II SA/Ke 1077/20

II SA/Ke 1077/20 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2021-03-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-12-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Agnieszka Banach /sprawozdawca/
Dorota Pędziwilk-Moskal
Krzysztof Armański /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 1740/21 - Wyrok NSA z 2022-11-15
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 30 ust. 1 pkt 1, art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Banach (spr.), Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, , po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M.K. i W. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2020 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M.K. i W.K. solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2020 r. znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (w skrócie "WINB"), po rozpoznaniu odwołania M.K. i W.K., uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta (dalej "PINB"), z dnia [...] sierpnia 2020 r. znak: [...],
- nakazującą W.K. rozbiórkę drewnianej wiaty garażowej z budynkiem gospodarczym o powierzchni 25 m2 wybudowanej na działkach nr ewid. [...]/9, [...]/3, [...] i [...]/5 przy ul. J. 55 w K., w terminie do dnia 30 listopada 2020 r., - w części określającej ten termin i w tym zakresie orzekł, że art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1997 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) zwanej dalej "P.b." nie daje podstaw do wyznaczania terminu wykonania nakazanego obowiązku. W pozostałej części organ odwoławczy utrzymał w części utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że decyzja organu nadzoru budowlanego została podjęta na podstawie art. 51 ust. 7, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 1 P.b. w wyniku oględzin przeprowadzonych w dniu 9 kwietnia 2019 r., w trakcie których stwierdzono, że na ww. nieruchomości istnieje budynek mieszkalny, do którego przylega bezpośrednio wiata z pomieszczeniem gospodarczym o konstrukcji drewnianej.
Przedmiotowa nieruchomość stanowi w częściach po ½ współwłasność M. i W. małż. K. oraz A. i L. małż. Z. Pomieszczenie gospodarcze posiada wymiary 3,40 x 2,30 m, zaś wiata po obrysie słupów wymiary 3,04 x 6,26 m. Nad pomieszczeniem gospodarczym i częścią wiaty na odcinku, na którym pomieszczenie gospodarcze i wiata przylegają do budynku mieszkalnego, wykonany jest dach jednospadowy, a nad pozostałą częścią wiaty dach dwuspadowy. Wysokość dachu jednospadowego w najwyższym punkcie wynosi około 4,77 m, a przy okapie około 2,70 m, wysokość dwuspadowej wiaty w kalenicy wynosi około 3,70 m. Odległość ściany pomieszczenia gospodarczego i słupów wiaty od ogrodzenia z działką sąsiednią wynosi około 1,20 m. Przy okapie od strony działki sąsiedniej zamontowana jest rynna.
W. K. oświadczył do protokołu oględzin, że wiatę z pomieszczeniem gospodarczym wybudował na podstawie zgłoszenia z dnia 11 czerwca 2012 r., które obejmowało wiatę garażową i nie przewidywało pomieszczenia gospodarczego.
L. Z. oświadczył zaś, że budowa wiaty i pomieszczenia gospodarczego nie została uzgodniona z nim i jego małżonką, nie było zgody jego i małżonki na budowę tej wiaty z pomieszczeniem gospodarczym. Stwierdził, że w umowie kupna domu, zawartej przez niego i małżonkę z poprzednim właścicielem, był zapis mówiący, że wyrażają zgodę na budowę garażu, jednak sporna inwestycja nie jest zgodna z zapisem umowy, a wybudowany obiekt powoduje brak dostępu do tylnej części działki ze względu na parkujące pod wiatą samochody.
Organ odwoławczy ustalił, że według szkicu i mapy z ww. zgłoszenia wykonana miała być wiata przylegająca do budynku mieszkalnego, posiadająca szerokość 3,00 m i długość 8,00 m. W oświadczeniu o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane inwestor wskazał na tytuł współwłasności oraz zgodę wszystkich współwłaścicieli na wykonywanie robót objętych wnioskiem, podając jako współwłaścicieli M. K., L. Z. i A. Z..
Nadto WINB wskazał, że w treści umowy zawartej pomiędzy K. D. i A. D., a M. K. i W. K. (akt notarialny z dnia 10 marca 2005 r. Repertorium A [...]) zapisano, że K. i A. D. zobowiązują się wyrazić zgodę na udzielenie niezbędnej pomocy M. i W. małżonkom K. przy uzyskaniu zezwolenia na wybudowanie przez nich garażu na przedmiotowej nieruchomości przez podpisanie dokumentów i pism, jakie mogłyby okazać się niezbędne oraz że wyrażąją zgodę, aby wybudowany garaż stanowił pomieszczenie przynależne do lokalu nr 2 bez zmiany wysokości udziałów każdego ze współużytkowników wieczystych nieruchomości gruntowej oraz współwłasności części wspólnych budynku i urządzeń nie służących do wyłącznego użytku właścicielom poszczególnych lokali.
Inwestor oświadczył, że budowę wiaty rozpoczął w sierpniu 2012 r. a zakończenie prac nastąpiło w październiku 2012 r.
Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019 r. PINB wstrzymał w terminie natychmiastowym prowadzenie robót budowlanych przy budowie ww. wiaty z budynkiem gospodarczym i nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia dokumentów wynikających z art. 48 ust 3 P.b.
W wyniku zażalenia inwestora WINB postanowieniem z dnia [...] czerwca 2019 r. uchylił w całości zaskarżone postanowienie i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji prowadzone na podstawie art. 48 ust 2 i 3 P.b. w stosunku do wiaty z budynkiem gospodarczym, oceniając, że można w istniejącym obiekcie wyróżnić wiatę zgodną z dokonanym zgłoszeniem i budynek gospodarczy zrealizowany poprzez przebudowę wiaty, czyli wykonanie ścian na części wiaty.
Następnie PINB decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. znak: [...] nakazał inwestorowi likwidację, w części zbudowanej wiaty garażowej, budynku gospodarczego o wymiarach 3,40 x 2,30 m poprzez demontaż drewnianych ścian wraz ze stolarką okienną i drzwiową oraz odtworzenie ww. wiaty garażowej do stanu zgodnego z dokonanym zgłoszeniem z dnia 11 czerwca 2012 r.
Na skutek odwołania A. Z. i L. Z. WINB decyzją z dnia [...] września 2019 r. znak: [...] utrzymał w mocy powyższą decyzję organu pierwszej instancji.
Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w K., w wyniku skargi małż. Z., wyrokiem z dnia 15 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Ke 907/19 uchylił decyzję WINB z dnia [...] 2019 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Sąd za niezasadne uznał stanowisko organów nadzoru budowlanego, że samo doprowadzenie wiaty do stanu pierwotnego poprzez likwidację desek tworzących ściany budynku gospodarczego, doprowadzi obiekt do zgodności z przepisami, gdyż nieustalona jest kwestia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Sąd stwierdził, że tylko umowa przenosząca własność w formie aktu notarialnego potwierdza tytuł prawny do nieruchomości, zaś niewątpliwie znajdująca się w aktach sprawy umowa z dnia 10 marca 2005 r. Repertorium A [...] dotycząca przedwstępnej umowy ustanowienia odrębnej własności lokalu i przedwstępna umowa sprzedaży tej cechy nie posiada z uwagi na zobowiązaniowy charakter. Organ nie badał, czy w dacie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, polegających na budowie wiaty (2012 r.), taki stan nadal obowiązywał. Budzi to wątpliwość wobec faktu, że jako współwłaściciele w zgłoszeniu zostali wykazani małżonkowie Z., a nie D. Świadczy to o tym, że stan prawny uległ zmianie, a organ tego nie wyjaśnił. Zdaniem Sądu, w istocie więc nie wiadomo, czy w dacie zgłoszenia budowy wiaty wszyscy współwłaściciele nieruchomości wyrazili zgodę na jej budowę, a jeżeli tak, to w jakim zakresie, ewentualnie czy istnieją dowody potwierdzające, że małżonkowie Z. zobowiązali się do wyrażenia takiej zgody.
Sąd wydał zalecenia co do dalszego postępowania, wskazując, że organ pierwszej instancji powinien ustalić, czy inwestor dysponował tytułem prawnym do nieruchomości odpowiadającym zakresowi wykonanych przez niego robót. Wobec złożonego przez L. Z. oświadczenia, niniejsza kwestia powinna być rozpatrywana w kontekście umowy przenoszącej własność lokalu mieszkalnego, którego nabywcą był wyżej wymieniony.
W ponownie prowadzonym postępowaniu PINB zażądał od współwłaścicieli nieruchomości przedłożenia dokumentu stwierdzającego tytuł prawny do nieruchomości.
W. K. przedłożył opisany wyżej akt notarialny z dnia 10 marca 2005r. Repertorium A [...] oraz akt notarialny z dnia 13 stycznia 2006 r. Repertorium A [...] którym zmieniona została data zobowiązania wynikającego z umowy zawartej w akcie notarialnym z dnia 10 marca 2005 r., a także akt notarialny z dnia 4 października 2006 r. Repertorium A [...] zawierający umowę ustanowienia odrębnej własności lokalu mieszkalnego i umowę sprzedaży. Według tej umowy K. i A. małż. D. sprzedali lokal mieszkalny numer 2 M. i W. małż. K., wyrażając również w tej umowie zgodę na budowę garażu.
A. i L. małż. Z. przedłożyli akt notarialny z dnia 8 sierpnia 2006 r. Repertorium A [...] zawierający umowę ustanowienia odrębnej własności lokalu mieszkalnego i umowę sprzedaży, według której K. D. i A. D. sprzedali lokal mieszkalny numer 1 A. Z. i L. Z. . W treści tego aktu notarialnego znajduje się § 6 stanowiący, że L. i A. małżonkowie Z. oświadczają, że wyrażają zgodę na udzielenie niezbędnej pomocy W. i M. małżonkom K. przy uzyskaniu zezwolenia na wybudowanie przez nich garażu na przedmiotowej nieruchomości przez podpisanie dokumentów i pism, jakie mogłyby okazać się niezbędne oraz wyrażają zgodę, aby wybudowany garaż stanowił pomieszczenie przynależne do lokalu nr 2 bez zmiany wysokości udziałów każdego ze współużytkowników wieczystych nieruchomości gruntowej oraz współwłasności części wspólnych budynku i urządzeń nie służących do wyłącznego użytku właścicielom poszczególnych lokali.
Uczestnicy postępowania podnieśli, że w umowie kupna domu, zawartej przez nich z poprzednim właścicielem, był zapis mówiący, że wyrażą zgodę na budowę garażu po uprzednim uzgodnieniu, jednak sporna inwestycja nie jest zgodna z zapisem umowy i nie była uzgodniona. Ponadto nie można wykorzystać tego zapisu do budowy jakiekolwiek obiektu budowlanego, ponieważ w umowie jest określony rodzaj obiektu budowlanego. Współwłasność wymaga zgody obu właścicieli, ale w tym przypadku takiej zgody nie było, gdyż inwestor o taką zgodę nie występował.
PINB decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r. znak: [...] nakazał W.K. rozbiórkę spornej inwestycji w określonym terminie.
Dokonując ponownej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego WINB wskazał, że w toku trwania postępowania odwoławczego przepisy Prawa budowlanego zmieniły się na mocy ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471) i zmiana ta weszła w życie w dniu 19 września 2020 r. Wyjaśnił jednak, że zgodnie z art. 25 ustawy zmieniającej do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe.
Następnie WINB powołał się na treść obowiązujących w dacie zgłoszenia (2012 r.) przepisów art. 28 ust 1, art. 29 - 31 P.b. i wyjaśnił, że budowa wiaty o powierzchni zabudowy do 25 m2 nie wymagała pozwolenia na budowę, ale zgłoszenia. Przy czym zapis o możliwości budowy dwóch wiat na działce o powierzchni co najmniej 500 m2 interpretowany był rozszerzająco jako możliwość budowy jednej wiaty na działce o powierzchni co najmniej 250 m2. Na działce posiadającej powierzchnię 429 m wolno było zatem w 2012 r. wybudować na podstawie zgłoszenia jedną wiatę o powierzchni do 25 m2.
Inwestor do zgłoszenia z dnia 11 czerwca 2012 r. złożył oświadczenie, stwierdzając, że posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Prezydent Miasta jako organ architektoniczno-budowlany, działając w zakresie swojej właściwości rzeczowej, przyjął bez sprzeciwu ww. zgłoszenie dotyczące zamiaru budowy jednej wiaty o powierzchni do 25 m2 na działce o łącznej powierzchni 429 m2 i przylegającej ściśle do istniejącego budynku mieszkalnego, odległej o mniej niż 1,50 m od granicy z działką sąsiednią. Inwestor nabył zatem prawo do zrealizowania takiej wiaty, jaka opisana została w zgłoszeniu.
Organ odwoławczy stwierdził, że inwestor wykonał jednak dodatkowe roboty, polegające na obudowaniu deskami i zamknięciu części powierzchni wiaty ścianami, przez co zmienił kwalifikację części tego obiektu z wiaty na budynek, co spowodowało, że do tak wykonanego w ramach samowoli obiektu właściwy stał się organ nadzoru budowlanego. Wykonanie wypełnienia ścian części wiaty nie jest budową obiektu budowlanego w określonym miejscu, ale stanowi przebudowę, do której zastosowanie mają art. 50 i 51 P.b.
W ocenie WINB, w niniejszej sprawie organ nadzoru budowlanego zasadnie nakazał wykonanie rozbiórki wiaty wraz z budynkiem gospodarczym, stwierdzając, że inwestor nie posiadał zgody współwłaścicieli na budowę spornego obiektu, a zatem nie dysponował nieruchomością na cele budowlane.
Organ odwoławczy stwierdził, że zapis zawarty w § 6 aktu notarialnego z dnia 8 sierpnia 2006 r. Repertorium A [...]stanowiący, że L. i A. małżonkowie Z. wyrażają zgodę na udzielenie niezbędnej pomocy W. i M. małżonkom K. przy zezwoleniu na wybudowanie przez nich garażu nie stanowi jednak bezwzględnej i stałej zgody na wybudowanie garażu. Zapis ten odnosi się bowiem do zdarzeń przyszłych i przewiduje, że w przypadku zamiaru budowy przez małżonków K. garażu dojdzie do podpisania zgody na tę budowę przez małżonków Z. WINB uznał, że zgoda taka mogłaby być podpisana po dojściu pomiędzy zainteresowanymi do porozumienia, co do szczegółowej lokalizacji garażu.
Zdaniem organu odwoławczego, nie mają także racji skarżący, gdyż oświadczenie dotyczy zdarzeń przyszłych i nieokreślonych, a nadto jak każde oświadczenie woli podlega zmianie. Prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane musi być natomiast prawem realnie istniejącym w dacie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. A. i L. małż. Z. byli w pewien sposób zobowiązani aktem notarialnym do wyrażenia zgody na budowę garażu, ale po uprzednim wystąpieniu do nich o taką zgodę i po szczegółowym uzgodnieniu lokalizacji garażu. Natomiast gdyby współwłaściciele nie zgadzali się na budowę garażu w jakiejkolwiek lokalizacji, to skarżący mieliby prawo wystąpienia do sądu cywilnego o wydanie orzeczenia zastępującego brakującą zgodę.
Jednak w badanej sprawie przy wystąpieniu ze zgłoszeniem o budowę wiaty inwestor w ogóle nie konsultował tego z współwłaścicielami, tylko uznał, że już posiada zgodę wynikającą wprost z treści aktu notarialnego. Takie stanowisko skarżący reprezentuje nadal w treści odwołania. Jednak nie jest ono zgodne ze stanem wynikającym wprost z treści oświadczenia zawartego w akcie notarialnym.
W rezultacie WINB zgodził się z oceną organu pierwszej instancji, że inwestor nie dysponował nieruchomością na cele budowlane w chwili składania zgłoszenia zamiaru budowy wiaty, co oznacza - przyjmując rozważania wyroku WSA w K. z dnia 15 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Ke 907/19 - że realizacja budowy wiaty wykonana została w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach (art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b.) i stanu tego nie da się usunąć inaczej niż poprzez rozbiórkę wiaty i budynku gospodarczego.
Organ odwoławczy dodał, że organ pierwszej instancji bezpodstawnie określił w badanej decyzji termin wykonania nakazu nałożonego w trybie art. 51 ust 1 pkt 1 P.b., wobec czego uchylił ten akt w części określającej ten termin.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. na powyższe rozstrzygnięcie organu odwoławczego wywiedli M. K.i W. K., podnosząc w szczególności, że według wskazań Sądu zawartych w wyroku z dnia 15 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 907/19, organ pierwszej instancji powinien był ustalić, czy inwestor dysponował tytułem prawnym do nieruchomości.
Skarżący podkreślili, że warunkiem kupna nieruchomości była zgoda i pomoc poprzednich właścicieli, czyli K. i A. D. na wybudowanie przez skarżących garażu na tej posesji. Wskazali, że taką zgodę otrzymali i została ona zapisana w akcie notarialnym. Rok później poprzedni właściciele sprzedawali lokal numer 1 A. Z. i L. Z., którzy przed zakupem byli poinformowani o zobowiązaniach poprzednich właścicieli w stosunku do skarżących, a warunkiem sprzedaży było dotrzymanie tych zobowiązań. Zgoda i akceptacja nowych właścicieli została wyrażona w akcie notarialnym i nigdy nie była zmieniona żadnym aneksem. Skarżący podniósł, że nigdy też przez okres 6 lat, tj. od sierpnia 2006 r. od kiedy A. Z. i L. Z. wprowadzili się do lokalu nr 1, do października 2012 r., kiedy zakończono budowę wiaty garażowej, jak również później przez okres kolejnych 7 lat, kiedy wiata stała na części działki, czyli do kwietnia 2019 r. współwłaściciele nie wyrażali swojego sprzeciwu wobec budowy tej wiaty. Dlatego też dziwi fakt, że współwłaściciele podważają zawarty w akcie notarialnym zapis o wyrażeniu zgody na wybudowanie garażu na nieruchomości.
Skarżący dodali, że niezrozumiała jest interpretacja ww. zapisu dokonana przez WINB, zgodnie z którą "zapis ten nie stanowi jednak bezwzględnej i stałej zgody na wybudowanie garażu", gdyż wynika z niej, że oświadczenie drugiej strony ma większą moc prawną niż zapis w akcie notarialnym podpisanym przez tę stronę.
Nadto skarżący podnieśli, że nie jest też prawdą, iż w ogóle nie konsultowali i nie rozmawiali o budowie wiaty garażowej ze współwłaścicielami. Takie rozmowy były prowadzone niejednokrotnie, cyt.: "były to czasy, kiedy nasze rodziny utrzymywały między sobą bardzo dobre stosunki sąsiedzkie i towarzyskie".
Mając na uwadze powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Pismem procesowym z dnia 2 lutego 2021 r. skarżący podtrzymali stanowisko zawarte w skardze i szczegółowo przedstawili stan faktyczny niniejszej sprawy, wywodząc swoje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z postanowień zawartych w wyżej opisanym akcie notarialnym.
W piśmie procesowym z dnia 4 lutego 2021 r. uczestnicy postępowania A. i L. małż. Z. wnieśli o oddalenie skargi w całości, wskazując, że wbrew twierdzeniom skarżących nie posiadali oni zgody współwłaścicieli na budowę spornego obiektu budowlanego, która jest wymagana przy czynnościach przekraczających zwykły zarząd, a zatem w chwili zgłoszenia jak i rozpoczęcia robót budowlanych nie dysponowali nieruchomością na cele budowlane.
Uczestnicy postępowania podnieśli, że w akcie notarialnym wyrazili jedynie zgodę na udzielenie wszelkiej niezbędnej pomocy przy uzyskaniu zezwoleń na realizację inwestycji w postaci garażu, a nie - jak to sugerują skarżący - wyrazili zgodę na przyszłość na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane przez skarżących. Zdaniem uczestników, zobowiązanie zawarte w akcie notarialnym nie mogło w żadnej mierze zastępować zgody na dysponowanie nieruchomością wymaganej przez przepisy prawa budowlanego, zaś skarżący zdają się nie rozumieć różnicy między zobowiązaniem o charakterze cywilnoprawnym, a wymogami zawartymi w przepisach prawa administracyjnego.
Nadto uczestnicy podnieśli, że w zobowiązaniu w § 6 ww. umowy jest mowa o wybudowaniu garażu, a nie wiaty z budynkiem gospodarczym. Zarzucili, że skarżący nie tylko zdecydowali się na wykonanie innego obiektu niż ten, o którym była mowa w umowie, ale i nie konsultowali tych planów inwestycyjnych ze współwłaścicielami nieruchomości, błędnie zakładając, że nie mają takiego obowiązku.
Zdaniem uczestników postępowania, całkowicie niezrozumiałe są twierdzenia skarżących, że zobowiązanie w ww. umowie nie tylko zastępowało zgodę na dysponowanie nieruchomością, ale i dawało skarżącym nieograniczoną swobodę w podejmowaniu decyzji co do tego, jaki obiekt, o jakich parametrach i w jakiej lokalizacji ma zostać wybudowany.
Uczestnicy dodali, że wielokrotnie zgłaszali skarżącym problemy z uzyskaniem dostępu do tylnej części działki oraz swoich pomieszczeń na parterze, które mają osobne wejście z boku budynku. Od kiedy skarżący zaczęli parkować dwa samochody, uniemożliwiało to przejście od tylnej strony budynku do bramy. Mimo zapewnień ze strony skarżących, że dwa samochody parkują jedynie w godzinach nocnych, nie reagowali oni na prośby ze strony uczestników postępowania o zwolnienie miejsca w ciągu dnia.
Nie można zgodzić się z twierdzeniami skargi, że uczestnicy mają obowiązek uzyskania zgody skarżących na zmianę sposobu użytkowania pomieszczeń znajdujących się w tylnej części budynku, gdyż nie są to części wspólne, ale pomieszczenia stanowiące wyłączną własność uczestników.
Uczestnicy wskazali, że to, iż przez kilka lat nie wyrażali formalnego sprzeciwu co do posadowienia wiaty z budynkiem gospodarczym, w żadnej mierze nie oznacza, że akceptowali taki stan rzeczy i wyrazili zgodę na budowę tej wiaty, tym bardziej, że o wyrażenie takiej zgody skarżący nigdy się nie zwracali. Jak wskazali, nie mogą akceptować sytuacji, że skarżący samowolnie decydują o swoich planach inwestycyjnych i o tym jaki obiekt powstanie na nieruchomości wspólnej.
W ocenie uczestników postępowania celowym jest zatem doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z przepisami prawa.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), o czym strony zostały zawiadomione.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Mając na względzie powyższe regulacje, w ocenie Sądu, skarga M.K. i W.K. zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie podkreślić trzeba, że legalność inwestycji, której dotyczy sprawa, była już przedmiotem oceny w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawie toczonej przed tut. Sądem o sygnaturze akt 907/19, zakończonej prawomocnym wyrokiem z dnia 15 stycznia 2020 r.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy tj. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB) w K., jak również Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta zobowiązane były uwzględnić stanowisko Sądu wyrażone w powyższym wyroku na mocy art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
W uzasadnieniu wyroku sygn. akt II SA/Ke 907/19 Sąd podniósł, że w rozpoznawanej sprawie zastosowanie znajdują przepisy art. 50 i 51, nie zaś art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (dalej jako Pb). Ten ostatni przepis znajduje bowiem zastosowanie w przypadku, gdy roboty budowlane były wykonywane od samego początku samowolnie, bez wymaganego pozwolenia na budowę, czy też zgłoszenia. Taka sytuacja nie wystąpiła w rozpatrywanej sprawie, gdyż budowa wiaty o powierzchni do 25 m2 wymagała zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 Pb zgłoszenia i takiego zgłoszenia inwestor dokonał w dniu 11 czerwca 2012 r. Okoliczność, że organ architektoniczno-budowlany (Prezydent Miasta ) nie wniósł sprzeciwu od powyższej czynności oznacza, że co do zasady realizację wiaty na podstawie zgłoszenia, od którego właściwy organ nie wniósł sprzeciwu należało uznać za zgodną z prawem. Wykonanie przy budowie wiaty dodatkowych robót polegających na obudowaniu części wiaty deskami i tym samym zamknięciu części powierzchni wiaty ścianami umożliwia organowi kwalifikację ww. robót jako przebudowę obiektu i uzasadnia podjęcie działań w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Pb. Spełnione zostały przesłanki wymienione w art. 51 ust. 7 Pb.
Sąd wyjaśnił nadto w tamtej sprawie, że wiata została zrealizowana na nieruchomości stanowiącej współwłasność: M.K. i W.K. oraz A. Z. i L. Z., co znajduje także potwierdzenie w oświadczeniu o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością złożonym do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych z dnia 11 czerwca 2012 r. Częścią wiaty, co potwierdziły wyniki oględzin, jest wydzielona za pomocą odeskowanych ścian zamknięta powierzchnia, co spowodowało, iż obiekt uzyskał cechy budynku gospodarczego, dobudowanego do budynku mieszkalnego. Ewidentnie więc ta część nie może być uznana za wiatę, której dotyczy zgłoszenie zamiaru wykonania robót z 2012 r., co z kolei oznacza, że prawidłowo została uznana za samowolę budowlaną.
Sąd przedstawił rozważania, że w postępowaniu naprawczym okoliczność posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest ustalana na zasadach ogólnych polegających na przedstawieniu przez stronę dokumentów stwierdzających tytuł prawny do nieruchomości, który wskazuje na jej uprawnienie do wykonania robót budowlanych.
W kontrolowanej wówczas sprawie Sąd wyjaśnił także, że znajdujący się w materiale dowodowym akt notarialny z dnia 10 marca 2005 r. – przedwstępna umowa ustanowienia odrębnej własności lokalu mieszkalnego i przedwstępna umowa sprzedaży zawarta pomiędzy zbywcami tj. K. i A. małżonkami D. a nabywcami tj. M. i W. małżonkami K. nie są wystarczającymi dokumentami potwierdzającymi tytuł prawny do nieruchomości. Ponadto Sąd ocenił, że nie jest wiadomo, czy w dacie zgłoszenia budowy wiaty wszyscy współwłaściciele nieruchomości wyrazili zgodę na jej budowę, a jeżeli tak, to w jakim zakresie, ewentualnie czy istnieją dowody potwierdzające, że małżonkowie Z. zobowiązali się do wyrażenia takiej zgody. Dlatego Sąd wskazał, że prowadząc ponownie postępowanie, organ pierwszej instancji powinien ustalić, czy inwestor dysponował tytułem prawnym do nieruchomości odpowiadającym zakresowi wykonanych przez niego robót. Wobec złożonego przez L. Z. oświadczenia, niniejsza kwestia powinna być rozpatrywana w kontekście umowy przenoszącej własność lokalu mieszkalnego, którego nabywcą był wyżej wymieniony.
W kontekście wyżej przedstawionych wytycznych Sądu przy ponownym rozpoznaniu sprawy konieczne było w pierwszej kolejności ustalenie, kto był właścicielem (współwłaścicielem) nieruchomości w dacie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na budowie wiaty garażowej w 2012 r., a następnie ustalenie, czy wszyscy współwłaściciele nieruchomości wyrazili zgodę na budowę tego obiektu, w szczególności, czy istnieją dowody potwierdzające, że małżonkowie Z. zobowiązali się do wyrażenia takiej zgody.
Organ pierwszej instancji uzupełnił materiał dowodowy zgodnie z zaleceniem Sądu. Do akt sprawy załączony został akt notarialny z dnia 4 października 2006 r. nr Rep. A [...] zawierający umowę ustanowienia odrębnej własności lokalu mieszkalnego i umowę sprzedaży wyodrębnionego lokalu mieszkalnego numer 2 przy ulicy J. 55 w K. przez K. D. i A. D. ego na rzecz M.K. i W.K.. Nadto do akt sprawy złożony został akt notarialny z dnia 8 sierpnia 2006 r. Rep. A [...] zawierający umowę ustanowienia odrębnej własności lokalu mieszkalnego i umowę sprzedaży lokalu mieszkalnego numer 1 przy ulicy J. 55 w K. A. i L. małż. Z. przez K. D. i A. D. Co istotne, jak z treści drugiej z powyższych umów sprzedaży wynika (§ 6 umowy), "L. i A. małżonkowie Z. oświadczają, że wyrażają zgodę na udzielenie niezbędnej pomocy W. i M. małżonkom K. przy uzyskaniu zezwolenia na wybudowanie przez nich garażu na przedmiotowej nieruchomości przez podpisanie dokumentów i pism, jakie mogłyby okazać się niezbędne oraz wyrażają zgodę aby wybudowany garaż stanowił pomieszczenie przynależne do lokalu nr 2 bez zmiany wysokości udziałów każdego ze współużytkowników wieczystych nieruchomości gruntowej oraz współwłasności części wspólnych budynku i urządzeń nie służących do wyłącznego użytku właścicielom poszczególnych lokali".
Ze względu na stanowisko małżonków Z. jako współwłaścicieli nieruchomości zaprzeczających, aby wyrazili oni zgodę na budowę wiaty garażowej, organ pierwszej instancji, co zaaprobował Wojewoda, nakazał rozbiórkę obiektu (wiaty garażowej wraz budynkiem gospodarczym). Wojewoda wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji, że A. i L. małż. Z. byli w pewien sposób zobowiązani aktem notarialnym do wyrażenia zgody na budowę garażu, ale po uprzednim wystąpieniu do nich o taką zgodę i po szczegółowym uzgodnieniu lokalizacji garażu. Gdyby nie zgadzali się oni na budowę garażu w jakiejkolwiek lokalizacji, to skarżący mieliby prawo wystąpienia do sądu cywilnego o wydanie orzeczenia zastępującego brakującą zgodę. Jednak w przedmiotowym przypadku przy wystąpieniu ze zgłoszeniem o budowę wiaty W. K. ogóle nie konsultował tego z A. i L. małż. Z., gdyż uznał, że już posiada zgodę wynikającą wprost z treści aktu notarialnego. Jednak nie jest to zgodne ze stanem wynikającym wprost z treści oświadczenia zawartego w akcie notarialnym. W rezultacie Wojewoda zgodził się z oceną organu pierwszej instancji, że inwestor W. K. nie dysponował nieruchomością na cele budowlane w chwili składania zgłoszenia zamiaru budowy wiaty, co oznacza, że budowa tej wiaty wykonana została w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach i stanu tego nie da się usunąć inaczej niż poprzez rozbiórkę wiaty i budynku gospodarczego.
Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podziela jednak powyższego stanowiska organów, a konkretnie nie podziela w okolicznościach tej sprawy oceny w kluczowej dla wyniku sprawy kwestii dotyczącej dysponowania przez W.K. nieruchomością na cele budowlane.
Niewątpliwie tut. Sąd w sprawie sygn. akt II SA/Ke 907/19 zobowiązał organy do ponownej oceny, czy inwestor W. K. posiadał zgodę na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane, o czym skarżący oświadczył, składając w czerwcu 2012 r. zgłoszenie na budowę wiaty garażowej. Takie wytyczne sprowadzały się do konieczności dokonania przez organy ustalenia, czy L. i A. Ziębowie wyrazili zgodę na budowę spornej wiaty garażowej.
W ocenie Sądu, nie sposób tracić w tej sprawie z pola widzenia całokształtu okoliczności towarzyszących wyodrębnieniu obu lokali w budynku, w którym mieszkają zarówno skarżący jak i uczestnicy postępowania. W obu aktach notarialnych dotyczących nabycia wyobrędnionych lokali mieszkalnych przez skarżących i przez uczestników postępowania od K. D. i A. D. ego zapisane zostało i zaakceptowane przez strony umowy zastrzeżenie, że na przedmiotowej nieruchomości ma zostać wybudowany przez M. i W. małż. K. garaż jako pomieszczenie przynależne do lokalu skarżących. Trudno uznać, że L. i A. małż. Z., zobowiązując się do udzielenia niezbednej pomocy skarżącym przy uzyskaniu zezwolenia na budowę garażu, nie godzili się na budowę garażu. W akcie notarialnym nabycia lokalu mieszkalnego nr 1 przez uczestników postępowania nie została określona lokalizacja tego garażu oraz parametry użytkowe i techniczne obiektu. Organy twierdzą, że brak uzgodnienia tych kwestii przez inwestora z małżonkami Z. skutkować musi oceną, że nie wyrazili oni zgody na budowę wiaty garażowej. Ale twierdzenie to organy opierają w zasadzie wyłącznie na stanowisku małżonków Z. wyrażonym w toku kontrolowanego postepowania naprawczego. Brak jest innych - poza oświadczeniami małżonków Z. - dowodów na to, że małżonkowie Z. nie wyrazili zgody na budowę wiaty garażowej i na taką lokalizację tego obiektu oraz o takich parametrach, jak zostało to ostatecznie zrealizowane.
W tym miejscu należy podnieść, że przepisy prawa budowlanego nie wymagają, aby zgoda wspówłaścicieli wyrażona dla inwestora na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane musiała zostać wyrażona wyłącznie w formie pisemnej. Forma pisemna służy celom dowodowym, ale wyrażenie takiej zgody inwestorowi w innej formie (np. ustnej) jest wystarczające, istotne jest aby była ona wyrażona w sposób jasny i jednoznaczny. Inwestor na piśmie i pod prawnymi rygorami składa zaś oświadczenie, że dysponuje prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Co istotne, późniejsze cofnięcie zgody udzielonej inwestorowi nie ma wpływu na kwestię dysponowania nieruchomością na cele budowlane w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (zob. wyrok NSA z 15 stycznia 2016 r., II OSK 1283/14, lex nr 1969162).
W niniejszej sprawie zostało bezspornie ustalone, że wiata garażowa powstała w 2012 r. Legalność budowy tego obiektu L. i A. małż. Z. zakwestionowali w 2019 r., zatem ok. 7 lat od zakończenia budowy. W 2012 r. W. K. oświadczył, że wspówłaściciele nieruchomości, w tym małżonkowie Z., wyrazili zgodę na wybudowanie wiaty garażowej i zdaniem Sądu taką zgodą inwestor wówczas dysponował. Świadczy o tym treść aktu notarialnego z dnia 8 sierpnia 2006r. Rep. A [...] zawierającego umowę ustanowienia odrębnej własności lokalu mieszkalnego i umowę sprzedaży lokalu mieszkalnego numer 1 przy ulicy J. 55 w K. A. i L. małż. Z. przez K. D. i A. D. ego oraz brak sprzeciwu wobec faktu wybudowania wiaty garażowej ze strony wspówłaścicieli nieruchomości przez okres kilku lat od zakończenia tej budowy. Gdyby właściciele sąsiedniego lokalu sprzeciwiali się budowie wiaty garażowej, to wówczas - już w trakcie budowy lub niedługo po jej zakończeniu - wyraziliby sprzeciw wobec tej inwestycji. Przez wiele lat nic takiego się nie stało, co w kontekście wyrażonej w umowie z dnia 8 sierpnia 2006 r. przy zakupie lokalu mieszkalnego nr 1 zgody małżonków Z. na wszelką pomoc przy uzyskaniu zezwoleń na budowę garażu, nie mogło prowadzić do innej oceny okoliczności sprawy, niż taka, że W. K. dysponował zgodą sąsiadów na budowę wiaty garażowej. Nie można tracić z pola widzenia tego, że wiata garażowa zaspokojała i zaspokaja te same potrzeby skarżących, jakim służyć miałby garaż. Ponadto w czerwcu 2012 r. na budowę garażu wymagane było pozwolenie na budowę, zaś wybudowanie wiaty poprzedzić musiało występienie ze zgłoszeniem zamiaru takich robót, co powoduje, że już w świetle przepisów prawa budowlanego inwestycja polegająca na budowie wiaty garażowej była inwestycją z pewnością mniej skomplikowaną pod względem kontrukcyjnym i nie ingerującą w przestrzeń, w której zostaje wybudowana w większym stopniu niż garaż.
Podsumowując, trudno uznać w okolicznościach tej sprawy, aby wiata garażowa została wybudowana na przedmiotowej nieruchomości wbrew woli małżonków Z.
Ta okoliczność, odmiennie ustalona niż uczyniły to organy, prowadzi do wniosku, że inwestor dysponował prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane polegające na budowie wiaty garażowej o powierzchni i lokalizacji wskazanej w zgłoszeniu z dnia 11 czerwca 2012 r. To równocześnie oznacza, że orzeczenie rozbiórki wiaty tylko z powodu braku zgody wszystkich wspówłaścicieli na jej budowę nie mogło zostać zaakceptowane przez Sąd. Oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością nie dotyczyło wybudowania pomieszczenia gospodarczego i nie sposób uznać, aby na budowę tego pomieszczenia również została udzielona zgoda przez pozostałych współwłaścicieli. Ta budowa miała postać samowoli budowlanej, o czym zważył tut. Sąd w sprawie sygn. akt II SA/Ke 907/19.
Organy obu instancji dopuściły się zatem naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych w sprawie, a w efekcie organy naruszyły art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 Pr.bud. poprzez orzeczenie o rozbiórce wiaty garażowej.
Powyższe skutkować musiało uchyleniem decyzji wydanych przez organy pierwszej i drugiej instancji celem przeprowadzenia ponownie postępowania naprawczego w trybie przepisów Prawa budowlanego, dostrzegając, że według wskazań tut. Sąd w sprawie sygn. akt II SA/Ke 907/19, organy mogą zastosować art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 Pr. bud. przy przyjęciu, że inwestor dysponował nieruchomością na cele budowlane polegające na budowie wiaty jak w zgłoszeniu. To determinuje potrzebę przeanalizowania przez organy w kontekście przepisów prawa budowlanego, w jaki sposób doprowadzić obiekt do stanu zgodnego z prawem i ze zgłoszeniem z dnia 11 czerwca 2012 r., skoro wiata garażowa została wzniesiona legalnie, a doszło do jej samowolnej przebudowy.
W świetle powyższego przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ pierwszej instancji wyda rozstrzygnięcie uwzględniające ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania zaprezentowane przez tut. Sąd w sprawie niniejszej oraz w sprawie II SA/Ke 907/19 (art. 153 p.p.s.a.).
Z tych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł jak w pkt I wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i art. 210 § 2 p.p.s.a. Sąd z urzędu zasądził na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania w pkt II wyroku, pomimo braku wniosków skargi w tym zakresie, ponieważ sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, co skutkowało brakiem możliwości zgłoszenia wniosku o zwrot kosztów postępowania sądowoadministracyjnego przez skarżących przed zamknięciem rozprawy, a nie byli oni reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika.