II SA/Ke 1011/19

II SA/Ke 1011/19 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2020-01-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-11-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Agnieszka Banach
Dorota Chobian /przewodniczący sprawozdawca/
Krzysztof Armański
Symbol z opisem
6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 147 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2019 poz 122
art. 11a,
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański,, Asesor WSA Agnieszka Banach, Protokolant Starszy inspektor sądowy Michał Gajda, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Busku-Zdroju na uchwałę Rady Miejskiej w Pierzchnicy z dnia 18 lutego 2019 r. nr Nr IV/1/2019 w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.
Uzasadnienie
Rada Miejska w Pierzchnicy uchwałą nr IV/1/2019 z dnia 18 lutego 2019 r. na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.) oraz art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2019 r. poz. 122), w § 1 przyjęła Program opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Pierzchnica w 2019 r., stanowiący załącznik do tej uchwały.
Skargę na tę uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniósł Prokurator Rejonowy w Busku Zdroju, który zarzucił:
- istotne naruszenie prawa to jest art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2019.122) w związku z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w związku z § 115 i 135 w związku z § 143, 118 i 137 w związku z § 143 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. 2016.283), jak i art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2019.506), polegające na zawarciu w Programie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt na terenie gminy Pierzchnica w 2019 roku, regulacji z przekroczeniem delegacji ustawowej oraz nieuprawnione powtórzenie, modyfikację zapisów ustawy o ochronie zwierząt i innych ustaw, jak również polegające na niewypełnieniu kompetencji i niewykonaniu obowiązków poprzez:
1. przekroczenie delegacji ustawowej, powtórzenie i nieuprawnioną modyfikację oraz niewypełnienie obowiązku w § 2 załącznika do uchwały - art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt przez określenie własnych zadań - nie wszystkich - w ramach programu oraz własnego przedmiotu regulacji z pominięciem obligatoryjnego elementu - obligatoryjnej sterylizacji i kastracji zwierząt w schroniskach dla zwierząt;
2. niewypełnienie kompetencji i niewykonanie obowiązku ustawowego przez ogólnikowość zapisów w § 2 ust. 1 i 3, § 4 i 5 załącznika do uchwały, albowiem nie podano w nich konkretnego sposobu działania w zakresie zapewnienia bezdomnym zwierzętom opieki, nie ustalono miejsc w których przebywają koty wolno żyjące i nie określono listy społecznych opiekunów (karmicieli) oraz miejsc i częstotliwości dokarmiania tych zwierząt, nie podano także konkretnego sposobu realizacji i okresów odławiania bezdomnych zwierząt oraz w ogóle nie uregulowano kwestii sterylizacji lub kastracji zwierząt w schroniskach;
3. niewypełnienie kompetencji i niewykonanie obowiązku ustawowego poprzez ogólnikowość zapisu § 2 ust. 3 i § 7 ust. 1 niewskazanie w zapisach programu - załącznika do uchwały, konkretnego podmiotu mającego dokonywać sterylizacji lub kastracji zwierząt, jak również niejednoznaczne wskazanie podmiotu zapewniającego miejsce dla zwierząt gospodarskich;
4. przekroczenie upoważnienia ustawowego i powtórzenie istniejących regulacji prawnych w § 11 ust. 1 i 2 załącznika do uchwały, przez nałożenie na właścicieli psów bezwzględnego obowiązku wyprowadzania psów na smyczy, a w przypadku psów należących do ras agresywnych, mieszańców tych ras oraz psów zachowujących się agresywnie w kontakcie z obcymi, także obowiązku prowadzenia na terenach publicznych psa w kagańcu, jak również egzekwowanie we współpracy z Inspekcją Weterynaryjną corocznego obowiązku szczepienia psów przeciwko wściekliźnie.
Mając na uwadze powyższe zarzuty, skarżący Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Pierzchnicy wniosła o jej oddalenie. Organ wskazał, że nie kwestionuje tego, że program zawiera powtórzenia (z nieistotnymi modyfikacjami) postanowień ustawy ale zaskarżone zapisy nie naruszają prawa w sposób istotny. W identycznej sprawie wypowiedział się WSA w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z 12 września 2018 r. sygn. akt II SA/Go 551/18 stwierdzając, że "odwoływanie się przez prokuratora do traktowania rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", jako wzorca przy badaniu legalności aktu prawa miejscowego nie zasługuje na uwzględnienie. Nie jest to bowiem akt normatywny, ale zbiór dyrektyw skierowanych do prawodawców. Zasady określone w tym rozporządzeniu tylko wyjątkowo mogą być przydatne do oceny legalności aktów prawa miejscowego. Nie służą one natomiast do oceny ich ważności z uwagi na podstawę upoważnienia do ich wydania". Z kolei NSA w wyroku z 25 września 2018 r. sygn. akt II OSK 127/18 stwierdził, że "Zasady Techniki Prawodawczej są zbiorem dyrektyw skierowanych do prawodawcy (a właściwie do legislatorów) wskazujących, jak poprawnie wyrażać normy prawne w przepisach prawnych i jak je grupować w aktach normatywnych. Natomiast nie służą one ocenie ważności obowiązującego prawa". Podobnie wypowiedział się NSA w wyrokach z 22 marca 2012 r., sygn. II OSK 22/12 i z 18 października 2017 r., sygn. II OSK 2705/16.
Organ nie zgodził się również z zarzutem niewypełnienia kompetencji i niewykonania obowiązku ustawowego poprzez ogólnikowość zapisów § 2 ust. 1 i ust. 3, § 4, § 5 i § 7 ust. 1 Programu, gdyż ogólnikowość pewnych zapisów uchwały nie może być równoznacznie oceniona jako brak obligatoryjnego zapisu ustawowego. Program zawiera wszystkie niezbędne elementy określone w art. 11a ustawy o ochronie zwierząt, zaś zarzut braku szczegółowości wprowadza niesprecyzowane bliżej kryterium ogólnikowości, co należy rozumieć jako nieuszczegółowienie niektórych zapisów. Takie kryterium jako ocenne nie może stanowić zarzutu naruszenia prawa ze względu na niemożliwość jego weryfikacji za pomocą obiektywnych kryteriów. Zarzut ogólnikowości zapisów Programu sprowadza się w rzeczywistości do postulatów uszczegółowienia pewnych zapisów według poglądów autora skargi. W tym też zakresie ten zarzut nie narusza przepisów ustawy o ochronie zwierząt.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie zawarte w niej zarzuty są uzasadnione.
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2353), dalej P.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji nie naruszyły przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Jednocześnie przewidziana w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności wymaga, aby organy władzy publicznej działały na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że materia regulowana wydanym przez organ aktem normatywnym ma wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Konsekwencją tych regulacji w przypadku rad gmin jest unormowanie zawarte w art. 40 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych.
Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego (m.in. wyroki NSA z 13 marca 2013 r. sygn. II OSK 37/13, z dnia 24 maja 2017 r. sygn. II OSK 725/17 dostępny w internetowej bazie orzecznictwa sądów administracyjnych), a więc aktem, o którym nowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. Stosownie do art. 147 § 1 tej samej ustawy, sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie nieważności. Z faktu, że sąd administracyjny stwierdza nieważność aktu nie można wyciągać wniosku, jak zdaje się to czynić organ, że tylko rażące naruszenie przez organ jednostki samorządu terytorialnego prawa może stanowić podstawę takiego rozstrzygnięcia. Unormowanie art. 147 § 1 P.p.s.a. nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Zgodnie z art. 91 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważna (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Analiza wskazanych przepisów prowadzi do wniosku o istnieniu dwu rodzajów wad aktów stanowionych przez organ gminy - istotnych i nieistotnych. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 1996 r., SA/Gd327/95, OwSS 1996, Nr 3, poz. 90; z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998, Nr 3, poz. 79, wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2007, IV SA/Wa 2296/06, LEX nr 320813, także Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102).
W niniejszej sprawie, jako podstawę prawną zaskarżonej uchwały wskazano przepisy art. 11a ustawy o ochronie zwierząt, dalej ustawy. Zgodnie z jej art. 11
1. Zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin.
2. Minister właściwy do spraw administracji publicznej w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw środowiska określi, w drodze rozporządzenia, zasady i warunki wyłapywania bezdomnych zwierząt.
3. Zabrania się odławiania zwierząt bezdomnych bez zapewnienia im miejsca w schronisku dla zwierząt, chyba że zwierzę stwarza poważne zagrożenie dla ludzi lub innych zwierząt. Odławianie bezdomnych zwierząt odbywa się wyłącznie na podstawie uchwały rady gminy, o której mowa w art. 11a.
4. Organizacje społeczne, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, mogą zapewniać bezdomnym zwierzętom opiekę i w tym celu prowadzić schroniska dla zwierząt, w porozumieniu z właściwymi organami samorządu terytorialnego.
Z kolei w myśl art. 11a ust. 1, 2, 3. 3a, 4, 6 ustawy
1. Rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt.
2. Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności:
1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;
2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;
3) odławianie bezdomnych zwierząt;
4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;
5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;
6) usypianie ślepych miotów;
7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;
8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.
3. Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie.
3a. 10 Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają.
4. Realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt.
5. Program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina.
Jak wynika z zacytowanych wyżej przepisów, brak jest delegacji ustawowej, upoważniającej gminę do zamieszczenia w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt takiej regulacji, jaka znalazła się w § 11 zaskarżonego Programu, zgodnie z którym zapewnienie bezpieczeństwa mieszkańcom Gminy Pierzchnica w odniesieniu do zwierząt domowych realizowane jest poprzez :
1. Nałożenie na właścicieli psów bezwzględnego obowiązku wyprowadzania psów na smyczy, a w przypadku psów należących do ras agresywnych, mieszańców tych ras oraz psów zachowujących się agresywnie w kontakcie z obcymi - także obowiązku prowadzenia na terenach publicznych psa w kagańcu.
2. Egzekwowanie we współpracy z Inspekcją Weterynaryjną corocznego obowiązku szczepienia psów przeciwko wściekliźnie.
O ile bowiem można by się zgodzić, że wyprowadzanie psów na smyczy jest działaniem zapobiegającym bezdomności tych zwierząt (z tym, że art. 11a ustawy nie daje upoważnienia do nałożenia takiego obowiązku), o tyle obowiązek zakładania psom kagańca, czy też egzekwowanie obowiązku ich szczepienia przeciwko wściekliźnie w żaden sposób nie mieści się w delegacji ustawowej zawartej w art. 11a ustawy, na podstawie której podjęta została zaskarżona uchwała. Program bowiem powinien zawierać opis działań mających na celu zapobieganie bezdomności zwierząt, nie zaś ochronę ludzi przed tymi zwierzętami.
Przede wszystkim jednak za uzasadniony uznać należy zarzut związany z naruszeniem art. 11a ust. 2 pkt 4 ustawy, polegającym na braku uregulowania kwestii związanych z obowiązkową sterylizacją albo kastracją. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że wymienione w art. 11a ust. 2 w punktach od 1 do 8 oraz w ust. 5 ustawy kwestie muszą być obligatoryjnie zamieszczone w programie. Brak któregoś z tych koniecznych elementów programu oznacza, że rada gminy nie wywiązała się z obowiązku wyczerpującego zrealizowania wynikającego z art. 11a ustawy upoważnienia ustawowego. Nie można bowiem uznać za wystarczające w tej materii unormowanie, jakie zostało zawarte w § 14. Finansowanie Programu, w którego ustępie 2 pkt 2 wskazano, "zakłada się wydatkowanie środków finansowych na realizację następujących zadań:
2) obligatoryjną sterylizację albo kastrację, usypianie ślepych miotów zostanie zlecone podmiotowi prowadzącemu schronisko"
Także w odniesieniu do obligatoryjnego elementu programu jakim jest poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt (art. 11a ust. 2 pkt 5) jedynie w odniesieniu do zwierząt gospodarskich program przewiduje w § 7 ust. 2 pewne działania. Odnośnie pozostałych bezdomnych zwierząt program nie zawiera żadnych regulacji dotyczących poszukiwania dla nich właścicieli.
Powyższe braki w programie, będące wynikiem niewypełnienia ustawowej delegacji, stanowią istotne naruszenie prawa, skutkujące koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., pomimo, że pozostałe, zawarte w skardze zarzuty, są zdaniem Sądu niezasadne.
I tak nie można zgodzić się z autorem skargi, że organ nie wypełnił i nie wykonał ustawowego obowiązku w zakresie regulacji dotyczącej opieki nad bezdomnymi kotami, gdyż nie ustalono miejsc, w których one przebywają i nie określono listy społecznych opiekunów oraz miejsc i częstotliwości dokarmiania tych zwierząt. W § 4 Programu wskazano: Opieka nad kotami wolno żyjącymi realizowana jest poprzez:
1. Ustalenie miejsc, w których przebywają koty wolno żyjące.
2. Zapewnienie dokarmiania oraz zapewnienie im wody pitnej w miejscach ustalonych jak wyżej.
3. W miarę możliwości zapewnienia miejsca schronienia, w szczególności na okres zimowy. Ponadto należy zauważyć, że koty wolno żyjące bytujące w piwnicach budynków mieszkalnych należą do lokalnego ekosystemu. Ich obecność zapobiega rozprzestrzenianiu się gryzoni. Zwierzęta te nie należą do bezdomnych dlatego należy im zapewnić jedynie warunki bytowania".
Zdaniem składu orzekającego, ponieważ z ustawy nie wynika, że program ma zawierać konkretne ustalenia dotyczące tego, gdzie przebywają bezdomne koty, a ponadto takie miejsca mogą ulec zmianie w trakcie roku, na który uchwalany jest program, nadto ustawa nie zawiera wymogu zamieszczania w programie nazwisk konkretnych osób, które będą dokarmiać te zwierzęta, a te osoby w trakcie roku także mogą się zmienić chociażby z przyczyn losowych, więc ich wymienienie w programie pociągałoby za sobą konieczność podejmowania kolejnej uchwały, zmieniającej program, w przypadku zmiany osób czy też miejsc, w których koty przebywają, a ponadto częstotliwość dokarmiania zależy też od pory roku i warunków atmosferycznych, brak takiego szczegółowego uregulowania kwestii związanej z opieką nad bezdomnymi kotami, jakiego oczekuje autor skargi, nie stanowi istotnego naruszenia prawa, a tylko takie naruszenie skutkuje stwierdzeniem nieważności uchwały. Z kolei jeśli chodzi o terminy wyłapywania zwierząt bezdomnych oraz sposób realizacji tego odławiania zgodnie z § 5 programu
ust. 1 na terenie Gminy Pierzchnica obowiązuje wyłapywanie zwierząt na interwencję.
ust. 2 Wyłapywaniem będą objęte bezdomne zwierzęta pozostawione bez opieki, w stosunku do których nie istnieje możliwość ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką dotychczas pozostawały, a w szczególności chore lub zagrażające życiu, zdrowiu i bezpieczeństwu ludzi.
3. W celu zapewnienia dalszej opieki nad wyłapywanymi zwierzętami Gmina Pierzchnica współpracuje z Przedsiębiorstwem Handlowo-Usługowym [...] prowadzącym schronisko dla bezdomnych zwierząt, z którym zawarła umowę.
4. Schronisko, do którego będą przekazywane zwierzęta z terenu gminy: Schronisko dla zwierząt "Strzelce", Strzelce 879, 28-220 Oleśnica.
5. Do obowiązków Przedsiębiorstwa Handlowo-Usługowego J. D. będzie należało:
1) wyłapywanie bezdomnych zwierząt,
2) przetrzymywanie i zapewnienie im opieki i schronienia do czasu przekazania do schroniska, bądź przejęcia do schroniska prowadzonego przez w/w przedsiębiorstwo.
W ocenie Sądu powyższa regulacja wyczerpuje kwestię wyłapywania bezdomnych zwierząt. W szczególności za dopuszczalne i celowe uznać należy, że wyłapywanie zwierząt będzie się odbywało na interwencję, a więc wtedy, gdy takie zwierzę (zwierzęta) się pojawią, a nie w sztywno, z góry określonych terminach.
Wbrew zarzutowi skargi program w § 7 zawiera wskazanie konkretnego gospodarstwa rolnego zapewniającego miejsce dla zwierząt gospodarskich (imię i nazwisko właściciela oraz adres).