II SA/Gl 869/23

II SA/Gl 869/23 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2023-08-24
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-05-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Agnieszka Kręcisz-Sarna /sprawozdawca/
Krzysztof Nowak
Wojciech Gapiński /przewodniczący/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 615
art. 1 ust. 1 i ust. 2, art. 2, art. 17
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tj.
Dz.U. 2022 poz 583
art. 26
Ustawa z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna (spr.), Sędzia WSA Krzysztof Nowak, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi O. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 15 marca 2023 r. nr SKO.PSŚ/41.5/679/2023/6335 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 15 marca 2023 r. znak: SKO.PSŚ/41.5/679/2023/6335 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej "Kolegium" lub "organ odwoławczy") utrzymało w mocy decyzję wydaną przez Prezydenta Miasta G. (dalej "Prezydent" lub "organ pierwszej instancji") z 23 stycznia 2023 r. numer: [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.
Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie sprawy.
Organ pierwszej instancji odmówił O. K. (dalej "skarżąca") przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym synem. Podstawę prawną decyzji stanowiły w szczególności przepisy art. 1 ust. 2 pkt 2, art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity przywołany w podstawie prawnej decyzji: Dz. U. z 2022 r. poz. 615 z późn. zm.; dalej "u.ś.r."), art. 1 ust. 1 i 2, art. 2 ust. 1, 2, 3, art. 26 ust. 1 pkt 1, 2, 3 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2022 r. poz. 583 z późn. zm.; dalej "u.o.p.o.U.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity przywołany w podstawie prawnej decyzji: Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm.; dalej "k.p.a."). W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że skarżąca jest obywatelką [...] posiadającą zaświadczenie wydane 24 marca 2022 r. przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Z zaświadczenia tego wynika, że skarżąca korzysta na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z ochrony czasowej, o której mowa w art. 106 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzieleniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w związku z decyzją wykonawczą Rady (UE) 2022/55/WE z dnia 4 marca 2022 r. stwierdzającą istnienie masowego napływu wysiedleńców z Ukrainy w rozumieniu art. 5 dyrektywy 2001/55/WE i skutkującą wprowadzeniem tymczasowej ochrony. Mając na uwadze art. 1 ust. 2 pkt 2 u.ś.r. ochrona czasowa na podstawie której skarżąca przebywa w Polsce nie stanowi przesłanki uprawniającej do świadczeń rodzinnych. Jednocześnie u.o.p.o.U. ma zastosowanie wyłącznie do obywateli Ukrainy. W związku z tym organ pierwszej instancji uznał, że nie zostały spełnione wszystkie warunki określone w u.ś.r.
W odwołaniu od decyzji skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji obrazę przepisów postępowania, która mogła mieć istotny wpływ na jej treść, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., a także błędną wykładnię przepisów prawa materialnego. Wniosła o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w całości i przyznanie jej wnioskowanego świadczenia.
Kolegium decyzją z 15 marca 2023 r. orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Kolegium podkreśliło, że z przedłożonych przez skarżącą dokumentów i wyjaśnień wynika, że skarżąca posiada obywatelstwo [...]. Skarżąca wraz z dziećmi przybyła do Rzeczypospolitej Polskiej w związku z trwającą na Ukrainie wojną. W aktach sprawy znajduje się kopia paszportu skarżącej wraz z jej odręczną adnotacją, że dokument ten uprawnia ją do pobytu na terenie Ukrainy bezterminowo oraz do podjęcia przez nią zatrudnienia. W odniesieniu do adnotacji skarżącej umieszczonej na kopii paszportu Kolegium uznało, że stanowi ona wyłącznie oświadczenie skarżącej. Skarżąca nie posiada zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, a zaświadczenie o korzystaniu z ochrony czasowej. Kolegium podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji, że status w zakresie korzystania z ochrony czasowej nie daje skarżącej podstawy do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 1 ust. 2 pkt 2 u.ś.r.
Skarżąca wniosła skargę na decyzję Kolegium, nie zgadzając się z rozstrzygnięciem organu odwoławczego. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r. w związku z art. 26 ust. 1 pkt 1 u.o.p.o.U. poprzez jego błędną wykładnię, nieuwzględniającą istoty i celu świadczenia pielęgnacyjnego oraz konieczności zapewnienia podstawowych praw przyznanych dzieciom i osobom niepełnosprawnym, i w konsekwencji błędne uznanie, że sytuacja pobytowa skarżącej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej nie spełnia warunków przyznania wnioskowanego świadczenia, podczas gdy powiązana z przyznaniem wnioskowanego świadczenia powinna być sytuacja pobytowa małoletniego dziecka skarżącej, które jest obywatelem Ukrainy. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 13 ust. 2 Dyrektywy Rady 2001/55/WE z dnia 20 lipca 2001 r. w sprawie minimalnych standardów przyznawania tymczasowej ochrony na wypadek masowego napływu wysiedleńców oraz środków wspierających równowagę wysiłków między Państwami Członkowskimi związanych z przyjęciem takich osób wraz z jego następstwami (Dz. U. UE. L. z 2001 r. Nr 212, str. 12; dalej jako "Dyrektywa o ochronie czasowej") poprzez brak jego bezpośredniego zastosowania, podczas gdy brak jest w prawie krajowym przepisów mających na celu zapewnienie osobom korzystającym z tymczasowej ochrony niezbędnej pomocy w zakresie pomocy społecznej i uzyskania środków do życia, jeżeli nie posiadają one wystarczających środków, w zakresie wsparcia osób wychowujących i sprawujących opiekę nad małoletnimi dziećmi z niepełnosprawnością, uniemożliwiającą ich samodzielną egzystencję, a tym samym wskazany przepis ma skutek bezpośredni.
Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 2 ust. 2, art. 3, art. 26 ust. 1 i ust. 2 Konwencji o prawach dziecka przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989 r. (Dz. U. z 1991 r. Nr 120, poz. 526 z późn. zm.; dalej "Konwencja o Prawach Dziecka"), art. 69, art. 71 ust. 1 i art. 72 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.; dalej "Konstytucja RP"), a także naruszenie art. 5 ust. 2, art. 7 ust. 1 i 2 oraz art. 28 ust. 2 lit. c) Konwencji ONZ o Prawach Osób Niepełnosprawnych sporządzonej w Nowym Jorku dnia 13 grudnia 2006 r. (Dz. U. z 2012 r. poz. 1169 z późn. zm.; dalej "Konwencja o Prawach Osób Niepełnosprawnych") poprzez brak ich zastosowania i w konsekwencji błędne uznanie, że sytuacja pobytowa skarżącej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej nie spełnia warunków przyznania wnioskowanego świadczenia, podczas gdy powiązana z przyznaniem wnioskowanego świadczenia powinna być sytuacja pobytowa małoletniego dziecka skarżącej.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu skargi skarżąca podkreśliła, że jej małoletni syn przebywa w Polsce na podstawie art. 2 ust. 1 u.o.p.o.U., a zatem jego sytuacja wypełnia warunki podstawy pobytowej wymaganej do przyznania świadczeń rodzinnych, gdzie jednym z nich jest świadczenie pielęgnacyjne. Choć świadczenie pielęgnacyjne trafia do osoby sprawującej opiekę, bo to ona rezygnuje z podjęcia zatrudnienia i jest zdolna do rozporządzania nim, to ostatecznym celem wypłaty świadczenia pielęgnacyjnego jest zapewnienie trwałej, efektywnej opieki na rzecz osoby niepełnosprawnej i zapewnienie jej minimum egzystencji. Wobec tego z wypłatą świadczenia pielęgnacyjnego powinna być powiązana sytuacja pobytowa niepełnosprawnego dziecka skarżącej, a nie skarżącej. Skarżąca zwróciła uwagę na orzecznictwo sądowe, które ugruntowało się już w tym duchu w dziedzinie świadczeń rodzinnych, które przez analogię można zastosować do rozpoznawanej sprawy dotyczącej świadczenia pielęgnacyjnego.
W dalszej części uzasadnienia skargi skarżąca podkreśliła, że z tytułu ochrony czasowej przysługuje jej jedynie prawo do opieki medycznej (na ścisłych zasadach określonych przez Urząd do Spraw Cudzoziemców) oraz do zakwaterowania w ośrodku dla cudzoziemców i wyżywienia albo pomocy w postaci świadczenia pieniężnego w wysokości maksymalnie 750 zł miesięcznie. Skarżącej nie przysługują żadne inne świadczenia i zasiłki przyznawane w związku ze specjalnymi okolicznościami życiowymi, jak posiadanie dzieci, opieka nad osobą niepełnosprawną, trudna sytuacja życiowa. Wsparcie zapewnione na mocy ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1504; dalej "ustawa o udzielaniu cudzoziemcom ochrony") jest więc rażąco niższe od zabezpieczenia socjalnego osób uciekających z Ukrainy, określonego na mocy u.o.p.o.U., w szczególności jej art. 26 oraz art. 29. Do polskiego porządku prawnego nie wprowadzono więc odpowiednich przepisów, mających na celu zapewnienie osobom korzystającym z czasowej ochrony niezbędnej pomocy w zakresie pomocy społecznej i uzyskania środków do życia, jeżeli nie posiadają one wystarczających środków. Wobec tego organ odwoławczy powinien zastosować art. 13 ust. 2 Dyrektywy o ochronie czasowej bezpośrednio i przyznać na małoletnie dziecko skarżącej świadczenie pielęgnacyjne, czego jednak nie zrobił.
Ponadto wobec tego, że decyzja o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, wprost odnosi się do sytuacji prawnej i faktycznej dziecka będącego osobą niepełnosprawną, organ zobowiązany był do dokonywania szerokiej interpretacji katalogu osób uprawnionych do tego świadczenia, zapewniającej odpowiednie uwzględnienie podstawowych praw dzieci. W szczególności organ odwoławczy powinien wziąć pod uwagę art. 72 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 2 ust. 2, art. 3 oraz art. 26 ust. 1 i ust. 2 Konwencji o Prawach Dziecka. Organ odwoławczy nie uwzględnił również podstawowych praw przyznanych osobom niepełnosprawnym na mocy Konwencji o Prawach Osób Niepełnosprawnych.
Końcowo skarżąca podkreśliła, że wystarczającą przesłanką przyznania jej wnioskowanego świadczenia powinna być podstawa pobytowa na terenie RP jej dziecka, jego uprawnienie do korzystania ze świadczeń rodzinnych stosownie do art. 26 ust. 1 u.o.p.o.U., w powiązaniu z odpowiednimi przepisami Konstytucji RP, Konwencji o Prawach Dziecka, Konwencji o Prawach Osób Niepełnosprawnych, a także Dyrektywy o ochronie czasowej.
Kolegium w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasową argumentację.
Pismem z 11 sierpnia 2023 r. Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W. (dalej "stowarzyszenie") zgłosiło się do udziału w postępowaniu.
Stowarzyszenie poparło skargę skarżącej wskazując, że jego udział w sprawie jest uzasadniony celami statutowymi, bowiem jego działalność jest związana ze świadczeniem bezpłatnej pomocy prawnej (w szczególności cudzoziemcom, w tym uchodźcom i osobom ubiegającym się o ten status, więźniom, małoletnim, kobietom i rodzinom adopcyjnym), a także działanie na rzecz przestrzegania praw człowieka (§ 6 pkt 2 i 4 Statutu Stowarzyszenia), realizowane między innymi poprzez reprezentowanie ich w postępowaniu przed sądami oraz organami władzy publicznej oraz występowanie w postępowaniach sądowych oraz administracyjnych w ochronie interesu społecznego (§ 7 pkt 1 i 2 Statutu Stowarzyszenia). Skarżąca jest obywatelką [...], posiadającą zezwolenie na pobyt stały w Ukrainie. Przybyła na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej wraz z dwójką małoletnich dzieci narodowości ukraińskiej i wszyscy zostali objęci ochroną czasową. Skarżąca zgłosiła się do stowarzyszenia w związku z napotkanymi ograniczeniami w dostępie do świadczeń socjalnych na jej małoletnie dzieci, w tym do świadczenia pielęgnacyjnego na jej małoletniego syna. Odmowy świadczeń wynikały z tego, że pochodzi ona z [...] i tym samym zakres jej ochrony czasowej, którą została objęta, znacząco różni się od tej przyznanej jej dzieciom. W ocenie stowarzyszenia takie traktowanie skarżącej jest niezgodne z przepisami UE z zakresu ochrony tymczasowej, a także ma charakter dyskryminujący zarówno dla skarżącej, jak również jej dziecka oraz w bezprawny sposób ogranicza ich dostęp do potrzebnych świadczeń socjalnych. Podjęcie działań na rzecz ochrony podstawowych praw skarżącej oraz jej syna, a także ochrona interesu publicznego, rozumianego jako zgodne z prawem działanie organów władzy publicznej, uzasadnia przystąpienie stowarzyszenia do postępowania.
Postanowieniem z 24 sierpnia 2023 r. Sąd dopuścił stowarzyszenie do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania.
Stowarzyszenie przedstawiło swoje stanowisko na poparcie zarzutów skargi. Uzupełniając zawarte w skardze argumenty stowarzyszenie wskazało na cztery aspekty, które Kolegium nie wzięło pod uwagę rozstrzygając sprawę skarżącej. Mianowicie chodzi o rzeczywisty cel świadczenia pielęgnacyjnego, nieprawidłową implementację do prawa krajowego Dyrektywy o ochronie czasowej, dyskryminujący charakter krajowego systemu prawnego ochrony czasowej dla uchodźców z Ukrainy oraz obowiązek kierowania się najwyższym dobrem dziecka w wydawaniu decyzji administracyjnych. Stowarzyszenie wskazało, że rzeczywistym beneficjentem świadczenia pielęgnacyjnego jest nie skarżąca, a jej niepełnosprawne dziecko. Tym samym osobą, z której statusem migracyjnym powinno być powiązane prawo do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, powinien być małoletni syn skarżącej. Wprowadzenie dualistycznego systemu prawnej ochrony czasowej w Polsce, który rozróżnia prawa uchodźców z Ukrainy głównie ze względu na ich obywatelstwo jest niezgodne z Dyrektywą o ochronie czasowej i Decyzją Wykonawczą. Zgodnie z motywem 15 preambuły do Dyrektywy o ochronie czasowej, państwa muszą zapewnić właściwy poziom szeroko zakreślonego bezpieczeństwa beneficjentom ochrony czasowej. Właściwa interpretacja tego przepisu powinna zapewniać również bezpieczeństwo socjalne, zwłaszcza, że Dyrektywa wprost zawiera obowiązki w tym zakresie. Skarżącej przyznano na syna podstawowe świadczenia jak świadczenie wychowawcze, zasiłek rodzinny i zasiłek pielęgnacyjny, jednak nie są to świadczenia powiązane ścisłe z sytuacją dziecka wymagającego stałej opieki rodzica i mogą być przyznawane również rodzinom z dziećmi bez względu na dochody czy szczególną wrażliwość rodziny. Ponadto nie pokrywają one kosztów opieki nad dzieckiem w sytuacji, gdy rodzic zmuszony jest zrezygnować z pracy zarobkowej. Odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na narodowość i status migracyjny matki prowadzi do niedopuszczalnej dyskryminacji dziecka. Decyzje administracyjne wydane w rozpoznawanej sprawie na podstawie przepisów, które naruszają zakaz dyskryminacji, są niezgodne z wiążącymi Polskę aktami prawa międzynarodowego i jako takie nie mogą się ostać w obrocie prawnym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zakres kontroli sądu wyznacza przepis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; dalej "p.p.s.a.") stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem dotyczącym art. 57a (który nie znajduje zastosowania w rozpatrywanej sprawie).
Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, Sąd doszedł do przekonania, że nie są one dotknięte uchybieniami uzasadniającymi ich wzruszenie.
Katalog podmiotów uprawnionych do świadczeń rodzinnych został wskazany w art. 1 ust. 2 i ust. 3 u.ś.r. Beneficjentami świadczeń rodzinnych mogą być obywatele polscy oraz cudzoziemcy, spełniający szczegółowe warunki określone w art. 1 ust. 2 pkt 2 u.ś.r. Ponadto na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 1 u.o.p.o.U. prawo do świadczeń rodzinnych, o których mowa w u.ś.r. – odpowiednio na zasadach i w trybie określonym w u.ś.r., z wyłączeniem warunku posiadania karty pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy" – przysługuje obywatelowi Ukrainy przebywającemu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, którego pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest uznawany za legalny na podstawie art. 2 ust. 1, jeżeli zamieszkuje z dziećmi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.
W rozpoznawanej sprawie nie jest sporne, że skarżąca nie jest obywatelką polską ani obywatelką państwa członkowskiego Unii Europejskiej, a obywatelką [...]. Do skarżącej nie mają zastosowania przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, a Rzeczpospolitą Polską nie wiążą z [...] umowy dwustronne o zabezpieczeniu społecznym. Skarżąca korzysta na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z ochrony czasowej, o której mowa w art. 106 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony. Wobec tego skarżąca nie spełnia żadnego z warunków podmiotowych z art. 1 ust. 2 pkt 2 u.ś.r. ani z art. 26 ust. 1 pkt 1 u.o.p.o.U., który by uprawniał ją do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne.
Następnie należy wskazać, że zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Treść wskazanego przepisu, a zwłaszcza przesłanki uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego wskazują, że istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest pomoc osobom rezygnującym z zatrudnienia z uwagi na konieczność objęcia opieką niepełnosprawnego członka rodziny. Świadczenie pielęgnacyjne przyznawane jest opiekunowi osoby niepełnosprawnej, a nie osobie wymagającej opieki. Świadczenie pielęgnacyjne przyznawane jest w celu zrekompensowania osobom zdolnym do pracy kosztów związanych z decyzją o rezygnacji z zatrudnienia, w szczególności utraconych przez nie dochodów. Świadczenie to stanowi ekwiwalent zarobków za pracę. Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje opiekunowi, który nie może wykonywać pracy z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i traci możliwość zarobkowania. Celem świadczenia pielęgnacyjnego jest zatem udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, by opiekować się osobą niepełnosprawną. Świadczenie pielęgnacyjne ma zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć osoba pielęgnująca (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, dalej "NSA", z 30 listopada 2020 r., I OSK 1334/20, opubl. w internetowej bazie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA"). Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje określonym kategoriom osób, które podejmują decyzje o sprawowaniu opieki nad osobą niepełnosprawną i z tego powodu nie mogą wykonywać pracy zarobkowej. Nie jest to natomiast świadczenie dla osoby niepełnosprawnej, chociaż niepełnosprawność osoby podopiecznej jest jednym z istotnych wymogów przyznawania opiekunowi świadczenia opiekuńczego. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest zapewnienie osobie sprawującej opiekę i niemogącej pracować zarobkowo pewnego stałego dochodu, który ma zastąpić, chociaż częściowo, brak zarobkowania (por. wyrok NSA z 19 kwietnia 2021 r., I OSK 2738/20; wyrok WSA w Łodzi z 17 stycznia 2019 r., II SA/Łd 1058/18 - opubl. w CBOSA).
Pogląd ten, wypracowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, akceptowany jest także w doktrynie (por. B. Chludziński [w:] Świadczenia rodzinne. Komentarz, wyd. II, red. P. Rączka, LEX 2023, uwagi do art. 17; K. Małysa-Sulińska, A. Kawecka, J. Sapeta [w:] K. Małysa-Sulińska, A. Kawecka, J. Sapeta, Ustawa o świadczeniach rodzinnych. Komentarz, Warszawa 2015, s. 270).
Zdaniem Sądu przepisy regulujące zasady przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego należy interpretować z uwzględnieniem celu tego świadczenia, który jest inny niż w przypadku zasiłku rodzinnego i świadczenia rodzicielskiego. W przypadku zasiłku rodzinnego świadczenie, mimo iż formalnie przysługuje rodzicom lub jednemu z nich, zaspokaja potrzeby dziecka. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 u.ś.r. zasiłek rodzinny ma na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka. Charakter prawny zasiłku rodzinnego determinuje sam ustawodawca wskazując, że powinien on być przeznaczony na potrzeby dziecka. Natomiast świadczenie rodzicielskie z art. 17c u.ś.r. stanowi zabezpieczenie finansowe w sytuacji nieposiadania uprawnienia do zasiłku macierzyńskiego lub innych świadczeń wskazanych w art. 17c ust. 9 u.ś.r. Świadczenie rodzicielskie, mimo iż formalnie rzecz ujmując przysługuje rodzicom lub jednemu z nich, zaspokaja potrzeby dziecka i pozwala na zapewnienie dziecku opieki przez osobę mu najbliższą. Celem tego uregulowania jest zatem przyznanie pomocy finansowej służącej przede wszystkim dobru dziecka (por. wyrok WSA w Warszawie z 15 marca 2022 r., I SA/Wa 1613/21, opubl. w CBOSA). Jeżeli świadczenie rodzicielskie z różnych względów nie przysługuje matce i jednocześnie nie zachodzi żadna z przesłanek negatywnych wskazanych w art. 17c ust. 9 u.ś.r., to przyznawane jest ojcu dziecka. Świadczenie rodzicielskie ma bowiem charakter powszechny (por. wyrok WSA w Gliwicach z 27 maja 2020 r., II SA/Gl 136/20, opubl. w CBOSA). W przypadku natomiast świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ust. 1 u.ś.r., beneficjentem świadczenia nie jest osoba niepełnosprawna, a opiekun osoby niepełnosprawnej. Z tego względu badanie przesłanek ustawowych przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego powinno odnosić się do opiekuna osoby niepełnosprawnej, a nie do pozostającej pod jego opieką osoby niepełnosprawnej.
W konsekwencji określone w u.ś.r. przesłanki przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego podlegają badaniu w odniesieniu do skarżącej jako opiekuna niepełnosprawnego dziecka. Z tego względu niezasadne są zarzuty skarżącej i stowarzyszenia, że powiązana z przyznaniem świadczenia pielęgnacyjnego powinna być sytuacja pobytowa jej niepełnosprawnego dziecka (obywatela Ukrainy), a nie sytuacja pobytowa skarżącej. Należy mieć przy tym na uwadze, że decyzja w przedmiocie przyznania świadczeń rodzinnych nie jest decyzją uznaniową. Organy administracji publicznej są związane regulacją u.ś.r., która nie daje im możliwości uznaniowego działania, uwzględniającego np. względy natury celowościowej, czy słusznościowej. Brak jest zatem w tym względzie jakiejkolwiek swobody organu co do uznania, iż pomimo niespełnienia ustawowych przesłanek, świadczenie można przyznać również z uwagi na zaistniałą trudną sytuację finansową, społeczną, czy też np. prawną strony. Świadczenie pielęgnacyjne przyznawane jest wyłącznie na podstawie obiektywnych i prawnie zdefiniowanych kryteriów, bez uwzględniania okoliczności o charakterze indywidualnym, czy osobistym. Podejmując rozstrzygnięcie w tym zakresie, organ obowiązany jest dokonać ustaleń, a następnie wydać decyzję, uwzględniając wskazane w u.ś.r. przesłanki (por. wyroki NSA: z 13 listopada 2018 r., I OSK 1090/18; z 22 października 2021 r., I OSK 712/21 - opubl. w CBOSA). Żadne inne niż określone w u.ś.r. kryteria nie mogą decydować o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego. Z tego też względu w rozpoznawanej sprawie organy administracji nie były zobligowane do badania jak decyzja o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wpłynie na organizację życia codziennego skarżącej i zaspokojenie podstawowych potrzeb rodziny. Nie były także zobowiązane do ustalania jakie inne wsparcie rodzina skarżącej może uzyskać, z jakich źródeł potrzeby dziecka skarżącej wynikające z niepełnosprawności mogą być zapewnione i czy są one wystarczające w realiach rodziny. Zarzuty w tym zakresie sformułowane przez skarżącą i uczestnika postępowania należy ocenić jako niezasadne.
Wydane w sprawie decyzje nie naruszają także art. 69, art. 71 ust. 1 i art. 72 ust. 1 Konstytucji RP. We wskazanych przepisach zawarte są tzw. normy programowe. Nie są one na gruncie powszechnie przyjętej doktryny normami o charakterze reguł, które nadawałyby się do bezpośredniego zastosowania i z których wynikałyby bezpośrednio prawa podmiotowe (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z 27 stycznia 1999 r., K 1/98, OTK 1999, nr 1, poz. 3.; z 10 lipca 2000 r., SK 21/99, OTK 2000, nr 5, poz. 144).
Zarówno art. 18, jak i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, zobowiązują państwo do zapewnienia rodzinie pomocy i ochrony, nie konkretyzując warunków jej przyznania i pozostawiając tym samym ustawodawcy określenie form i przesłanek jej świadczenia. Zgodnie natomiast z art. 81 Konstytucji RP, praw określonych w art. 71 Konstytucji RP można dochodzić w granicach określonych w ustawie. Świadczenie pielęgnacyjne jest instrumentem wspierania rodzin będących w trudnej sytuacji ze względu na konieczność opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Obowiązek wsparcia rodziny jako wspólnoty nie oznacza jednak obowiązku wspierania każdego z jej członków w taki sam sposób. Przez odesłanie do standardów określanych w ustawie, ustrojodawca w Konstytucji upoważnił ustawodawcę do przyjęcia szczegółowych form i zasad realizowania wskazanych zadań państwa. Ich katalog może być różny, a przyjęte rozwiązania ustawowe zróżnicowane (por. uchwała NSA z 14 listopada 2022 r., I OPS 2/22; wyroki NSA: z 4 marca 2022 r., I OSK 1657/21; z 22 października 2021 r., I OSK 712/21 – opubl. w CBOSA). Limitowanie dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego, w oparciu o kryterium zobiektywizowane, nie może również zostać uznane za rażące naruszenie zasad równości i sprawiedliwości społecznej. Kryterium to zapewnia dostęp do świadczenia wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej, nie ma ono także charakteru dyskryminującego i nie jest niemożliwe do spełnienia, udzielanie świadczenia nie jest oparte w konsekwencji o uznanie organu. Regulując kryteria przyznawania świadczenia pieniężnego ze środków publicznych, w trybie administracyjnym, ustawodawca był przy tym uprawniony do takiego skonstruowania przesłanek, które zapewniają ich konkretność i ograniczają sferę uznaniowości organu, co sprzyja zachowaniu równości i transparentności w udzielaniu świadczeń ze środków publicznych (por. uchwała NSA z 14 listopada 2022 r., I OPS 2/22, opubl. w CBOSA).
W orzecznictwie NSA wskazuje się, że niedopuszczalne jest sądowe uzupełnianie ustawowego katalogu uprawnień socjalnych, gdyż przepisy art. 2, art. 18, art. 32 i art. 71 Konstytucji RP nie mogą być samoistnym źródłem roszczeń. Przepisy te bowiem zawierają treść normatywną nienadającą się do zbudowania podstawy prawnej rozstrzygnięcia sporu o prawo podmiotowe i nie umożliwiają oparcia na nich orzeczenia zasądzającego roszczenie. Są one raczej źródłem gwarancji, a nie praw, tym samym więc spełniają rolę wzorca konstytucyjnego, określającego w sposób ogólny zakres i formy zabezpieczenia społecznego. Wzorzec ten znajduje materializację w uchwalonych ustawach, w których ustawodawca zwykły konkretyzuje deklarację konstytucyjną, tworząc poszczególne prawa podmiotowe. Nie można jednak, powołując się na wykładnię prokonstytucyjną, nadawać przepisom ustawy znaczenia sprzecznego z jej brzmieniem (por. uchwała NSA z 9 grudnia 2013 r., I OPS 5/13; wyroki NSA: z 18 listopada 2022 r., I OSK 343/21 oraz z 5 maja 2023 r., I OSK 1025/22 – opubl. w CBOSA).
Odnosząc się do zarzutu nieprawidłowej implementacji Dyrektywy o ochronie czasowej należy wskazać, że ww. Dyrektywa określa przyznanie czasowej ochrony wszystkim osobom uciekającym z określonego terytorium, bez konieczności prowadzenia szczegółowych postępowań administracyjnych weryfikujących ich uprawnienia do otrzymania ochrony. Przyznaje także określone uprawnienia osobom objętym jej przepisami, nakładając na państwa członkowskie obowiązek zapewnienia im zakwaterowania, pomocy społecznej i uzyskania środków do życia, opieki medycznej, prawa do pracy i edukacji (art. 12–14 Dyrektywy o ochronie czasowej). Dyrektywa o ochronie czasowej wyznacza jedynie minimalny standard przyznawanej ochrony. Dyrektywa nie określa katalogu świadczeń jakie należy przyznać beneficjentom. Państwa członkowskie Unii Europejskiej mają swobodę co do sposobu wdrożenia regulacji Dyrektywy w tym zakresie. W przypadku Polski implementacja ww. Dyrektywy nastąpiła w ustawie o udzielaniu cudzoziemcom ochrony. Ochrony czasowej udziela się na podstawie i w granicach określonych w decyzji Rady Unii Europejskiej, przez okres określony każdorazowo w tej decyzji (art. 107 ust. 1 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony). Wskazana ustawa o udzielaniu cudzoziemcom ochrony przewiduje w art. 112 pomoc socjalną, która obok opieki medycznej oraz zakwaterowania i wyżywienia obejmuje m. in. stałą pomoc pieniężną na zakup środków czystości i higieny osobistej; pomoc w formie nauki języka polskiego oraz podstawowych materiałów niezbędnych do nauki tego języka; pomoce dydaktyczne dla dzieci korzystających z nauki i opieki w publicznych placówkach, szkołach podstawowych lub szkołach ponadpodstawowych; finansowanie przejazdów środkami transportu publicznego w celu leczenia lub poddania się szczepieniom ochronnym, a także w innych szczególnie uzasadnionych przypadkach; ekwiwalent pieniężny w zamian za wyżywienie dziecka do ukończenia przez nie 6 lat lub ucznia szkoły podstawowej lub szkoły ponadpodstawowej; pomoc w postaci świadczenia pieniężnego na pokrycie we własnym zakresie pobytu na terytorium RP.
Świadczenia rodzinne stanowią instrument polityki rodzinnej, co pozwala wyodrębnić ten rodzaj świadczeń na tle innych świadczeń z zakresu szeroko rozumianego zabezpieczenia społecznego, w tym świadczeń z pomocy społecznej. Świadczenia rodzinne, w odróżnieniu do świadczeń z pomocy społecznej, mają charakter roszczeniowy i nie są krótkotrwałymi formami wsparcia umożliwiającymi uzyskanie środków do życia lub środków pozwalających na przezwyciężenie trudnych sytuacji (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 9 maja 2012 r., II SA/Go 283/12, opubl. w CBOSA). Tym samym zdaniem Sądu świadczenia te nie stanowią obligatoryjnego elementu "niezbędnej pomocy w zakresie pomocy społecznej i uzyskania środków do życia" bądź "niezbędnej pomocy medycznej", o których jest mowa w art. 13 ust. 2 i ust. 4 Dyrektywy o ochronie czasowej.
Na skutek decyzji wykonawczej Rady (UE) 2022/382 z dnia 4 marca 2022 r. stwierdzającej istnienie masowego napływu wysiedleńców z Ukrainy w rozumieniu art. 5 dyrektywy 2001/55/WE i skutkującej wprowadzeniem tymczasowej ochrony (Dz. U. UE. L. z 2022 r. Nr 71, str. 1; dalej "Decyzja wykonawcza") uruchomiona została tymczasowa ochrona w każdym państwie członkowskim Unii Europejskiej, w zakresie zgodnym z minimalnymi standardami Dyrektywy o ochronie czasowej i prawem krajowym poszczególnych państw członkowskich. Z uwagi na fakt, że ww. Dyrektywa wyznacza jedynie minimalny standard przyznawanej ochrony państwa członkowskie mogą zdecydować o przyznaniu większych praw osobom uciekającym z określonego terytorium. Polska zdecydowała się udzielić większej ochrony obywatelom Ukrainy i ich małżonkom w u.o.p.o.U. Decyzja wykonawcza realizowana jest zatem dwutorowo. U.o.p.o.U. jest ustawą szczególną, istniejącą obok obowiązujących aktów prawnych w obszarze migracji i azylu, w szczególności ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony. Osoby objęte ochroną czasową mają w ww. aktach prawnych zapewnione co najmniej minimalne uprawnienia wynikające z przepisów Dyrektywy o ochronie czasowej. Zakres podmiotowy i przedmiotowy wsparcia w zakresie minimalnych uprawnień wynikających z art. 13 ust. 2 i ust. 4 Dyrektywy nie narusza zatem motywu 15 preambuły do Dyrektywy o ochronie czasowej. W związku z tym za nietrafny uznał Sąd zarzut dotyczący nieprawidłowej implementacji przepisów Dyrektywy o ochronie czasowej w zakresie art. 13 ust. 2 i ust. 4 ww. Dyrektywy.
Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że skarga jest niezasadna, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.