II SA/KE 105/25

II SA/Ke 105/25 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2025-06-04
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-02-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Krzysztof Armański /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c  w zw. z art. 135, art. 153  O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1  art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1  art. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 725
art.  50-51
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Banach, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2025 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia 23 grudnia 2024 r. znak: WOA.7721.65.2023 w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; II. zasądza od Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach na rzecz M. B. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją z 23.12.2024 r. znak: WOA.7721.65.2023 Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach (zwany dalej "ŚWINB") uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Skarżysku-Kamiennej (zwanego dalej "PINB") z 22.06.2023 r. znak: NB.5160.4.2.2020 w przedmiocie nakazu obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego – w całości i w to miejsce odmówił nakazania wykonania rozbiórki samowolnie zrealizowanej rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na działce nr ewid. [...].
Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
W dniu 13.10.2020 r. inspektorzy PINB w przeprowadzili kontrolę w sprawie robót budowlanych wykonanych w zakresie przebudowy istniejącego budynku mieszkalnego w miejscowości [...] ustalając że znajduje się tam budynek mieszkalny jednorodzinny, parterowy, wykonany w technologii tradycyjnej, kryty dachem dwuspadowym o konstrukcji drewnianej z pokryciem z blachy dachówkowej, o wymiarach ok 7,40 m x 7,30 m, stanowiący jedną bryłę o stropie drewnianym. Wejście do budynku mieszkalnego znajduje się od strony północnej poprzez dobudowany ganek o wymiarach ok. 2,40 m x 1,60 m, konstrukcji murowanej z dachem dwuspadowym. Uczestnicząca w czynnościach kontrolnych W.B. oświadczyła, że ww. nieruchomość ma nieuregulowany stan prawny, a inwestorami wykonanych ok. 10 lat temu sukcesywnie robót przy budynku, tj. rozbiórki ganku od strony północnej, połączenia uprzednio istniejącego budynku mieszkalnego z budynkiem gospodarczym, rozbiórki starej konstrukcji dachu i wykonania nowego dachu była M. K. i P. K. – co potwierdziła M. K., informując że nie posiada żadnych dokumentów, które świadczyłyby o legalnym wykonaniu robót, gdyż nie jest właścicielką działki i nie otrzymała zgody od spadkobierców, których krąg na tamten czas był nieznany.
Postanowieniem z 20.01.2021 r., wydanym na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej "u.P.b."), PINB nakazał M. K. i P. K. (zwanym dalej "inwestorami") wstrzymanie robót budowlanych przy samowolnej rozbudowie istniejącego budynku mieszkalnego, wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, informując o możliwości złożenia wniosku o legalizację. Postanowieniem z 3.03.2021 r. ŚWINB uchylił ww. postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia PINB.
Pismem z 6.05.2021 r. organ I instancji wezwał M. K. do przedłożenia oryginałów dokumentów związanych z przedmiotowym budynkiem. W odpowiedzi inwestorka przedłożyła do wglądu żądane dokumenty, z których zostały sporządzone kopie potwierdzone za zgodność z oryginałem, tj. mapę do zasiedzenia wykonaną w dniu 20.08.2021 r., fragment projektu budowy przyłącza wodociągowego i kanalizacji sanitarnej wraz ze zbiornikiem na nieczystości przedmiotowego budynku mieszkalnego, opracowanego w styczniu 2014 r.
Postanowieniem z 20.05.2021 r. PINB, działając na podstawie art. 50 ust. 3 w związku z art. 51 ust. 7 u.P.b., nałożył na inwestorów obowiązek przedstawienia inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej wykonanych robót budowlanych przy samowolnej rozbudowie budynku mieszkalnego wraz z oceną techniczną stanu ich bezpieczeństwa, zgodności z obowiązującymi warunkami technicznymi i sztuką budowlaną – opracowaną przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie. Przy piśmie z 18.06.2021 r. inwestorka przedłożyła inwentaryzację budynku wraz z oceną stanu technicznego.
Pismem z 2.07.2021 r. PINB wezwał inwestorów do przedłożenia dokumentu potwierdzającego dysponowanie ww. nieruchomością na cele budowlane. W odpowiedzi z 15.07.2021 r. inwestorka wystąpiła z wnioskiem o zawieszenie postępowania administracyjnego do czasu zakończenia postępowania przed Sądem Rejonowym w Skarżysku-Kamiennej I Wydziału Cywilnego o stwierdzenie zasiedzenia nieruchomości (sygnatura akt: I Ns 646/19). Wobec powyższego PINB postanowieniem 16.07.2021 r. zawiesił postępowanie administracyjne. Postanowienie to zostało uchylone przez ŚWINB w dniu 13.09.2021 r., z jednoczesnym umorzeniem postępowania w przedmiocie zawieszenia.
Mając na uwadze powyższe decyzją z 27.09.2021 r. PINB nałożył na inwestorów obowiązek wykonania rozbiórki samowolnie zrealizowanej rozbudowy budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na ww. działce, która miała obejmować część murowaną budynku mieszkalnego o wymiarach ok. 4,00 m x 7,40 m wraz z wiatrołapem o wymiarach ok. 1,60 m x 2,40 m oraz konstrukcję dachu wraz z pokryciem nad całością budynku mieszkalnego – którą decyzją z 4.04.2022 r. ŚWINB utrzymał w mocy.
Wyrokiem z 8.11.2022 r. o sygn. akt II SA/Ke 293/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach (dalej "WSA") uchylił ww. decyzje organów obu instancji, wskazując m.in., że organy winny, uwzględniając słuszny interes skarżących, umożliwić im wywiązanie się z nałożonego zobowiązania do złożenia dokumentu uprawniającego do wykonania rozbudowy spornego budynku, poprzez wyznaczenie terminu adekwatnego do ujawnionych w tej sprawie okoliczności. Sąd podniósł, że organy pominęły fakt, iż sprawy spadkowe po Z. C. nie zostały załatwione, co utrudnia uzyskanie odpowiedniego dokumentu potwierdzającego własność. Ponadto WSA wskazał, że gdy rozbudowa staje się integralną częścią dotychczasowego obiektu budowlanego i jest połączona z nim w taki sposób, że rozbiórka dobudowanej części nie jest możliwa bez rozbiórki całego obiektu lub przynajmniej jego znacznej części, to brak jest podstaw do stosowania art. 48 u.P.b. i wówczas znajduje zastosowanie art. 50 i 51 u.P.b. Zrealizowanie obowiązku rozbiórki spowoduje, że obiekt ten nie zostanie doprowadzony do stanu poprzedniego, ale nie będzie mógł pełnić swojej funkcji mieszkalnej.
Pismem z 28.03.2023 r. Sąd Rejonowy w Skarżysku-Kamiennej poinformował PINB, że postępowanie w sprawie I Ns 37/22 (poprzednio nr I Ns 646/19) zostało prawomocnie zakończone – wniosek o zasiedzenie nieruchomości został oddalony postanowieniem z 31 marca 2022 r., a wnioskodawcy (inwestorzy) nie złożyli pozwu w przedmiocie udzielenia zgody na dokonanie czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu.
Wobec powyższego PINB pismem z 17.05.2023 r. wezwał inwestorów do przedłożenia dokumentów potwierdzających prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane lub udzielenia informacji, jakie czynności zostały podjęte w celu ich pozyskania, a następnie, mając na uwadze brak odpowiedzi na ww. wezwanie, decyzją z 22.06.2023r. – działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 u.P.b. – nałożył na inwestorów obowiązek wykonania rozbiórki samowolnie zrealizowanej rozbudowy przedmiotowego budynku mieszkalnego, obejmującej część murowaną budynku wraz z wiatrołapem.
W odwołaniu od ww. decyzji inwestorzy wnieśli o jej uchylenie i umorzenie prowadzonego postępowania, argumentując że – co prawda – PINB, zgodnie z wytycznymi zawartymi w ww. wyroku, ustalił iż zakończyło się postępowanie w przedmiocie nabycia własności nieruchomości w drodze zasiedzenia, jednak nie poczynił żadnych ustaleń odnośnie postępowań spadkowych po zmarłej właścicielce przedmiotowej nieruchomości – Z.C.. Odwołujący się podnieśli, że nie toczy się postępowanie w przedmiocie udzielenia zgody na dokonanie czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu, jednak toczy się postępowanie spadkowe po Z.C., a do czasu zakończenia tego postępowania nie sposób uzyskać żądanych dokumentów. Możliwym jest jednak, że działka stanie się własnością odwołujących. W rezultacie, skoro w czasie toczącego się postępowania inwestorzy mogą zostać właścicielami nieruchomości, to nałożony obowiązek rozbiórki uznali za przedwczesny i krzywdzący.
Pismem z 11.09.2023 r. ŚWINB wezwał inwestorów do poinformowania lub przedłożenia w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania, niezbędnych do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy informacji, m.in. jaki jest wynik sprawy sądowej o nabycie spadku i czy aktualnie posiadają tytuł do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Pismem z 26.09.2023 r. pełnomocnik J. B. poinformował ŚWINB, że w Sądzie Rejonowym w Skarżysku-Kamiennej został złożony wniosek o stwierdzenie nabycia spadku.
Z uwagi na powyższe ŚWINB pismem z 12.10.2023 r. wezwał inwestorów do przedłożenia w terminie do 12.10.2024 r. dokumentu potwierdzającego dysponowanie nieruchomością na cele budowlane lub rozstrzygnięcia sądu powszechnego dotyczącego udzielenia zgody przez sąd na dokonanie czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu, zastępującej zgodę właścicieli nieruchomości do dysponowania nieruchomością na cele budowlane lub rozstrzygnięcia sądu powszechnego dotyczącego wydania rozstrzygnięcia, gdy większość współwłaścicieli postanawia dokonać czynności rażąco sprzecznej z zasadami prawidłowego zarządu rzeczą wspólną.
Następnie ŚWINB postanowieniem z 5.01.2024 r. zawiesił z urzędu postępowanie odwoławcze od ww. decyzji PINB z 22.06.2023 r. W wyniku złożonego zażalenia na ww. postanowienie, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z 27.03.2024 r. uchylił w całości ww. postanowienie ŚWINB, wskazując że uzyskanym pismem z 29.02.2024 r. Sąd Rejonowy w Skarżysku-Kamiennej poinformował, że inwestorzy nie są uczestnikami postępowania o stwierdzenie nabycia spadku po Z.C., a postępowanie jest w toku – wobec czego brak było podstaw do zawieszenia postępowania.
Odrębnym pismem z 28.11.2024 r. ŚWINB ponownie wezwał inwestorów do udzielenia informacji, jaki jest wynik postępowania sądowego toczącego się przed Sądem Rejonowym w Skarżysku-Kamiennej (sygn. akt I Ns 705/23) o nabycie spadku po zmarłej Z.C., czy aktualnie inwestorzy posiadają tytuł do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, czy wystąpili do sądu powszechnego z powództwem o udzielenie zgody przez sąd na dokonanie czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu, zastępującej zgodę współwłaścicieli nieruchomości do dysponowania nieruchomością na cele budowlane lub czy wystąpili do sądu powszechnego z powództwem o wydanie rozstrzygnięcia, gdy większość współwłaścicieli postanawia dokonać czynności rażąco sprzecznej z zasadami prawidłowego zarządu rzeczą wspólną.
Na powyższe wezwanie inwestorzy nie udzielili żadnej odpowiedzi.
ŚWINB, wydając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 u.P.b. opisaną na wstępie decyzję, zauważył że PINB – nakazując wykonanie rozbiórki części murowanej obiektu wraz z wiatrołapem – pominął fakt, że roboty budowlane wykonane przez inwestorów obejmowały również prace polegające na likwidacji stropu nad częścią drewnianą obiektu i wykonaniu nowego stropu wraz z nową konstrukcją dachową nad "starą" i "nową" częścią budynku. Doprowadzając obiekt do stanu zgodnego z prawem, zasadnym byłoby nałożenie obowiązku wykonania rozbiórki również w zakresie wykonanego nowego całego pokrycia dachowego. Jednakże ŚWINB, mając na uwadze treść ww. wyroku WSA, wskazał że orzeczenie rozbiórki wobec przedmiotowego budynku w zakresie, który miałby obejmować część murowaną budynku mieszkalnego wraz z wiatrołapem oraz konstrukcję dachu wraz z kryciem nad całością budynku mieszkalnego, nie spowoduje doprowadzenia tego obiektu do stanu poprzedniego, ale co istotne – obiekt nie będzie mógł wtedy pełnić swojej funkcji mieszkalnej. Budynek mieszkalny bez pokrycia dachowego nie spełnia bowiem wymagań techniczno-budowlanych. Organ odwoławczy zakwestionował twierdzenie PINB, że zakres wykonanych robót budowlanych związanych z tą rozbudową, określony w przedłożonej inwentaryzacji, wskazuje że rozbudowa w zakresie fundamentów i murów jest niezależna od pozostałej drewnianej części budynku, a wykonana nowa konstrukcja stropu nad częścią drewnianą i murowaną oraz nowa konstrukcja dachowa są od siebie niezależne, a tym samym możliwe byłoby dokonanie rozbiórki tylko w zakresie części murowanej budynku. Wykonane roboty budowlane, zdaniem ŚWINB, stanowią integralną część budynku dotychczasowego i nowopowstała część wraz z wykonanym stropem i dachem jest połączona z nim trwale, stanowiąc jedną bryłę. Powyższe okoliczności nasuwają również wniosek, że "stara część" budynku mieszkalnego byłaby narażona na zniszczenia po rozbiórce wykonanych samowolnie robót budowlanych – w wyniku których powstała nowa, murowana część budynku mieszkalnego wraz z pokryciem dachowym, właśnie z uwagi na to, że jest ona połączona w sposób trwały ze starą, legalną zabudową. W tym zakresie powołano się na orzecznictwo, zgodnie z którym nakaz rozbiórki może być orzeczony do części budynku tylko wówczas, gdy ta samowolnie wybudowana część da się wydzielić z całości obiektu bez uszczerbku dla pozostałej jego części. ŚWINB – biorąc pod uwagę wszystkie powyższe okoliczności oraz fakt, że z przedłożonej inwentaryzacji budynku wraz z całą oceną stanu technicznego, wynika że wykonane roboty budowlane przy budynku mieszkalnym są zgodne z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej oraz zgodne ze sztuką budowlaną, a ponadto budynek nie stanowi w żaden sposób zagrożenia dla ludzi oraz bezpieczeństwa ich mienia – za zasadne uznał uchylenie zaskarżonej decyzji i odmowę wydania nakazu rozbiórki nowopowstałych elementów budynku mieszkalnego. Co się zaś tyczy kwestii własnościowych wskazano, że winny być rozstrzygnięte w sądzie powszechnym z powództwa cywilnego.
W skardze, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, M. B. zarzucił ww. decyzji ŚWINB naruszenie:
I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 153 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935), zwanej dalej "p.p.s.a.", poprzez nieuwzględnienie przez organ II instancji oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w niniejszej sprawie w ww. wyroku z 8.11.2022 r. o sygn. akt II SA/Ke 293/22, wskazujących na to, że "nie można zgodzić się z organami, że nie dysponują środkami prawnymi do nałożenia na stronę obowiązków, które spowodują doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy)" i oparcie się na niepełnym wywodzie Sądu dotyczącym jego zastrzeżeń co do zakresu orzeczonego nakazem rozbiórki obowiązku wykonania w budynku robót budowlanych i w konsekwencji poprzez pominięcie cytowanych wyżej wskazań Sądu, orzeczenie odmowy nakazania wykonania rozbiórki z jednoczesnym nienałożeniem na stronę obowiązków, które spowodują doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z prawem;
2) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego i dokonanie dowolnej a nie swobodnej oceny dowodów przejawiające się w niewłaściwej ocenie okoliczności dotyczących braku wykazania przez inwestorów prawa do dysponowania gruntem na cele budowlane, nieuwzględnienia bierności inwestorów w kwestii uzyskania zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane, niepoczynienie ustaleń w zakresie faktycznym w jakim organ powołuje się na okoliczności które mają według organu znaczenie dla sprawy, w tym w szczególności ustalenia zakończenia wykonywania robót budowlanych oraz tego czy dokonana samowolna rozbudowa budynku mieszkalnego w zakresie nakazującym rozbiórkę w decyzji organu pierwszej instancji stanowi integralną część budynku dotychczas istniejącego;
3) art. 8 K.p.a poprzez naruszenie zasady zaufania uczestników postępowania do władzy państwowej poprzez brak zastosowania się do wytycznych udzielonych przez Sąd w sprawie oraz odstąpienie od prezentowanego uprzednio w sprawie poglądu i oceny prawnej sprawy pomimo takiego samego stanu faktycznego i prawnego i braku uzasadnionej przyczyny do zmiany poglądu i oceny prawnej okoliczności mających znaczenie dla sprawy, odstąpienie od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym;
4) art. 107 § 3 K.p.a. przez sformułowanie uzasadnienia decyzji w sposób niewystarczający i niezawierający wszystkich elementów odnoszących się do stanu faktycznego i stanu prawnego sprawy, a w szczególności brak szczegółowego wskazania, dlaczego organ zaniechał nałożenia na inwestora obowiązku w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 u.P.b. choć nadal do rozwiązania pozostaje kwestia stanu budynku niezgodnego z prawem;
II) prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 u.P.b. poprzez:
a) błędne zastosowanie wbrew ich ratio legis poprzez brak wydania niezbędnych decyzji koniecznych do nakazania rozbiórki samowolnie zrealizowanej rozbudowy budynku jednorodzinnego poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji w całości lub ewentualnie orzeczenie nałożenia na inwestorów stosownych obowiązków w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 u.P.b., pomimo że w niniejszej sprawie doszło do wykonania inwestycji bez wymaganego pozwolenia na budowę; organ tym samym odstąpił od nałożenia obowiązku wykonania określonej czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, choć nawet w przypadku ewentualnego uznania, że nie zachodzą przesłanki do orzeczenia nakazu rozbiórki inwestycja nie została wykonana zgodnie z prawem, a zatem inwestorzy powinni zostać zobowiązani do doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem; odmowa nakazania rozbiórki i brak nałożenia na inwestorów obowiązków, które spowodują doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z prawem jednoznacznie wskazuje, że wydana decyzja jest nieprawidłowa;
b) błędne twierdzenie, że wydanie decyzji opartej na podstawie art. 51 u.P.b. musi być poprzedzone postanowieniem o wstrzymaniu robót budowlanych.
Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji w całości – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, c p.p.s.a. oraz o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania.
Na rozprawie sądowej w dniu 22.05.2025 r.:
- pełnomocnik skarżącego poparł skargę;
- pełnomocnik uczestnika J. B. wniósł o oddalenie skargi;
- uczestniczka W. B. wniosła o oddalenie skargi i oświadczyła, że J. B. wyraził zgodę na wykonywanie robót budowlanych przez M. K. – co potwierdził pełnomocnik uczestnika J. B..
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie została objęta decyzja ŚWINB, którą uchylono rozstrzygnięcie PINB z 22.06.2023 r. nakazujące rozbiórkę obiektu budowlanego – w całości – i w to miejsce odmówiono nakazania wykonania rozbiórki samowolnie zrealizowanej rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na działce nr ewid. [...]
W tym miejscu zaznaczyć trzeba, że zaskarżona obecnie decyzja została wydana wskutek uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach prawomocnym wyrokiem z 8.11.2022 r. o sygn. akt II SA/Ke 293/22 uprzednio wydanych decyzji organów obu instancji w przedmiocie nakazu rozbiórki samowolnie zrealizowanej rozbudowy budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działce nr ewid. [...], która miała obejmować część murowaną budynku mieszkalnego o wymiarach ok. 4,00 m x 7,40 m wraz z wiatrołapem o wymiarach ok. 1,60 m x 2,40 m oraz konstrukcję dachu wraz z pokryciem nad całością budynku mieszkalnego.
W konsekwencji, zagadnieniem o zasadniczym znaczeniu dla rozpoznania niniejszej sprawy jest kwestia związania organów oraz Sądu przytoczonym wyżej wyrokiem. Stosownie bowiem do art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Z tego też względu orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania, w jakim zostało wydane, obejmując zarazem przyszłe (ewentualne) postępowanie administracyjne w sprawie (por. wyrok NSA z 22 marca 1999 r. o sygn. akt IV SA 527/97). Jest to szczególnie istotne przy orzeczeniach kasatoryjnych, gdzie w uzasadnieniu wyroku sądu administracyjnego zawarte są wskazania co do dalszego postępowania organów administracji publicznej, jak również ocena prawna ich dotychczasowych działań.
Ze względu na powyższe, zarówno organy obu instancji orzekające w niniejszej sprawie, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach związani są powołanym wyrokiem z 8.11.2022 r. o sygn. akt II SA/Ke 293/22. Ze stanowiska wyrażonego w jego uzasadnieniu wynika natomiast w sposób niewątpliwy po pierwsze to, że inwestorzy dokonali samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego, po drugie, że w sprawie znajduje zastosowanie tryb postępowania przewidziany w art. 50-51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. – w wersji na datę wydania zaskarżonej decyzji – z 2024 r. poz. 725 ze zm.), zwanej również dalej "u.P.b.", jak i wreszcie że z uwagi na zakończenie robót budowlanych organ nadzoru nie był zobowiązany do wydania postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia tych robót. Sąd orzekający w ww. sprawie podkreślił, że kluczowe dla wyniku sprawy było wykazanie przez inwestorów, że są uprawnieni do dysponowania na cele budowlane nieruchomością, na której położony jest sporny budynek. Wiadomym było wówczas, że właścicielem nieruchomości ujawnionym w ewidencji gruntów i budynków była Z.C., która zmarła, a sprawy spadkowe nie zostały uregulowane. Zastrzeżenia Sądu w okolicznościach sprawy budził fakt, że PINB wyznaczył inwestorom termin 7 dni na złożenie dokumentu potwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Biorąc pod uwagę, że nakaz rozbiórki jest ostatecznością, Sąd wskazał że organ – uwzględniając słuszny interes skarżących – winien umożliwić im wywiązanie się z nałożonego zobowiązania poprzez wyznaczenie terminu adekwatnego do ujawnionych w sprawie okoliczności. Zwrócił także uwagę na toczące się postępowanie o zasiedzenie przedmiotowej nieruchomości. Organ drugiej instancji przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie podejmował aktywności procesowej w celu ustalenia, czy postępowanie to zostało zakończone, choćby nieprawomocnie. Organy nie zbadały także, czy sprawy spadkowe (stwierdzenie nabycia spadku bądź dział spadku) zostały wszczęte albo zakończone przed zakończeniem postępowania administracyjnego (co też miałoby znaczenie dla wyznaczenia właściwego kręgu stron postępowania), ani czy małżonkowie K. (bądź ich wstępni) podjęli inne jeszcze działania zmierzające do uzyskania dokumentu potwierdzającego prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane (np. wystąpili do sądu powszechnego z powództwem o udzielenie zgody przez sąd na dokonanie czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu, zastępującej zgodę współwłaścicieli nieruchomości na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane – art. 199 K.c., bądź wystąpili do sądu powszechnego z powództwem o wydanie rozstrzygnięcia, gdy większość współwłaścicieli postanawia dokonać czynności rażąco sprzecznej z zasadami prawidłowego zarządu rzeczą wspólną – art. 202 K.c.). Wreszcie Sąd zwrócił uwagę na orzecznictwo sądów administracyjnych, z którego wynika że gdy rozbudowa staje się integralną częścią dotychczasowego obiektu budowlanego i jest połączona z nim w taki sposób, że rozbiórka dobudowanej części nie jest możliwa bez rozbiórki całego obiektu lub przynajmniej jego znacznej części, to brak jest podstaw do zastosowania art. 48 u.P.b. Wówczas znajdzie zastosowanie tryb wymieniony w art. 50 i art. 51 tej ustawy. Końcowo Sąd podniósł, że budzi jego zastrzeżenia "zakres orzeczonego nakazem rozbiórki obowiązku wykonania w budynku robót budowlanych, bo zrealizowanie tego obowiązku spowoduje, że obiekt ten nie zostanie doprowadzony do stanu poprzedniego, ale co istotne - nie będzie mógł pełnić swojej funkcji mieszkalnej. Budynek mieszkalny bez pokrycia dachowego nie spełnia wymagań techniczno-budowlanych. Nie można zgodzić się z organami, że nie dysponują środkami prawnymi do nałożenia na stronę obowiązków, które spowodują doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr. bud.)."
W toku ponownie prowadzonego postępowania ustalone zostało, że postępowanie w sprawie I Ns 37/22 (poprzednio nr I Ns 646/19) prowadzone przed Sądem Rejonowym w Skarżysku-Kamiennej zostało prawomocnie zakończone – wniosek o zasiedzenie nieruchomości został oddalony postanowieniem z 31 marca 2022 r., a wnioskodawcy (inwestorzy) nie złożyli pozwu w przedmiocie udzielenia zgody na dokonanie czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu (pismo ww. Sądu z 28.03.2023r.). W tej sytuacji PINB wezwał inwestorów do przedłożenia dokumentów potwierdzających prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane lub udzielenia informacji, wskazania jakie czynności zostały podjęte w celu ich pozyskania, a wobec braku odpowiedzi wydał na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 u.P.b. decyzję z dnia 22.06.2023 r. nakładającą na inwestorów obowiązek wykonania rozbiórki samowolnie zrealizowanej rozbudowy.
W toku postępowania odwoławczego ŚWINB trzykrotnie wzywał inwestorów do wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jak również zawiesił postępowanie z uwagi na toczące się postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku, jednak postanowienie w tym przedmiocie zostało uchylone przez GINB z uwagi na fakt, że inwestorzy nie byli uczestnikami tegoż postępowania. Ostatecznie ŚWINB wezwał inwestorów do udzielenia informacji jaki jest wynik postępowania sądowego toczącego się przed Sądem Rejonowym w Skarżysku-Kamiennej (sygn. akt I Ns 705/23) o nabycie spadku po zmarłej Z.C., czy aktualnie inwestorzy posiadają tytuł do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, czy wystąpili do sądu powszechnego z powództwem o udzielenie zgody przez sąd na dokonanie czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu, zastępującej zgodę współwłaścicieli nieruchomości do dysponowania nieruchomością na cele budowlane lub czy wystąpili do sądu powszechnego z powództwem o wydanie rozstrzygnięcia, gdy większość współwłaścicieli postanawia dokonać czynności rażąco sprzecznej z zasadami prawidłowego zarządu rzeczą wspólną. Na powyższe wezwanie inwestorzy nie udzielili żadnej odpowiedzi. Do skargi zostało dołączone (k. 9 akt sądowych) postanowienie Sądu Rejonowego w Skarżysku-Kamiennej z dnia 29.07.2024 r. wydane w sprawie I Ns 705/23, z którego wynika że spadek po Z.C. nabyli J. B. w 1/2 części oraz D. F., J.B., M. B. i M. B. po 1/8 części. Postanowienie to stało się prawomocne z dniem 6 sierpnia 2024 r.
W świetle powyższych okoliczności w ocenie Sądu zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 u.P.b., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a także z istotnym naruszeniem art. 153 p.p.s.a.
Po pierwsze należy zwrócić uwagę, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale podjętej w składzie 7 sędziów w dniu 10.01.2011 r., sygn. II OPS 2/10, stwierdził, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 u.P.b. nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Niemniej jednak z treści uzasadnienia tej uchwały nie wynika, że prowadząc postępowanie naprawcze, o którym mowa w art. 51 u.P.b., organy nadzoru budowlanego nie badają posiadania przez inwestora uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Niemożność zobowiązania inwestora do złożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie oznacza, iż organ nadzoru budowlanego w tzw. postępowaniu naprawczym w ogóle nie może tego prawa badać w toku podejmowanych przez siebie czynności dowodowych. Wręcz przeciwnie - ustalenia faktyczne w tym zakresie są konieczne, by stwierdzić przesłanki zastosowania art. 51 ust. 1 u.P.b. Gwarantują one realizację zasady wyrażonej w art. 4 tej ustawy, w myśl której każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W postępowaniu naprawczym organ nadzoru budowlanego w toku podejmowanych przez siebie czynności dowodowych powinien zatem badać prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, czemu służyć mają środki dowodowe przewidziane w K.p.a. (por. m.in. wyrok WSA w Gdańsku z 16.10.2024 r., sygn. II SA/Gd 292/24, wyrok WSA w Bydgoszczy z 21.12.2016 r., sygn. II SA/Bd 945/16). Jak podniósł NSA w wyroku z 16.10.2024 r., sygn. II OSK 1702/23, sprawa legalności wykonanych robót budowlanych nie może pomijać aspektów związanych z prawem inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ustalenie przez właściwy organ, że inwestor takim prawem nie dysponuje nie pozwala organowi nadzoru budowlanego uznać robót budowlanych za zgodne z obowiązującymi przepisami, co w konsekwencji w odniesieniu do robót budowalnych już zakończonych, uniemożliwia wydanie aktu legalizującego stwierdzoną samowolę.
W rozpatrywanym przypadku kwestia dysponowania nieruchomością na cele budowlane została uznana za istotną i kluczową także przez tut. Sąd w uzasadnieniu wyroku z dnia 8.11.2022 r., wydanego w ww. sprawie o sygn. II SA/Ke 293/22. Organy miały dokonać stosownych ustaleń w tym zakresie oraz umożliwić inwestorom wykazanie tego prawa i w ocenie Sądu w tym zakresie wytyczne Sądu zostały wykonane. Okazało się mianowicie, że wniosek o zasiedzenie został prawomocnie oddalony przez Sąd. Podobnie zakończone zostało postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku po Z.C.. Żadne z tych postępowań nie doprowadziło do tego, by inwestorzy stali się choćby współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości. Mimo kilkukrotnego zobowiązania nakładanego przez organy nie wykazali także aby zainicjowali postępowanie o udzielenie zgody przez sąd na dokonanie czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu, zastępującej zgodę współwłaścicieli nieruchomości do dysponowania nieruchomością na cele budowlane lub by wystąpili do sądu powszechnego z powództwem o wydanie rozstrzygnięcia, gdy większość współwłaścicieli postanawia dokonać czynności rażąco sprzecznej z zasadami prawidłowego zarządu rzeczą wspólną. W tej sytuacji za oczywiście niewystarczające należy uznać stwierdzenie wyrażone na rozprawie, że J. B. (jeden ze współwłaścicieli nieruchomości w 1/8 części) wyraził zgodę na wykonywanie robót przez M. K. Jednocześnie należy podkreślić, że inwestorzy dysponowali stosunkowo długim okresem czasu, by podjąć w powyższym zakresie stosowne kroki. Trzeba zauważyć, że samo postępowanie odwoławcze trwało ok. 1,5 roku i w jego toku, poza próbą zawieszenia postępowania, organ 3-krotnie – bezskutecznie – zobowiązywał inwestorów do wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Postępowanie o stwierdzeniu nabycia spadku uprawomocniło się w dniu 6 sierpnia 2024 r., decyzja organu II instancji została wydana 23 grudnia 2024 r., a w międzyczasie ŚWINB wyznaczał jeszcze inwestorom termin do wykazania ww. prawa. Wezwanie to także pozostało bez odpowiedzi. W tej sytuacji organ był w pełni uprawniony do uznania, że istnienie omawianego prawa nie zostało wykazane, co uprawniało go do zastosowania rozwiązań przewidzianych w art. 51 ust. 1 pkt 1 lub pkt 2 u.P.b.
W tym ostatnim zakresie w ocenie Sądu organy zarówno I jak i II instancji błędnie odczytały i zastosowały wytyczne Sądu zawarte w uzasadnieniu wyroku z 8.11.2022 r. Przede wszystkim z rozstrzygnięcia tego nie wynika, że w sytuacji gdy rozbudowa stała się integralną częścią dotychczasowego obiektu budowlanego i jest połączona z nim w taki sposób, że rozbiórka dobudowanej części nie jest możliwa bez rozbiórki całego obiektu lub przynajmniej jego znacznej części, to brak jest podstaw do podjęcia jakichkolwiek działań w trybie art. 51 ust. 1 u.P.b. Jak to ujął Sąd – odwołując się do orzeczeń NSA – nie znajduje wówczas zastosowania art. 48 u.P.b., ale właśnie tryb wymieniony w art. 50 i art. 51 tej ustawy. Także dalsza część wypowiedzi Sądu nie może dawać podstaw do odstąpienia od zastosowania jakichkolwiek środków. Wynika z niej, że zastrzeżenia budzi "zakres orzeczonego nakazem rozbiórki obowiązku wykonania w budynku robót budowlanych, bo zrealizowanie tego obowiązku spowoduje, że obiekt ten nie zostanie doprowadzony do stanu poprzedniego, ale co istotne - nie będzie mógł pełnić swojej funkcji mieszkalnej". W dalszej części Sąd wprost odwołuje się do art. 51 ust. 1 pkt 2 u.P.b., zgodnie z którym organ nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Istota tego stanowiska sprowadza się zatem do tego, by nie ograniczać rozstrzygnięcia – jak uczynił to organ I instancji – do "prostej" rozbiórki części obiektu, która rzeczywiście może doprowadzić do sytuacji, że budynek będzie stanowił "otwartą" konstrukcję i nie będzie odpowiadał przepisom u.P.b. oraz przepisom wykonawczym do tej ustawy, ale by rozważyć nałożenie obowiązku doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego, także poprzez wykonanie określonych robót budowlanych – w celu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem. Należy odnotować, że dla możliwości takiego rozwiązania nie może mieć przesądzającego znaczenia fakt użycia w trakcie wykonanej rozbudowy innych niż dotychczasowe materiałów budowlanych – także w ramach poprzednio istniejącej części budynku. Użycie nowych materiałów nie pozostaje w sprzeczności z definicją remontu (art. 3 pkt 8 u.P.b.), w której to wprost dopuszczono zastosowanie innych materiałów niż wykorzystane w stanie pierwotnym. Organ I instancji ponownie rozpoznając sprawę winien zatem, uwzględniając powyższą argumentację - w sytuacji braku wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - rozważyć sposób rozstrzygnięcia uwzględniający konieczność doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego poprzez nakazanie wykonania określonych robót budowlanych, których rodzaj i zakres powinien w sposób dokładny ustalić i wskazać.
W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, orzekł jak w pkt I sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. w pkt II wyroku, uwzględniając kwotę 500 zł uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi, kwotę 480 zł tytułem wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika strony skarżącej, obliczonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023r. poz. 1935 ze zm.) oraz 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.