II SA/Ke 103/23

II SA/Ke 103/23 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2023-03-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-02-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Beata Ziomek /sprawozdawca/
Krzysztof Armański
Renata Detka /przewodniczący/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
art. 94 ust. 1, art. 101 ust. 1, art. 91 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
art. 7, art. 18
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.
Dz.U. 1996 nr 132 poz 622
art. 5 ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.
Dz.U. 2023 poz 259
art. 147 par. 1, art. 200, art. 205 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędzia WSA Krzysztof Armański, Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2023 r. sprawy ze skargi R. W. na uchwałę Rady Miasta Sandomierza z dnia 19 września 2002 r. nr LII/404/2002 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność § 12 ust. 1 zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działki nr [...] położonej przy ulicy C. [...] w Sandomierzu; II. zasądza od Gminy Sandomierz na rzecz R. W. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
W dniu 19 września 2002 r. Rada Miasta Sandomierza, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, art. 26, art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym podjęła uchwałę Nr LII/404/2002 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu osiedla mieszkaniowego "Okrzei" na obszarze miasta Sandomierz (Dz.Urz. Wojew. Święt. Nr 175, poz. 2185 ze zm.). W § 12 ust. 1 uchwały wprowadzono zakaz lokalizacji szczelnych zbiorników ścieków oraz indywidualnych urządzeń do oczyszczania ścieków, ze względu na lokalne uwarunkowania geologiczne.
W dniu 27 grudnia 2022 r. skargę na powyższą uchwałę wniosła do tut. Sądu R. W. w części zakazującej lokalizacji szczelnych zbiorników ścieków oraz indywidualnych urządzeń do oczyszczani ścieków. Zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie:
1. prawa materialnego, tj.:
– art. 64 ust. 3 w zw.z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez zastosowanie rozszerzającej wykładni ograniczenia prawa własności z pominięciem konstytucyjnej zasady państwa prawa oraz zasady proporcjonalności;
– art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez nieuprawnione nierówne traktowanie przez organy mieszkańców miasta znajdujących się w podobnej sytuacji prawnej i faktycznej;
– art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez uchwalenie planu miejscowego w formie bardziej rygorystycznej niż przepisy ustawy, pozbawiającej skarżącą możliwości odprowadzania ścieków z nieruchomości stanowiącej jej własność;
2. przepisów prawa procesowego, tj. art. 6, art. 7, art. 7a i art. 8 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie postanowień planu miejscowego i niezastosowanie przepisów rangi ustawowej w sytuacji wątpliwości co do treści normy prawnej;
W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części zakazującej lokalizacji szczelnych zbiorników ścieków oraz indywidualnych urządzeń do oczyszczania ścieków na terenie osiedla mieszkaniowego "Okrzei", a nadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że kwestionowany plan miejscowy wprowadza w § 12 zakaz lokalizacji szczelnych zbiorników ścieków oraz indywidualnych urządzeń do oczyszczania ścieków na terenie osiedla "Okrzei", na którym położona jest jej nieruchomość oznaczona jako działka nr ewid. [...] przy ul. C. [...]. Wyjaśniła, że dotąd korzystała ze zbiornika na działce sąsiedniej, ale obecnie jej właścicielka nie wyraża na to zgody. W zamiarze wybudowania zbiornika bezodpływowego na swojej działce dokonała zgłoszenia, ale decyzją z 18 lutego 2022 r. Starosta Sandomierski wniósł sprzeciw, a jego decyzję utrzymał w mocy Wojewoda Świętokrzyski. Wobec tego skarżąca wezwała Radę Miasta Sandomierza do usunięcia naruszenia prawa poprzez dokonanie zmiany w § 12 ust. 1 planu miejscowego i zezwolenie na lokalizację szczelnego zbiornika bezodpływowego. W piśmie z 23 listopada 2022 r., doręczonym 28 listopada 2022 r. Burmistrz Miasta i Gminy Sandomierz uznał wezwanie za niezasadne.
Zgodnie ze stanowiskiem skarżącej, jej nieruchomość nie ma możliwości przyłączenia się do sieci kanalizacyjnej. W 2011 r. i 2016 r. Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej (PGKiM) w Sandomierzu planowało wybudować w ul. G. sieć kanalizacyjną, do której nieruchomość skarżącej można by podłączyć bez przepompowni. PGKIM wydało wówczas skarżącej warunki techniczne. Planowana kanalizacja nie została jednak wykonana. PGKiM stwierdziło, że jedynym rozwiązaniem jest budowa bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe. Skarżąca podniosła, że sugerowana przez organ w piśmie z 23 listopada 2022 r. możliwość podłączenia jej nieruchomości do sieci kanalizacyjnej w ul. C. oznacza, z uwagi na położenie nieruchomości znacznie poniżej ulicy, konieczność budowy przepompowni ścieków i przewodu kanalizacyjnego o długości około 50 m, co stanowi koszt około 50 tys. zł. Ukształtowanie terenu wymaga przeprowadzenia tak zaawansowanych robót budowlanych, że przyłączenie do istniejącej sieci jest wręcz niemożliwe i nieracjonalne. Z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wynika zaś wprost, że w przypadku braku sieci kanalizacyjnej właściciel nieruchomości może wyposażyć swoją nieruchomość m.in. w zbiornik bezodpływowy.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz Sandomierza wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącej na rzecz Gminy Sandomierz kosztów postępowania. Zdaniem organu, zaskarżony plan miejscowy nie narusza prawa w stosunku do nieruchomości skarżącej. Użytkowanie nieruchomości nie zostało ograniczone powyżej tego, co stanowi ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ograniczenia polegającego na zakazie lokalizacji zbiorników szczelnych organ upatruje w lokalnych uwarunkowań geologicznych. Zbiornik szczelny jest wybudowany na działce sąsiedniej nr [...] i do chwili ograniczenia korzystania przez sąsiadów funkcjonował. Zaistniała sytuacja nie jest więc niedopatrzeniem Urzędu Miasta. Burmistrz wskazał, że ze względu na ukształtowanie terenu i położenie budynku skarżącej, jedynym możliwym technicznie i najbardziej ekonomicznym rozwiązaniem jest wybudowanie przepompowni i fragmentu przyłącza, jednakże nie dysponuje obecnie możliwością wsparcia finansowego takiej przepompowni i przyłącza. Podsumowując organ stwierdził, że § 12 planu miejscowego nie stanowi nadmiernej ingerencji w działkę budowlaną, zakazuje budowy nowych zbiorników szczelnych, ale mogą być wykorzystywane istniejące.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259), zwanej dalej "Ppsa", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Stosownie do art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (na datę uchwalenia zaskarżonej uchwały Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), dalej "usg", nie stwierdza się nieważności uchwały organu gminy po upływie jednego roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego. Zgodnie z art. 7 obowiązującej w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), dalej "uzp", miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest przepisem gminnym, tj. aktem prawa miejscowego (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2006 r., sygn. II OSK 265/06). Brak jest więc ustawowych ograniczeń w możliwości stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały.
Skarga wywiedziona przez R. W. została wniesiona z zachowaniem terminu, tj. przed upływem 30 dni od otrzymania odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, stosownie do regulacji wynikającej z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 935), na mocy której przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9 (tj. Ppsa), w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych m.in. w art. 2 (ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym), w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. zgodnie z art. 18 ustawy nowelizującej po 1 czerwca 2017 r.).
W dalszej kolejności Sąd był zobowiązany do zbadania legitymacji skargowej skarżącej, a to ze względu na treść art. 101 ust. 1 usg, który wymaga wykazania przez stronę skarżącą naruszenia jej uprawnienia lub interesu prawnego. Wobec powyższego, wnosząc skargę w tym trybie trzeba dowieść, że zaskarżona uchwała, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na sferę prawno-materialną skarżącego, czyli np. pozbawia go pewnych, prawem gwarantowanych, uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Szczególną cechą tak rozumianego "interesu prawnego" jest przede wszystkim bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu, a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny. Interes prawny skarżącego, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 usg, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Interes ten musi być bezpośredni i realny w tym znaczeniu, że można go wywodzić wyłącznie z własnej określonej przez prawo materialne sytuacji prawnej.
W tym zakresie Sąd uznał, że skarżąca była uprawniona do wniesienia niniejszej skargi, które to uprawnienie wynika z przysługującego jej prawa własności do działki nr [...] przy ul. C. [...] w Sandomierzu, objętej regulacjami zaskarżonej uchwały. Skarżąca upatruje naruszenia przysługującego jej prawa własności w zakazie lokalizacji na swojej działce szczelnego zbiornika ścieków, a to z uwagi na treść § 12 ust. 1 zaskarżonej uchwały. Nie ulega więc wątpliwości, że treść przysługującego skarżącej prawa własności doznaje ograniczeń, co oznacza, że uprawnienia skarżącej zostały naruszone ww. uchwałą, a to z kolei upoważnia Sąd do merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu prawa miejscowego w zakresie zgodności prawem.
Przywołana wyżej ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym określa procedurę uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 8 i nast.). W szczególności przepisy tejże ustawy regulują właściwość i obowiązki organów uczestniczących w procesie planistycznym, kolejność podejmowania poszczególnych czynności, a w końcu także niezbędne elementy uchwały stanowiącej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zarzuty skargi nie odnoszą się wprawdzie do tych zagadnień, ale ponieważ Sąd nie jest związany granicami skargi (art. 134 § 1 Ppsa), zobligowany był dokonać analizy procedury planistycznej. Analiza ta wykazała, że kwestionowana uchwała została podjęta z uwzględnieniem chronologii czynności materialno-technicznych wskazanych w art. 18 uzp, potwierdza dopełnienie wymagań formalnych uprawniających Radę Miasta Sandomierza do podjęcia uchwały w sprawie uchwalenia planu miejscowego. Szczegółowa zaś analiza czynności podjętych w trybie art. 18 uzp, z uwagi na brak zarzutów w tym zakresie, pozostaje w niniejszym uzasadnieniu poza szerszym zakresem zainteresowania składu orzekającego w sprawie niniejszej.
W § 12 ust. 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu osiedla mieszkaniowego "Okrzei" na obszarze miasta Sandomierz uchwalonego w dniu 19 września 2002 r., wprowadzono zakaz lokalizacji szczelnych zbiorników ścieków oraz indywidualnych urządzeń do oczyszczania ścieków, ze względu na lokalne uwarunkowania geologiczne.
Sposób odprowadzania ścieków regulował art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. Nr 132, poz. 622 ze zm.)., dalej "ucpg", zgodnie z którym, w stanie prawnym obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie było obowiązkowe, jeżeli nieruchomość była wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych.
Z treści regulacji ustawowej wynika, że w pierwszej kolejności przewiduje ona obowiązek podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacji, a wówczas gdy tej sieci nie ma lub jest ona technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona – dopuszcza się wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy lub w przydomową oczyszczalnię ścieków. Tymczasem kwestionowany w skardze plan miejscowy nie dopuszcza wyposażenia nieruchomości w szczelne zbiorniki ścieków oraz indywidualne urządzenia do oczyszczania ścieków, zarówno w przypadku, gdy nie ma sieci kanalizacji, jak również w przypadku, gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona.
Z niekwestionowanych ustaleń wynika, że nieruchomość skarżącej położona jest znacznie poniżej ulicy C. i z uwagi na takie ukształtowanie terenu nie można jej podłączyć do sieci kanalizacyjnej w ul. C. bez budowy przepompowni i przewodu kanalizacyjnego długości 50 m. W ul. G., do której nieruchomość skarżącej mogłaby być podłączona, mimo podejmowanych prób dotąd nie powstała sieć kanalizacyjna. Zgodnie ze stanowiskiem zawartym w piśmie z 10 czerwca 2020 r., PGKiM w Sandomierzu nie przewiduje w najbliższych latach inwestycji związanej z rozbudową sieci kanalizacyjnej sanitarnej przy ul. C. umożliwiającej przyłączenie posesji skarżącej. Zdaniem autora tego pisma na chwilę obecną jedynym rozwiązaniem jest budowa szamba, czyli bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe.
Pogląd, zgodnie z którym właściciel nieruchomości ma obowiązek jej wyposażenia w zbiornik bezodpływowy lub przydomową oczyszczalnię ścieków zarówno w sytuacji, gdy budowa kanalizacji nie jest uzasadniona, jak i w sytuacji, gdy jest ona uzasadniona, ale sieć taka nie została jeszcze zrealizowana, został wyrażony w orzecznictwie i sąd w niniejszej sprawie w pełni ten pogląd podziela (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 9.11.2021 r., II SA/Ol 714/21, LEX nr 3279100). Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w kontrolowanej sprawie. Istniejący stan faktyczny prowadzi do wniosku, że nieruchomość skarżącej nie ma możliwości podłączenia do sieci kanalizacji w ulicy G., gdyż taka sieć nie została zrealizowana, zaś podłączenie do sieci w ulicy C. z uwagi na brak planów co do jej rozbudowy i ponadstandardowe koszty jej budowy, nie jest uzasadnione.
Przepis art. 91 ust. 1 usg stanowi, że uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Akty prawa miejscowego, a takim aktem, jak już wyżej zaznaczono, jest zaskarżony plan miejscowy, nie mogą wkraczać w materie ustawową jak i być sprzeczne z regulacją ustawową.
W świetle powyższego należy stwierdzić, że wprowadzony w § 12 ust. 1 zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działki nr [...] zakaz lokalizacji szczelnych zbiorników ścieków oraz indywidualnych urządzeń do oczyszczania ścieków jako sprzeczny z treścią przepisu prawa rangi ustawowej w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 2 ucpg jest dotknięty wadą nieważności, o której mowa w art. 91 ust. 1 usg. Tym bardziej, że organ nie wykazał, aby zakaz budowy szczelnego zbiornika ścieków, czy też indywidualnego urządzenia do oczyszczania ścieków był uzasadniony, poza lakonicznym stwierdzeniem, że zakaz ten wynika z lokalnych uwarunkowań geologicznych. Nie wskazał jednak na czym polegają te lokalne uwarunkowania geologiczne, również w aktach planistycznych brak jest jakiejkolwiek ekspertyzy uzasadniającej wprowadzenie takiego zakazu. Jedynie w "Prognozie skutków wpływu ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Sandomierza na środowisko przyrodnicze" z lipca 2000 r. na stronie 8 (k. 639) wskazano, że stateczność zboczy wymaga zastosowania odpowiednich zabezpieczeń, w tym w szczególności odprowadzania wód powierzchniowych, szczelności kanalizacji. Nie sposób z tego wyprowadzić wniosku o konieczności całkowitego zakazu lokalizacji szczelnych zbiorników ścieków oraz indywidualnych urządzeń do oczyszczania ścieków, wbrew wyraźnej dyspozycji aktu wyższego rzędu, tj. art. 5 ust. 1 pkt 2 ucpg. Zgodnie z art. 2 ust. 1 upz ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z zachowaniem warunków określonych w ustawach. Plan miejscowy nie może więc być sprzeczny z regulacją ustawową. Przyznanie gminie władztwa planistycznego wyznaczone jest przepisami ustawowymi.
W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku, na podstawie art 147 § 1 Ppsa, stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 12 ust. 1 w odniesieniu do działki skarżącej. O zwrocie kosztów Sąd postanowił na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 Ppsa.