II SA/Ke 106/20

II SA/Ke 106/20 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2020-05-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-01-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Beata Ziomek /przewodniczący sprawozdawca/
Dorota Chobian
Krzysztof Armański
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne
Egzekucyjne postępowanie
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 2547/20 - Wyrok NSA z 2021-01-29
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1438
art. 59 par. 1 pkt 5
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 170, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Krzysztof Armański, po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 maja 2020 r. sprawy ze skargi K. Z. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 listopada 2019 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego oddala skargę.
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 22 listopada 2019 r., znak: [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB) , po rozpatrzeniu zażalenia K. Z., utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) z dnia 8 października 2019 r., znak: [...], o odmowie umorzenia postępowania egzekucyjnego objętego tytułem wykonawczym nr [...].
W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.
Decyzją z dnia 3 kwietnia 1998 r., znak: [...], Kierownik Urzędu Rejonowego nakazał J. Z. rozbiórkę samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego na działce nr 435/2 w Z. 19, gm. S. Decyzją z dnia 15 maja 1998 r., znak: [...], Wojewoda utrzymał ww. decyzję w mocy. Wyrokiem z dnia 12 marca 1999 r., sygn. [...], Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę na powyższe rozstrzygnięcie. W akcie notarialnym z dnia 8 lipca 1999 r. A. i J. Z. darowali przedmiotową nieruchomość swojej córce K. Z.
W dniu 1 marca 2000 r. PINB przesłał do K. Z., działającej przez swoich przedstawicieli ustawowych, ww. rodziców, upomnienie z wezwaniem do wykonania orzeczonej rozbiórki, po czym wszczął postępowanie egzekucyjne wystawiając w dniu 11 sierpnia 2000 r. tytuł wykonawczy. Tego samego dnia wydał postanowienie o nałożeniu na A. i J. Z., jako przedstawicieli ustawowych zobowiązanej K. Z., grzywny w celu przymuszenia w wysokości 72.074 zł. Postanowieniem z dnia 8 sierpnia 2008 r. WINB uchylił to postanowienie orzekając, że grzywnę nakłada się na K. Z., działającą do momentu uzyskania pełnoletniości przez przedstawicieli ustawowych i wzywając do wpłacenia kwoty grzywny do dnia 30 grudnia 2008 r. W związku z nieuiszczeniem wspomnianej grzywny, PINB skierował w dniu 24 lipca 2009 r. do Naczelnika II Urzędu Skarbowego tytuł wykonawczy z wnioskiem o wszczęcie egzekucji należności pieniężnej. Prawomocnym wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2018 r., sygn. [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę K. Z. na postanowienie WINB z dnia 1 grudnia 2017 r. w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego.
W piśmie z dnia 11 czerwca 2019 r. K. Z. poinformowała PINB , że rozebrany został budynek gospodarczy z tarasem od strony północnej a prace związane z rozbiórką dachu i nadbudowy – lukarny są w trakcie realizacji. Przy tym piśmie przedłożono ekspertyzę budowlaną z maja 2019 r. mgr. inż. W. K., z której wynika, że rozebranie klatki schodowej stanowiącej jeden monolit z budynkiem będzie stanowić zagrożenie dla całego układu statecznego budynku i komunikacji. W tej sytuacji zdaniem autora ekspertyzy klatka schodowa wraz z holem i towarzyszącym pomieszczeniem gospodarczym powinna pozostać nierozebrana. W piśmie z dnia 3 lipca 2019 r. autor ekspertyzy potwierdził wykonanie robót rozbiórkowych na działce nr 435/2, zgodnie z decyzją z dnia 3 kwietnia 1998 r., przy czym klatka schodowa pozostała bez zmian ze względów wytrzymałościowo-statycznych.
W dniu 4 lipca 2019 r. inspektor PINB stwierdził podczas oględzin, że orzeczona rozbiórka nie została wykonana w pełnym zakresie, o czym poinformował zobowiązaną w piśmie z dnia 11 lipca 2019 r. W piśmie z dnia 13 sierpnia 2019 r. zobowiązana wniosła o ustalenie terminu kontroli i wydanie decyzji o wykonaniu obowiązku rozbiórki w całości. Podczas oględzin w dniu 16 sierpnia 2019 r. inspektor PINB ponownie stwierdził niewykonanie rozbiórki w pełnym zakresie.
W piśmie z dnia 18 września (w decyzji błędnie października) 2019 r. K. Z. wniosła o umorzenie postępowania egzekucyjnego oraz zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Jako podstawę umorzenia wskazano art. 59 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 1 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ("upea"), tj. niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym, wskazując, że chodzi o umorzenie postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez Naczelnika II Urzędu Skarbowego na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 24 lipca 2009 r. Na dowód niewykonalności obowiązku wynikającego z decyzji rozbiórkowej przedłożono ekspertyzę techniczną. Po rozpatrzeniu tego wniosku organ I instancji wydał opisane na wstępie postanowienie z dnia 8 października 2019 r. W zażaleniu K. Z. zarzuciła naruszenie art. 18 upea w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 i art. 126 Kpa poprzez niewyjaśnienie, czy nałożony obowiązek jest wykonalny.
Organ II instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek umorzenia postępowania egzekucyjnego wymienionych w art. 59 § pkt 1-10 upea, w szczególności niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym. W decyzji z dnia 3 kwietnia 1998 r. organ jasno wskazał, że rozbiórka dotyczy niskiego i wysokiego parteru o wymiarach w rzucie 12,4 x 4,95 m i parterowego pomieszczenia gospodarczego o wymiarach 6,10 x 4,15 m z tarasem, dobudowanego do istniejącego budynku mieszkalnego oraz poddasza mieszkalnego nad istniejącą i dobudowaną częścią budynku mieszkalnego. Kwestię niewykonalności badał już NSA w wyroku z dnia 12 marca 1999 r. stwierdzając, że zaskarżona decyzja nie jest decyzją niewykonalną, gdyż dobudowane części domu można wyburzyć pod fachowym nadzorem osoby uprawnionej.
Zdaniem organu, aby stwierdzić niewykonalność nałożony obowiązek musiałby być niemożliwy do wykonania nawet przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki. Nie mają w tym względzie znaczenia ewentualne utrudnienia, koszty, konieczność zapewnienia bezpieczeństwa dla ludzi i mienia. Przed samowolną rozbudową istniejąca część funkcjonowała jako monolityczna całość, obowiązek rozbiórki nie dotyczy usunięcia samej klatki schodowej, której brak, wg przedłożonej ekspertyzy, mógłby wpłynąć na konstrukcję całego obiektu. Obowiązek dotyczy rozbiórki rozbudowanej części z klatką schodową, nie obejmuje natomiast wieńca nad istniejącą przed rozbudową częścią budynku mieszkalnego.
W skardze do tut. Sądu K. Z. zarzuciła powyższemu rozstrzygnięciu naruszenie:
• art. 59 § 1 pkt 5 upea poprzez przyjęcie, że nie istnieją okoliczności dotyczące niewykonalności obowiązku, podczas gdy jego wykonanie może grozić katastrofą budowlaną;
• art. 107 § 3 Kpa poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstawy prawnej i przesłanek zaskarżonych postanowień;
• art. 7 i art. 8 Kpa poprzez nierozpatrzenie sprawy w sposób wyczerpujący i wszechstronny;
• art. 77 § 1, art. 80 i art. 136 § 1 Kpa poprzez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, brak rozważenia wszystkich okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia i błędne uzasadnienie wydanego postanowienia.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie postanowień organów obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu podniesiono, że w świetle przedłożonej w sprawie ekspertyzy budowlanej prowadzenie dalszych robót rozbiórkowych prowadziłoby do ingerencji w wieniec budynku, bliźniaczego, na poziomie poddasza, w konsekwencji do utraty stateczności drugiego budynku grożącej katastrofą budowlaną. Tymczasem organ nie przeprowadził w ogóle postępowania dowodowego w zakresie wskazanym we wniosku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "Ppsa", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa).
Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 Ppsa).
W rozpoznawanej sprawie skarżąca domagała się umorzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2019 r. poz. 1438 ze zm.), dalej "upea", tj. z powodu tego, że obowiązek o charakterze niepieniężnym okazał się niewykonalny. Przedmiotowy obowiązek wynika z decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia 3 kwietnia 1998 r., w której orzeczono nakaz rozbiórki dobudowanego do istniejącego budynku mieszkalnego niskiego i wysokiego parteru o wymiarach w rzucie 12,40 x 4,95 m, dobudowanego parterowego pomieszczenia gospodarczego o wymiarach 6,10 x 4,15 m z tarasem oraz poddasza mieszkalnego nad istniejącą i dobudowaną częścią budynku mieszkalnego. Z akt sprawy wynika, że rozebrane zostało pomieszczenie gospodarcze z tarasem, nadbudowa poddasza mieszkalnego, dach i lukarny na dachu. Nie rozebrano natomiast konstrukcji części dobudowanej z klatką schodową. W tym zakresie skarżąca powołała się na ekspertyzę budowlaną mgr. inż. W. K., z której wynika, że rozbiórka konstrukcji dobudowanej z klatką schodową stanowi zagrożenie z powodu utraty stateczności budynku.
We wniosku o umorzenie postępowania egzekucyjnego z dnia 18 września 2019 r. skarżąca podała wprawdzie, że chodzi o postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie tytułu wykonawczego nr [...], tj. skierowanego przez PINB w dniu 24 lipca 2009 r. do Naczelnika II Urzędu Skarbowego , dotyczącego egzekucji grzywny w celu przymuszenia, jednak wniosek o umorzenie postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 § 1 pkt 5 upea mógł dotyczyć wyłącznie postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 11 sierpnia 2000 r., dotyczącego obowiązku wynikającego z decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia 3 kwietnia 1998 r., tj. decyzji rozbiórkowej. Z dwóch toczących się bowiem w niniejszej sprawie postępowań egzekucyjnych (jednego dotyczącego wykonania rozbiórki i drugiego mającego doprowadzić do uiszczenia grzywny w celu przymuszenia) tylko postępowanie dotyczące rozbiórki jest postępowaniem w sprawie egzekucji obowiązku o charakterze niepieniężnym. Z akt sprawy wynika, że postanowieniem z dnia 27 listopada 2019 r., znak: [...], Dyrektor Izby Administracji Skarbowej uchylił do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji postanowienie Naczelnika II Urzędu Skarbowego z dnia 17 października 2019 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wniosku z dnia 18 września 2019 r., w zakresie zgłoszonego zarzutu w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego w oparciu o tytuł wykonawczy z dnia 24 lipca 2009 r., nr [...].
Niewykonalność obowiązku, o której stanowi art. 59 § 1 pkt 5 upea rozumiana jest jako sytuacja, w której istnieją trwałe i niezależne od zobowiązanego przyczyny uniemożliwiające jego wykonanie. W pierwszym rzędzie chodzić może o przyczyny faktyczne, przy czym nie obejmują one przypadków trudności wynikających z niezadowolenia zobowiązanego lub innych osób zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy, uwarunkowań ekonomicznych i finansowych. W drugim ujęciu, niewykonalność obowiązku może mieć naturę prawną, gdy decyzja zobowiązuje do zachowań sprzecznych z prawem. Niewykonalność obowiązku niepieniężnego musi mieć charakter obiektywny. Obowiązek taki musi być niemożliwy do wykonania nawet przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć techniki i wiedzy. O niewykonalności obowiązku nałożonego decyzją ostateczną można bowiem mówić, gdy niewykonalność jest następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym. Trwała niewykonalność obowiązku zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść obowiązków zawartych w decyzji są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych tkwiących w ich naturze. Natomiast trudności techniczne lub ekonomiczne, choćby bardzo poważne, w wyegzekwowaniu wykonania obowiązku nałożonego decyzją, jak również negatywne stanowiska jej adresatów lub innych osób i zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy, nie stanowią o niewykonalności obowiązku. Konieczność zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i mienia, jak też względy techniczne i ekonomiczne, utrudniające wykonanie decyzji, nie mogą być uznane za przesłankę niewykonalności decyzji. Ciężar dowodu, że obowiązek o charakterze niepieniężnym jest niewykonalny obciąża stronę skarżącą (por. wyroki NSA: z dnia 13 listopada 2008 r., sygn. II OSK 1365/07; z dnia 14 maja 2013 r., sygn. I OSK 75/13).
W rozpoznawanej sprawie w kwestii niewykonalności obowiązku wypowiedział się już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 marca 1999 r., sygn. [...], wskazując wyraźnie, że zaskarżona decyzja (Wojewody z dnia 15 maja 1998 r., utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia 3 kwietnia 1998 r.) nie jest decyzją niewykonalną, gdyż dobudowane części domu można wyburzyć pod fachowym nadzorem osoby uprawnionej. Zgodnie zaś z art. 170 Ppsa, orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Z przedłożonej ekspertyzy budowlanej nie wynika zaś, by wykonanie rozbiórki w pełnym zakresie było niewykonalne. Autor ekspertyzy w żadnym miejscu takiego sformułowania nie użył. Jedynie w zaleceniach wskazał, by nie rozbierać konstrukcji części dobudowanej z klatką schodową z powodu utraty stateczności budynku. Nie wyjaśnił jednak, dlaczego taka utrata stateczności nastąpi, ani czy aktualna wiedza i osiągnięcia techniczne nie pozwalają na przeprowadzenie bezpiecznej rozbiórki. W piśmie z dnia 3 lipca 2019 r. poinformował jedynie, że klatka schodowa pozostanie bez zmian ze względów wytrzymałościowo-statycznych.
W tym miejscu należy podkreślić, że przed wykonaniem robót budowlanych w warunkach samowoli budowlanej istniejąca część budynku funkcjonowała, na co trafnie zwrócił uwagę organ II instancji, jako monolityczna całość. Obowiązek nie obejmuje rozbiórki wieńca nad istniejącą przed nielegalną rozbudową częścią budynku mieszkalnego. Nawet dla osoby niemającej odpowiedniej wiedzy z zakresu budownictwa oczywiste jest, że jeśli konkretny obiekt istniał bezpiecznie bez części dobudowanej, to trudno zasadnie twierdzić, że nie będzie bezpiecznie istniał dalej po rozebraniu części dobudowanej. Trudności techniczne, których pokonanie wymaga nawet znacznych nakładów pracy i kosztów, nie są równoznaczne z niewykonalnością decyzji. Podobnie rzecz ma się z ewentualnymi zagrożeniami, które mogą być związane z robotami rozbiórkowymi, ich wyeliminowanie nie jest bowiem niemożliwe. Ewentualne, obciążające inwestora (jego następców prawnych), koszty związane z zapewnieniem bezpiecznej rozbiórki są konsekwencją nieprzestrzegania obowiązującego porządku prawnego, tj. realizacji inwestycji w warunkach samowoli budowlanej.
Podsumowując, skarżąca nie wykazała by ciążący na niej obowiązek był obiektywnie niemożliwy do wykonania. W obrocie prawnym funkcjonuje wyrok NSA stwierdzający brak podstaw do przyjęcia niewykonalności decyzji o rozbiórce, od tego czasu nie zaistniały żadne nowe okoliczności faktyczne i prawne, które wskazywałyby na niewykonalność decyzji rozbiórkowej w rozumieniu art. 59 § 1 pkt 5 upea.
W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 Ppsa.