pozwala zatem na dokonywanie oceny celowości wprowadzonych w planie miejscowym zakazów i ograniczeń, co jednocześnie wymaga wykazania, że w przeciwnym razie obowiązująca treść planu miejscowego będzie prowadziła do powstawania obszarów niedostępnych dla rozwoju sieci bezprzewodowych - a więc sprzecznych z celami ustawy (wyroki NSA z: 25 maja 2018 r., II OSK 1651/16, 29 sierpnia 2018 r., II OSK 1632/16, 19 sierpnia 2018 r., II OSK 2620/16, 28 listopada 2018 r., II OSK 19/17 i 25 stycznia 2022 r., II OSK 1176/19).
Końcowo należy również zaznaczyć, że przyjęcie w § 12 ust. 12 pkt 3 lit. b m.p.z.p. cyt. ustaleń co do możliwości lokalizacji masztów radiowych, telefonicznych i innych w ściśle wskazanej odległości od istniejącej i planowanej zabudowy, znajduje odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, w której wskazano, na konieczność:
- "uwzględnienia wielofunkcyjnego rozwoju gminy",
- spełnienia "postulatu kształtowania w przestrzeni gminy ładu przestrzennego",
przy jednoczesnej eliminacji przypadkowych i sprzecznych z zasadami ładu przestrzennego lokalizacji.
W tym ostatnim zakresie, w ocenie Sądu, organ planistyczny – w racjonalny i logiczny sposób wskazał w sprawie powody, dla których wprowadzone zostało wspomniane wyżej ograniczenie w możliwości lokalizacji ww. obiektów. Takie motywy należy odczytywać jako dotyczące konieczności dostosowania infrastruktury telekomunikacyjnej do warunków determinowanych istniejąca i planowaną zabudową i związanymi z tym bezpieczeństwem i względami technicznymi (por. wyrok NSA z 25 maja 2018 r., II OSK 1651/16). W tej sytuacji Radzie Gminy Baćkowice nie można przypisać nadużycia władztwa planistycznego. Jednocześnie, wobec wyeliminowania z obrotu prawnego § 4 ust. 7 i § 12 ust. 12 pkt 3 lit. a uchwały, ustanawiających w praktyce zakaz lokalizacji masztów antenowych i anten telefonii komórkowej niemal na całym terenie objętym m.p.z.p., pozostałe przyjęte w planie rozwiązania kwestionowane skargą (§ 12 ust. 12 pkt 3 lit. b), nie uniemożliwiają lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w nadmierny – w aspekcie art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług – sposób. W tym zakresie, zważywszy na różnice w zakresie oddziaływania na ład przestrzenny infrastruktury służącej świadczeniu usług w technologii stacjonarnej (linie, przewody) i – odpowiednio wysokich – stacji bazowych telefonii komórkowej, nie mógł odnieść skutku zarzut o dyskryminacji skarżącej Spółki na rynku usług telekomunikacyjnych poprzez ograniczenie możliwości świadczenia usług w technologii mobilnej.
Z wymienionych przyczyn orzeczono jak w pkt I i II sentencji – odpowiednio w oparciu o art. 147 § 1 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a.
O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi, wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej, będącego radcą prawnym, oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa orzeczono w pkt III wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radcy prawnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).
-----------------------
1/1