II SA/KE 1/24

II SA/Ke 1/24 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2024-03-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-01-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Krzysztof Armański /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6135 Odpady
Hasła tematyczne
Odpady
Skarżony organ
Marszałek Województwa
Treść wyniku
Stwierdzono bezskuteczność zaskarżonej czynności
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 153 , art. 146 § 1, art. 146 § 2, art. 200 w zw. z art. 205 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1587
art. 35a ust. 4, art. 35 ust. 9,  art. 38b ust. 1 pkt 2,  art. 35 ust.  6
Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t. j.)
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 2 , art. 7
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 1 i 2 , art. 107
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2024 poz 54
art. 207, art.  143, art. 143
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Starszy inspektor sądowy Karolina Chrapkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2024 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. w [...] na czynność Marszałka Województwa Świętokrzyskiego z dnia 13 listopada 2023 r. znak: ŚO-I.7011.30.2022 w przedmiocie odmowy wpisu instalacji na listę instalacji komunalnych planowanych do budowy, rozbudowy lub modernizacji I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; II. zasądza od Marszałka Województwa Świętokrzyskiego na rzecz P. Sp. z o.o. w [...] kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Pismem z dnia 13 listopada 2023 r., znak: ŚO-I.7011.30.2022, Marszałek Województwa Świętokrzyskiego poinformował A. Sp. z o.o. w [...] (zwane dalej "Spółką") o odmowie wpisu planowanej do budowy instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych, zlokalizowanej w [...] na terenie działki nr ewid. [...], w rejonie ul. [...] (zwanej też dalej "instalacją") na listę instalacji komunalnych planowanych do budowy, rozbudowy lub modernizacji.
Powyższą czynność organu poprzedzało wydanie przez tut. Sąd wyroku z dnia 13 września 2023 r. w sprawie o sygn. II SA/Ke 356/23, stwierdzającego – na skutek skargi wniesionej przez Spółkę – bezskuteczność czynności Marszałka Województwa Świętokrzyskiego z dnia 12 kwietnia 2023 r. w przedmiocie odmowy, na wniosek Spółki z 13 marca 2023 r., dokonania wpisu ww. instalacji na listę instalacji komunalnych planowanych do budowy, rozbudowy lub modernizacji. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał po pierwsze, że wpis na listę instalacji komunalnych przybiera postać czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". Dalej, zdaniem Sądu, dla tego rodzaju wpisu ustawodawca nie przewidział żadnych warunków poza wskazaniem we wniosku, że chodzi o instalację komunalną, o jakiej mowa w art. 35 ust. 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (obecnie t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1587 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o odpadach", która planowana jest do budowy, rozbudowy lub modernizacji. W stanie sprawy chodzi o instalację planowaną do budowy, a więc taką, która ma dopiero zostać zrealizowana w przyszłości. Nie jest – w ocenie Sądu – uprawnione stanowisko organu, że z wnioskiem o wpis na listę instalacji planowanych do budowy może wystąpić jedynie podmiot prowadzący już funkcjonującą instalację komunalną. Wniosek o dokonanie takiego wpisu może złożyć natomiast jedynie ten podmiot, który zamierza nową instalację wybudować, a potem prowadzić. Rozpatrując wniosek o dokonanie wpisu instalacji planowanej do budowy w trybie art. 38b ust. 1 pkt 2 ustawy o odpadach, Marszałek nie bada, czy wnioskodawca jest podmiotem publicznym zobowiązanym do zapewnienia budowy, utrzymania i eksploatacji instalacji komunalnych. Jest to okoliczność obojętna prawnie dla rozpatrzenia wniosku i konieczności (a nawet potrzeby) jej uwzględnienia nie przewiduje art. 38b ww. ustawy. Dla dokonania wpisu nie ma także znaczenia, czy planowana instalacja w ogóle powstanie oraz czy i w jakim zakresie będzie w przyszłości przetwarzała odpady. Nie można również – zdaniem Sądu orzekającego w ww. sprawie – wobec uchylenia art. 38a ustawy o odpadach zgodzić się z organem, że odmowa wpisu na listę planowanych instalacji może być uzasadniona brakiem wpisania wnioskowanej instancji do "Planu inwestycyjnego dla województwa świętokrzyskiego". Przepis art. 38b ustawy o odpadach, w stosunku do instalacji komunalnych planowanych do budowy, rozbudowy i modernizacji, daje zatem Marszałkowi uprawnienie do badania tylko tego, czy wniosek został złożony przez prowadzącego planowaną do budowy nową instalację albo prowadzącego instalację już istniejącą, planowaną do rozbudowy lub modernizacji oraz do weryfikacji, czy instalacja planowana do budowy, rozbudowy lub modernizacji, opisana we wniosku, odpowiada definicji instalacji komunalnej zawartej w art. 35 ust. 6 ustawy o odpadach. Z treści art. 38b ustawy o odpadach wynika, że ustawodawca nie wprowadził dodatkowych przesłanek warunkujących dokonanie wpisu na listę planowanych instalacji komunalnych, a skoro tak, to nie może ich określać sam organ właściwy do prowadzenia takiej listy. Przepisy art. 38b ustawy o odpadach nie przewidują przy tym możliwości zastosowania przez marszałka województwa uznania administracyjnego przy rozpatrywaniu wniosku o wpis instalacji komunalnych planowanych do budowy, rozbudowy lub modernizacji. Końcowo Sąd podniósł, że rozpatrując wniosek skarżącej spółki ponownie, organ będzie miał na uwadze wyrażone przez Sąd stanowisko prawne i zbada, czy zawarty we wniosku opis planowanej do budowy instalacji komunalnej odpowiada definicji ustawowej z art. 35 ust. 6 ustawy o odpadach. Jeżeli przesłanka ta zostanie spełniona, dokona wpisu wnioskowanej instalacji na listę, o której mowa w art. 38b ust. 1 pkt 2 ustawy o odpadach.
W uzasadnieniu wskazanego na wstępie pisma z 13 listopada 2023 r. Marszałek Województwa Świętokrzyskiego powołał się na powyższy wyrok WSA w Kielcach z 13 września 2023 r. i wskazał, że stosownie do jego wytycznych zbadano:
- czy wniosek został złożony przez prowadzącego planowaną do budowy nową instalację albo prowadzącego instalację już istniejącą planowaną do rozbudowy lub modernizacji,
- czy instalacja planowana do budowy, rozbudowy lub modernizacji, opisana we wniosku, odpowiada definicji instalacji komunalnej, zawartej w art. 35 ust. 6 ustawy o odpadach.
W oparciu zatem o informacje zawarte we wniosku oraz:
- postanowienie Marszałka Województwa Świętokrzyskiego z 17 listopada 2022 r., wyrażające negatywną opinię dotyczącą planowanego przedsięwzięcia pn.: "Rozbudowa i rozszerzenie działalności Zakładu przetwarzania odpadów komunalnych i innych niż komunalne w procesie mechanicznego przetwarzania oraz kompostowania odpadów na terenie działki ewid. nr [...] w rejonie ulicy [...] (teren [...]) w miejscowości [...]", którego inwestorem jest Spółka,
- pismo Marszałka Województwa Świętokrzyskiego z 27 lutego 2023 r., w którym ponownie wyrażono opinię negatywną w sprawie realizacji ww. przedsięwzięcia i podtrzymano stanowisko wyrażone w postanowieniu z 17 listopada 2022 r.,
- postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 8 maja 2023 r. o odmowie uzgodnienia i określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji ww. przedsięwzięcia,
- postanowienie Prezydenta Miasta Skarżyska-Kamiennej z 29 czerwca 2023 r. w sprawie zawieszenia na wniosek strony postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla ww. przedsięwzięcia,
organ uznał, że brak jest podstaw do stwierdzenia, iż istnieje tożsamość podmiotowa pomiędzy wnioskodawcą a podmiotem, który zamierza nową instalację wybudować. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, o której wydanie wnioskuje Spółka, jest bowiem decyzją przedmiotową uzyskiwaną dla przedsięwzięcia. W świetle obowiązujących przepisów prawa przedsięwzięcie to może być realizowane przez inny podmiot niż wnioskodawca. Przedmiotowa decyzja może bowiem zostać przeniesiona na rzecz innego podmiotu, jeżeli przyjmuje on warunki w niej zawarte. Tym samym, nie można jednoznacznie stwierdzić, że rozpatrywany wniosek złożył podmiot, który podejmie się wybudowania nowej instalacji, a potem będzie ją prowadzić. Ponadto, w następstwie rozpatrzenia wniosku podmiot nie zostanie wpisany na listę instalacji komunalnych planowanych do budowy, gdyż lista nie zawiera takich informacji. Zgodnie bowiem z art. 38b ust. 1 ustawy o odpadach przedmiotowa lista zawiera wykaz instalacji planowanych do budowy, rozbudowy czy modernizacji. Nie ma zatem wymogu prawnego zamieszczania na niej nazwy podmiotu, który zamierza nową instalację wybudować, a potem prowadzić.
Organ, ustalając że planowana do budowy instalacja nie odpowiada definicji instalacji komunalnej, zawartej w art. 35 ust. 6 ustawy o odpadach, stwierdził że zawarty we wniosku opis planowanej do budowy instalacji nie zawiera informacji potwierdzających spełnienie tej definicji. Sam opis instalacji zawarty we wniosku nie może, zdaniem organu, prowadzić do obiektywnej oceny przedmiotowej kwestii. To, czy planowana do budowy instalacja zapewni mechaniczno-biologiczne przetwarzanie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych i wydzielanie z nich frakcji nadających się w całości lub w części do odzysku przy spełnieniu wymagań najlepszej dostępnej techniki, o której mowa w art. 207 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, lub technologii, o której mowa w art. 143 tej ustawy, było przedmiotem weryfikacji w ramach postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia. W rezultacie, Marszałek Województwa zaopiniował negatywnie planowane przedsięwzięcie, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska odmówił uzgodnienia i określenia środowiskowych uwarunkowań jego realizacji, a Prezydent Miasta Skarżyska-Kamiennej zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla ww. przedsięwzięcia.
Ponadto, zdaniem organu, planowana inwestycja nie spełnia kryterium decydującego o jej ujęciu na ww. liście, gdyż nie wynika z potrzeb województwa, a nawet potrzeb kraju. Ujęcie na przedmiotowej liście wnioskowanej instalacji kłóciłoby się z ideą planowania, w tym zasadą samowystarczalności, i prowadziłoby do naruszenia przepisów ustawy o odpadach, w szczególności art. 34 ust. 1.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Spółka zarzuciła zaskarżonej czynności Marszałka Województwa Świętokrzyskiego naruszenie prawa materialnego, to jest art. 38b ust. 2 w związku z art. 35 ust. 6 ustawy o odpadach poprzez błędną wykładnię i bezzasadne uznanie, że planowana do budowy instalacja nie jest instalacją komunalną – a w konsekwencji nie może być wpisana na listę instalacji komunalnych planowanych do budowy, rozbudowy lub modernizacji, podczas gdy prawidłowa subsumpcja ww. przepisów prowadzi do wniosku, że organ ma obowiązek wpisania na ww. listę instalacji prowadzonych przez podmioty prywatne, które zamierzają wybudować instalację komunalną. Wpis na listę nie jest, zdaniem skarżącej, uzależniony od uznania organu i następuje automatycznie, gdyż ustawodawca nie przewidział w tym zakresie żadnych warunków, poza wskazaniem we wniosku, że chodzi o instalację komunalną planowaną do budowy – która ma powstać w przyszłości, a przesłanka ta, to jest wniosek o wpis tejże instalacji komunalnej został przez Spółkę spełniony.
W uzasadnieniu strona przytoczyła art. 38b oraz art. 35 ust. 6 ustawy o odpadach, zarzucając organowi, że wprowadza swoje własne kryteria dotyczące wpisu wnioskowanej instalacji na listę instalacji komunalnych planowanych do budowy, rozbudowy lub modernizacji, które nie zostało ujęte w ustawie. Zdaniem Marszałka Województwa Świętokrzyskiego "wpis na listę posiada jedno zasadnicze kryterium - musi wynikać z potrzeb województwa i kraju". Na jakiej podstawie prawnej organ stwierdza, że ujęcie instalacji kłóci się z ideą planowania, w tym zasadą samowystarczalności i narusza przepisy ustawy, w tym art. 34 ust. 1? W ustawie o odpadach nie ma bowiem na ten temat ani jednego zdania, a gdyby wolą ustawodawcy było przekazanie Marszałkom Województw kompetencji polegających na badaniu, czy planowana instalacja spełnia potrzeby województwa i kraju, to dałby temu wyraz wprost w ustawie. Tymczasem, oprócz samego wniosku, którego wpis absolutnie nie zależy od woli i uznania Marszałka, ustawodawca nie wskazał żadnych dodatkowych wymogów, które należy spełnić aby uzyskać wpis na listę. Co więcej, nie dał też żadnych kompetencji Marszałkom Województw do badania innych okoliczności aniżeli wynikających z samej treści wniosku. Jeśli chodzi zaś o stwierdzenie organu, że planowana przez Spółę instalacja nie jest instalacją komunalną, to przewidziana do budowy instalacja spełnia wymagania określone w 35 ust. 6 ustawy i jest instalacją komunalną – gdyż będą w niej przetwarzane zmieszane odpady komunalne lub pozostałości z przetwarzania tych odpadów, z zachowaniem najlepszej dostępnej techniki i technologii przy zapewnieniu mechaniczno-biologicznego przetwarzania niesegregowanych odpadów komunalnych i wydzieleniu z tych odpadów frakcji nadających się w całości lub części do odzysku, na co wskazał wnioskodawca. Jeśli chodzi zaś o negatywne opinie innych organów, to Marszałkowi Województwa umknął fakt, że powstały one właśnie ze względu na to, że planowana instalacja nie została do tej pory wpisana na listę instalacji planowanych do rozbudowy i modernizacji. Co więcej, gdyby Spółka nie wystąpiła z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, organ nie miałby żadnych dokumentów związanych z tym postępowaniem i nie mógłby się nimi posiłkować. Czy w takiej sytuacji planowana inwestycja, co do której nie wystąpiono – przed wpisem na listę – o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, mogłaby być ujęta na liście prowadzonej przez Marszałka, czy również nie spełniałaby definicji instalacji komunalnej? Przecież możliwe jest wnioskowanie o wpis na listę instalacji planowanych do budowy – co do których nie jest prowadzone jeszcze żadne postępowanie. Czy w takiej sytuacji, kiedy nie ma żadnych danych dotyczących postępowań i pozytywnych lub negatywnych opinii, organ odmawia wpisu, czy jednak na tę listę wpisuje? Dopiero przy okazji wpisu instalacji już istniejącej (wybudowanej) na listę organ bada, czy ta instalacja spełnia wymagania dla instalacji komunalnej i w tej sytuacji rzeczywiście ma prawo wykreślić instalację (w drodze decyzji) z listy instalacji komunalnych – jeżeli taka instalacja przestała spełniać wymagania – w sytuacji, gdy np. wojewódzki inspektor ochrony środowiska wstrzymał działalność posiadacza odpadów w zakresie przetwarzania odpadów, prowadzący instalację nie ma wymaganej decyzji w zakresie przetwarzania odpadów, instalacja przestała funkcjonować z innych przyczyn. Takie kryteria nie mogą odnosić się jednak do instalacji planowanej do budowy, która jeszcze nie powstała.
Podobnie, za irracjonalne strona uznała rozważania organu co do tożsamości podmiotu wnioskującego o wpis i prowadzącego instalację, argumentując że idąc tym tokiem rozumowania żaden podmiot w Polsce nie mógłby być wpisany na listę, chyba że zapewni, iż nigdy nie przeniesie na inny podmiot decyzji środowiskowej. Jednocześnie Spółka potwierdziła, że złożyła przedmiotowy wniosek i planuje wybudować instalację komunalną i ją prowadzić.
Ponadto organ wskazał, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, o której wydanie wnioskuje skarżąca, jest decyzją przedmiotową uzyskiwaną dla przedsięwzięcia – z czym Spółka w pełni się zgadza. W tym zakresie strona zwróciła jednak uwagę, że nie wie, co decyzja środowiskowa ma wspólnego z wpisem na listę instalacji planowanych do budowy, rozbudowy i modernizacji. Wszelkie dywagacje na temat tego, czy po uzyskaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach decyzja ta zostanie przeniesiona na inny podmiot, nie mają żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż na listę wpisywana jest instalacja, nie zaś jej właściciel.
Mając na uwadze powyższe skarżąca podniosła, że organ ponownie bezprawnie uchyla się od dokonania wpisu instalacji na ww. listę, a poprzednia sprawa zakończyła się prawomocnym wyrokiem tut. Sądu z 13 września 2023 r. o sygn. akt II SA/Ke 356/23, który organ jedynie dla pozoru przeanalizował, wyciągając zupełnie błędne wnioski. Skarżąca wniosła o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności, zobowiązanie organu do wpisu przedmiotowej instalacji na listę instalacji komunalnych planowanych do budowy rozbudowy lub modernizacji oraz zasądzenie na swoją rzecz od skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Za nieprawdziwe uznał organ twierdzenie skarżącej, że to brak wpisu na listę stanowił podstawę do odmowy uzgodnienia przez RDOŚ, a postępowanie prowadzone przez Prezydenta Miasta Skarżyska-Kamiennej zostało zawieszone do czasu uzyskania wpisu na listę prowadzoną przez Marszałka. Nie istnieje bowiem żaden przepis prawa, który uzależniałby uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach od wcześniejszego wpisu instalacji na listę. Organ przytoczył ponadto rozbudowaną argumentację dotyczącą oceny celowości realizacji planowanej inwestycji, odwołując się do szerokiej i kompleksowej wykładni przepisów ustawy o odpadach, z uwzględnieniem całego jej Działu III, dotyczącego racjonalnego kształtowania systemu gospodarki odpadami komunalnymi w województwie. Jego zdaniem nie miałoby sensu opracowywanie przez zarząd wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, w którym określa się kierunki działań w zakresie kształtowania systemu gospodarki odpadami podejmowane dla osiągnięcia ustawowych celów, w tym potrzeby w zakresie m.in. planowanych inwestycji, w sytuacji gdy tak naprawdę to inwestorzy decydowaliby jakie inwestycje będą planowane. Nielogicznym i niezasadnym byłoby planowanie przez organ budowy kolejnej instalacji do MBP, gdy tymczasem instalacje funkcjonujące nie tylko w województwie, ale i w całym kraju muszą się przekształcać w kierunku zagospodarowania innego strumienia odpadów, by nie zostać zamknięte. W oparciu o względy ochrony środowiska, w tym zasadę wdrażania hierarchii sposobów postępowania z odpadami oraz zasadę samowystarczalności i bliskości, a także mając na względzie utworzenie i utrzymanie w kraju zintegrowanej i wystarczającej sieci instalacji gospodarowania odpadami, spełniających wymagania ochrony środowiska, w województwie został wdrożony racjonalny system gospodarki odpadami komunalnymi odpowiadający w pełni na jego potrzeby. Ma to odzwierciedlenie w dokumentach planistycznych – WPGO, PI i stanie faktycznym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna.
Sądy administracyjne zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492), sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 cytowanego przepisu stanowi, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności wymienionych w tym przepisie. Według zaś art. 146 § 1 tej ustawy, w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, sąd uchyla ten akt albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio. W sprawach skarg na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, Sąd może w wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa (art. 146 § 2 p.p.s.a.).
Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest czynność Marszałka Województwa Świętokrzyskiego z 13 listopada 2023 r., polegająca na (ponownej) odmowie wpisu instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych, zlokalizowanej w [...] na terenie działki nr ewid. [...], w rejonie ul. [...] na listę instalacji komunalnych planowanych do budowy, rozbudowy lub modernizacji.
Podkreślenia wymaga, że powyższa czynność została podjęta po wydaniu przez tut. Sąd wyroku z dnia 13 września 2023 r. w sprawie o sygn. II SA/Ke 356/23, stwierdzającego – na skutek skargi wniesionej przez Spółkę – bezskuteczność czynności Marszałka Województwa Świętokrzyskiego z dnia 12 kwietnia 2023 r. w przedmiocie odmowy, na wniosek Spółki z 13 marca 2023 r., dokonania wpisu ww. instalacji na listę instalacji komunalnych planowanych do budowy, rozbudowy lub modernizacji. Wyrok powyższy stał się prawomocny w dniu 3 listopada 2023 r. na skutek jego niezaskarżenia. Otóż zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Pomimo użycia w art. 153 p.p.s.a. pojęcia "orzeczenie", chodzi w nim nie tylko o sentencję, lecz także o uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia, gdyż to w uzasadnieniu przedstawione jest rozumowanie, które doprowadziło sąd do określonej konkluzji prawnej. Norma zawarta w art. 153 p.p.s.a. ma przy tym charakter doniosły i bezwzględnie obowiązujący. Oznacza bowiem, że ani organy administracji publicznej, ani sądy orzekające ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniach sądu, gdyż są nimi związane. Jego zasięgiem oddziaływania objęte zostają również wszystkie przyszłe - ewentualne - postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej (por. wyroki NSA z 16 lutego 2024 r., sygn. I OSK 2397/20, z 9 stycznia 2024 r., sygn. III FSK 667/23). Związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się w pełnym wymiarze oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organów administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania. Związanie ocena prawną nie oznacza jednak, że kontrola sądu administracyjnego ponownie rozpoznającego sprawę ogranicza się wyłącznie do kontroli zastosowania się organu do oceny prawnej sformułowanej w uprzednio wydanym wyroku. Jest to szczególnie istotne, gdy ocena prawna dotyczyła stanu faktycznego i jego braków. Kontrola ponownie wydanej decyzji lub postanowienia nie może prowadzić do sprzeczności z uprzednio wyrażoną oceną prawną, ale może tę ocenę uzupełniać, chociażby na skutek uzupełnienia materiału dowodowego przez właściwy organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy (wyrok NSA z 19 grudnia 2023 r., sygn. III OSK 3067/21).
W rozpatrywanym przypadku zaskarżona czynność została podjęta w zasadzie niezwłocznie po uprawomocnieniu się wyroku w sprawie II SA/Ke 356/23, bez prowadzenia jakiegokolwiek postępowania uzupełniającego – w oparciu o materiał już zgromadzony w aktach. W międzyczasie nie uległ zmianie ani stan faktyczny ani prawny istotny dla sprawy, a zatem wskazania i wytyczne Sądu wyrażone w ww. orzeczeniu były jak najbardziej wiążące zarówno dla organu, jak i Sądu orzekającego obecnie. W wyroku z dnia 13 września 2023 r. przesądzono zaś szereg istotnych kwestii. Przede wszystkim Sąd nie podzielił zapatrywania organu, że odmowa wpisu na listę planowanych instalacji może być uzasadniona brakiem wpisania wnioskowanej instalacji do "Planu inwestycyjnego dla województwa świętokrzyskiego", będącego załącznikiem do wojewódzkiego planu gospodarki odpadami (art. 35a ust. 4 ustawy o odpadach) – a to wobec uchylenia z dniem 6 września 2019 r. art. 38a ustawy, który stanowił, że jeżeli instalacja, przeznaczona do przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz przeznaczonych do składowania pozostałości z sortowania odpadów komunalnych i pozostałości z procesu mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych, nie została ujęta w wojewódzkim planie gospodarki odpadami, odmawia się wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, pozwolenia na budowę, pozwolenia zintegrowanego lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów w tej instalacji. Wedle aktualnego stanu prawnego – jak podniósł Sąd – ujęcie budowy, rozbudowy lub modernizacji instalacji przeznaczonych do przetwarzania odpadów komunalnych w planie inwestycyjnym jest jedynie warunkiem dopuszczalności finansowania takiej inwestycji ze środków Unii Europejskiej lub funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej (art. 35 ust. 9 ustawy o odpadach). Nie jest to natomiast warunek wpisania instalacji komunalnej na listę, o jakiej mowa w art. 38b ust. 1 pkt 2 ustawy o odpadach.
Tym samym w ocenie Sądu za nieuprawnioną w niniejszej sprawie należy uznać argumentację organu – wyrażoną już w piśmie z dnia 13 listopada 2023 r. a rozwiniętą szeroko w odpowiedzi na skargę – która nawiązuje do tego, że ujęcie na przedmiotowej liście instalacji, której dotyczy wniosek, nie wynika z potrzeb województwa czy potrzeb kraju, co wyrażać ma się właśnie w tym, że instalacja ta nie została ujęta w Wojewódzkim Planie Gospodarki Odpadami i Planie Inwestycyjnym.
Zgodzić się należy również ze skarżącą, że Marszałek Województwa w sposób zbyt daleko idący, a przy tym nieuprawniony, interpretuje wspomnianą przez Sąd w sprawie II SA/Ke 356/23 przesłankę tożsamości podmiotu wnioskującego o wpis na listę instalacji planowanej do budowy, z podmiotem, który tę instalację będzie realizował i prowadził. Przyjęcie, że brak spełnienia tej przesłanki powoduje sam fakt, iż decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach może być ze swej istoty przeniesiona na inny podmiot, powodowałoby ryzyko wyłączenia niejako z góry możliwości wpisu na taką listę jakiejkolwiek instalacji. Zawsze bowiem można by przyjąć, że podmiot, który wnioskuje o wpis, wystąpi o wydanie decyzji środowiskowej, a skoro ta może zostać przeniesiona na inny podmiot, to już miałoby to świadczyć o braku wykazania tożsamości podmiotu wnioskującego o wpis i prowadzącego instalację. Z całą pewnością nie o taki rodzaj interpretacji chodziło Sądowi orzekającemu w sprawie II SA/Ke 356/23. Trudno bowiem już na etapie ubiegania się o wpis instalacji na listę, o jakich mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o odpadach, przesądzać kto będzie w przyszłości realizował inwestycję i prowadził instalację. Należy przyjąć, że odmowę wpisu na listę mogłoby powodować ewentualne istnienie i wykazanie przez organ jakichkolwiek realnych i przekonujących przesłanek mogących przemawiać za tym, że wspomniany wymóg tożsamości podmiotów nie zostanie spełniony. Wątpliwości w tym zakresie mogłyby powstać np. w sytuacji gdyby ze znanych organowi informacji wynikało, że inny podmiot inicjuje proces inwestycyjny związany z pozyskaniem stosownych decyzji, np. decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach czy o pozwoleniu na budowę. O braku wspomnianej tożsamości podmiotów nie może również z całą pewnością świadczyć przywołany przez Marszałka fakt, iż prowadzona przez Marszałka lista, o jakiej mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o odpadach, nie zawiera informacji o podmiocie prowadzącym instalację.
Powyższą interpretację wytycznych wyroku z dnia 13 września 2023 r. potwierdza jednoznacznie końcowa, podsumowująca część wytycznych zawartych w uzasadnieniu tego orzeczenia, gdzie stwierdzono jednoznacznie, że rozpatrując wniosek skarżącej spółki ponownie, organ będzie miał na uwadze wyrażone przez Sąd stanowisko prawne i zbada, czy zawarty we wniosku opis planowanej do budowy instalacji komunalnej odpowiada definicji ustawowej z art. 35 ust. 6 ustawy o odpadach. Jeżeli przesłanka ta zostanie spełniona, dokona wpisu wnioskowanej instalacji na listę, o której mowa w art. 38b ust. 1 pkt 2 ustawy o odpadach.
Wskazanie powyższe, co także zauważył Sąd w ww. sprawie, wynika wprost z treści art. 38b ustawy o odpadach, który dla wniosku o wpis na listę instalacji komunalnych planowanych do budowy, rozbudowy lub modernizacji, nie przewiduje żadnych innych wymogów – poza właśnie tym, co wydaje się oczywiste i co można wprost wyinterpretować z istoty treści art. 38b ww. ustawy – że wniosek ma dotyczyć właśnie instalacji, o jakiej mowa w art. 35 ust. 6 ustawy o odpadach. Zgodnie zatem z tym przepisem instalacją komunalną jest instalacja do przetwarzania niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych lub pozostałości z przetwarzania tych odpadów, określona na liście, o której mowa w art. 38b ust. 1 pkt 1, spełniająca wymagania najlepszej dostępnej techniki, o której mowa w art. 207 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, lub technologii, o której mowa w art. 143 tej ustawy, zapewniająca:
1) mechaniczno-biologiczne przetwarzanie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych i wydzielanie z niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych frakcji nadających się w całości lub w części do odzysku, lub
2) (uchylony)
3) składowanie odpadów powstających w procesie mechaniczno-biologicznego przetwarzania niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych.
Należy w tym miejscu podkreślić, opierając się na argumentacji zaprezentowanej przez tut. Sąd w szeregu orzeczeń (por. m.in. wyroki z 6 października 2021 r., sygn. II SA/Ke 629/21, II SA/Ke 630/21, z 17 listopada 2021 r., sygn. II SA/Ke 807/21), że organy administracji publicznej zobowiązane są do działania na podstawie i w granicach prawa, co wynika wprost z konstytucyjnych zasad zawartych w art. 2 i art. 7 Konstytucji RP. Obowiązek działania zgodnego z prawem - niezależnie od formy prawnej załatwienia sprawy z zakresu administracji publicznej (decyzja, postanowienie, czynność materialno-techniczna, inne akty i czynności z zakresu administracji publicznej) - wymaga od organu podjęcia aktywności ukierunkowanej na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy, zebrania wszystkich istotnych dowodów koniecznych do jej załatwienia oraz ich wnikliwej oceny. Z kolei prawidłowe ustalenie stanu faktycznego pozwala na zastosowanie właściwych przepisów prawa materialnego.
W kontrolowanej sprawie brak sformalizowanych reguł postępowania wiążącego się z zasadami wpisu na listę instalacji planowanych do budowy, rozbudowy lub modernizacji nie oznacza, że odmowa dokonania tej czynności może nastąpić bez szczegółowego ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz oceny wszystkich istotnych jej okoliczności.
Czynności z zakresu administracji publicznej podejmowane w sprawie indywidualnej powinny bowiem odnosić się do okoliczności konkretnego przypadku.
W realiach sprawy niniejszej, zaskarżona czynność, wyrażona w piśmie organu z 13 listopada 2023 r., nie jest "klasyczną" a zarazem sformalizowaną - jak decyzja administracyjna, formą załatwienia sprawy z zakresu administracji publicznej, do której miałyby zastosowanie przepisy k.p.a. Do tego rodzaju "niedecyzyjnych" czynności organów administracji publicznej nie stosuje się przepisów k.p.a. Zakres przedmiotowy zastosowania przepisów k.p.a. określa art. 1 i 2 tej ustawy. Stosownie do tej regulacji, Kodeks postępowania administracyjnego normuje: 1) postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco; 2) postępowanie przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w pkt 1; 3) postępowanie w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i organami administracji rządowej oraz między organami i podmiotami, o których mowa w pkt 2; 4) postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń; 5) nakładanie lub wymierzanie administracyjnych kar pieniężnych lub udzielanie ulg w ich wykonaniu; 6) tryb europejskiej współpracy administracyjnej; 7) postępowanie w sprawie skarg i wniosków (Dział VIII) przed organami państwowymi, organami jednostek samorządu terytorialnego oraz przed organami organizacji społecznych. Kodeks postępowania administracyjnego szczegółowo wylicza elementy, jakie powinna zawierać prawidłowa decyzja, zaliczając do nich m.in. rozstrzygnięcie oraz uzasadnienie faktyczne i prawne (art. 107 § 1 pkt 5 i 6 k.p.a.), wskazując jednocześnie, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 k.p.a.).
Nie ulega wątpliwości, że art. 107 k.p.a., ani inne przepisy k.p.a., nie znajdują wprost zastosowania do zaskarżonej czynności, gdyż czynności tego rodzaju nie są dokonywane w trybie i na zasadach określonych w k.p.a. W ocenie Sądu, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, ocena legalności zaskarżonej czynności winna nastąpić z uwzględnieniem zasad Konstytucji RP, na czele z zasadą demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) i zasadą legalizmu (art. 7 Konstytucji) oraz z wyprowadzanymi z tej pierwszej, zasadami szczegółowymi w tym zwłaszcza zasadą ochrony zaufania obywatela do państwa. Zasady te w powiązaniu z normami i standardami jakim powinny odpowiadać działania organu administracji publicznej o charakterze władczym pozwalają Sądowi uznać, że każda forma załatwienia sprawy indywidualnej wymaga od organu szczegółowego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia. W orzecznictwie sądowym podkreśla się (por. WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 7 lipca 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 209/20 ), że prawo strony do bezstronnego i sprawiedliwego rozpatrzenia jej sprawy w rozsądnym terminie obejmuje w szczególności obowiązek administracji uzasadniania swoich decyzji. Standardy "dobrej administracji" szerzej reguluje Europejski Kodeks Dobrej Praktyki Administracyjnej (dalej w skrócie: "EKDPA"), przyjęty przez Parlament Europejski w dniu 6 września 2001 r. W akcie tym eksponuje się obowiązek należytego uzasadniania przez organy administracji swych rozstrzygnięć. Z art. 18 ust. 1 EKDPA wynika, że w odniesieniu do każdej wydanej przez instytucję decyzji, która może mieć negatywny wpływ na prawa lub interesy jednostki, należy podać powody, na których opiera się wydana decyzja; w tym celu należy jednoznacznie podać istotne fakty i podstawę prawną podjętej decyzji. Zgodnie zaś z art. 18 ust. 2 EKDPA urzędnik odstępuje od wydania decyzji, które opierałyby się na niewystarczających lub niepewnych podstawach i które nie zawierałyby indywidualnej argumentacji (tekst EKDPA cyt. za: J. Świątkiewicz, Europejski Kodeks Dobrej Administracji, Warszawa, marzec 2007 r., s. 34). Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, wprawdzie przywołane postanowienia odnoszą się wprost do urzędników i innych funkcjonariuszy unijnych (zob. art. 2 ust. 4 lit. b EKDPA), to w istocie wyznaczają pewne ogólne zasady (standardy), których winny przestrzegać organy administracji publicznej każdego demokratycznego państwa prawnego (por. wskazany wyżej wyrok WSA w Poznaniu oraz powołane tam wyroki NSA: z dnia 28 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 3264/18, z dnia 5 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2430/17, z dnia 26 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1816/17 - dostępne CBOSA).
Sumując, brak prawidłowego uzasadnienia aktu/czynności z zakresu administracji publicznej, stanowiącego jego integralną część, nie pozwala zarówno adresatowi tej czynności jak i Sądowi na poznanie motywów jakimi kierował się organ podejmując takie a nie inne rozstrzygnięcie. Do czynności organu w przedmiocie rozpoznania wniosku o wpis na listę instalacji planowanych do budowy, rozbudowy lub modernizacji w zakresie rozstrzygnięcia i uzasadnienia należy stosować te same zasady (per analogiam) jakie stosuje organ załatwiając sprawę w formach określonych w k.p.a.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy podnieść, że w złożonym wniosku z dnia 13 marca 2023 r. o wpis instalacji na listę Spółka zapewniła, że przedmiotowa instalacja spełnia wymogi instalacji komunalnej z uwagi na to, że po wybudowaniu będzie przetwarzała niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne oraz pozostałości z przetwarzania tych odpadów. Instalacja, jak dalej podniesiono, została tak zaprojektowana, aby spełniała wymagania najlepszej dostępnej techniki dla instalacji mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów, zgodnie z Decyzją wykonawczą Komisji (UE) 2018/1147 z dnia 10 sierpnia 2018 r. ustanawiającą konkluzje dotyczące najlepszych dostępnych technik (BAT) w odniesieniu do przetwarzania odpadów zgodnie z dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/75/UE. Jednocześnie we wniosku podniesiono, że z uwagi na to, iż ustawodawca nie przewidział wymogów formalnych jakie wniosek o wpisanie na listę powinien zawierać, w przypadku podania niedostatecznych informacji w przedmiotowej sprawie "Spółka pozostaje do dyspozycji".
W ocenie Sądu w tej sytuacji – nawiązując do samego wniosku Spółki – za niewystarczające należy uznać stanowisko Marszałka wyrażone w piśmie z dnia 13 listopada 2023 r., zgodnie z którym zawarty we wniosku opis planowanej do budowy instalacji nie zawiera informacji potwierdzających fakt, że instalacja ta odpowiada definicji zawartej w art. 35 ust. 6 ustawy o odpadach. Zdaniem organu sam opis instalacji zawarty we wniosku nie może prowadzić do obiektywnej oceny przedmiotowej kwestii. W tych okolicznościach, abstrahując od dokumentów, na podstawie których organ dokonał odmowy wpisu (o czym poniżej), zważywszy że art. 38b ustawy o odpadach rzeczywiście nie formułuje – tak jak ma to miejsce w przypadku wpisu na listę instalacji już funkcjonujących, o czym stanowi ust. 4 art. 38b ustawy – wymogów wniosku o wpis, zaś z przytoczonego fragmentu uzasadnienia wyroku tut. Sądu z 13 września 2023 r. wynika, że organ miał zbadać, "czy zawarty we wniosku opis planowanej do budowy instalacji komunalnej odpowiada definicji ustawowej (...)", uznając za konieczne wykazanie w inny sposób (np. dodatkowymi dokumentami czy poprzez podanie uzupełniających informacji) spełnienie ww. przesłanki, organ winien był dokonać stosownego wezwania w tym zakresie, skierowanego do Spółki – tak aby umożliwić jej możliwość tego wykazania. Tymczasem rozstrzygnięcie sprawy pismem z 13 listopada 2023 r. nastąpiło praktycznie bezpośrednio po otrzymaniu akt sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku tut. Sądu, bez podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności.
Jak wspomniano, organ w zasadniczej mierze oparł swe rozstrzygnięcie na podstawie dokumentów, które istniały już na etapie poprzedniego rozpoznania sprawy przez organ, co miało miejsce w dniu 12 kwietnia 2023 r., a mianowicie postanowieniu Marszałka Województwa Świętokrzyskiego z 17 listopada 2022 r., wyrażającym negatywną opinię dotyczącą planowanego przedsięwzięcia pn.: "Rozbudowa i rozszerzenie działalności Zakładu przetwarzania odpadów komunalnych i innych niż komunalne w procesie mechanicznego przetwarzania oraz kompostowania odpadów na terenie działki ewid. nr [...] w rejonie ulicy [...] (teren [...]) w miejscowości [...]", którego inwestorem jest Spółka, piśmie Marszałka Województwa Świętokrzyskiego z 27 lutego 2023 r., w którym ponownie wyrażono opinię negatywną w sprawie realizacji ww. przedsięwzięcia i podtrzymano stanowisko wyrażone w postanowieniu z 17 listopada 2022 r., postanowieniu Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 8 maja 2023 r. o odmowie uzgodnienia i określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji ww. przedsięwzięcia oraz postanowieniu Prezydenta Miasta Skarżyska-Kamiennej z 29 czerwca 2023 r. w sprawie zawieszenia na wniosek strony postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla ww. przedsięwzięcia.
O ile co do zasady należy podzielić stanowisko organu, że w sytuacji gdy chodzi o wpis na listę instalacji dopiero planowanych do budowy oraz gdy przepisy prawa nie formułują bliższych wymogów dla udokumentowania tego, że dana instalacja ma odpowiadać tej określonej w art. 35 ust. 6 ustawy o odpadach, wszelkie dokumenty – także te wytworzone w innych postępowaniach, w tym postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach – mogą okazać się pomocne dla oceny ww. istotnej kwestii, o tyle w tym konkretnym przypadku sposób przeprowadzenia postępowania oraz uzasadnienia dokonanej czynności odmowy wpisu na listę w żaden sposób nie spełnia określonych wyżej wymogów. Stanowisko organu ogranicza się bowiem w zasadzie do powołania się na fakt istnienia ww. dokumentów – jak gdyby sam ten fakt powodował, że przedmiotowa instalacja nie spełnia przesłanek, o jakich mowa w art. 35 ust. 6 ustawy o odpadach. Tymczasem postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach – nota bene odnoszące się do inwestycji polegającej na rozbudowie i rozszerzeniu działalności zakładu przetwarzania odpadów komunalnych i innych niż komunalne, podczas gdy w niniejszym przypadku ma chodzić o wpis na listę instalacji planowanych do budowy a więc taką, która ma dopiero zostać zrealizowana w przyszłości (co zaakcentował WSA w Kielcach w uzasadnieniu wyroku w sprawie II SA/Ke 356/23), czego organ także nie wyjaśnił – póki co nie zostało rozstrzygnięte, bo pozostaje zawieszone. Nie można zatem mówić, że została wydana ostateczna decyzja o odmowie określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Zakładając zaś, że opinia Marszałka Województwa Świętokrzyskiego odnosi się do przedmiotowej inwestycji dotyczącej planowanej budowy instalacji, opinia ta ze swej istoty ma charakter niewiążący dla organu orzekającego w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań. Z kolei negatywne uzgodnienie wynikające z postanowienia RDOŚ z 8 maja 2023 r., jakkolwiek ma charakter niezaskarżalny i wiążący dla organu, co wyraża się zasadniczo w niemożności wydania decyzji pozytywnej w przypadku negatywnego stanowiska organu uzgadniającego, to jednak organ odwoławczy, w sytuacji zaskarżenia w odwołaniu postanowienia uzgadniającego środkiem niesamoistnym, uregulowanym w art. 142 k.p.a., zobowiązany jest do jego pełnej weryfikacji zarówno pod względem formalnym, jak i merytorycznym, a zatem nie jest w ogóle związany jego treścią. Może zatem ocenić inwestycję w sposób odmienny od organu współdziałającego, jeśli przemawiają za taką oceną wszystkie dowody zebrane w sprawie. Tym samym sam fakt wydania ww. orzeczeń (oraz wystosowania przez Marszałka pisma z dnia 27 lutego 2023 r.) w postępowaniu dotyczącym środowiskowych uwarunkowań nie przesądza jeszcze w wiążący sposób o możliwości powstania przedmiotowej instalacji.
Czym innym jest natomiast ocena tej instalacji w świetle art. 35 ust. 6 ustawy o odpadach, jako zapewniającej mechaniczno-biologiczne przetwarzanie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych i wydzielanie z niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych frakcji nadających się w całości lub w części do odzysku oraz spełniającej wymagania najlepszej dostępnej techniki lub technologii, a w konsekwencji także przez pryzmat regulacji, do których ten przepis odsyła, tj. art. 207 i 143 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 54), zwanej dalej "P.o.ś.". Zgodnie z ust. 1 pierwszego z tych przepisów najlepsze dostępne techniki powinny spełniać wymagania, przy których określaniu uwzględnia się jednocześnie:
1) rachunek kosztów i korzyści;
2) czas niezbędny do wdrożenia najlepszych dostępnych technik dla danego rodzaju instalacji;
3) zapobieganie zagrożeniom dla środowiska powodowanym przez emisje lub ich ograniczanie do minimum;
4) podjęcie środków zapobiegających poważnym awariom przemysłowym lub zmniejszających do minimum powodowane przez nie zagrożenia dla środowiska;
5) termin oddania instalacji do eksploatacji;
6) dokumenty referencyjne BAT oraz konkluzje BAT, o ile zostały opublikowane w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej.
Art. 143 powołanej ustawy stanowi zaś, że technologia stosowana w nowo uruchamianych lub zmienianych w sposób istotny instalacjach i urządzeniach powinna spełniać wymagania, przy których określaniu uwzględnia się w szczególności:
1) stosowanie substancji o małym potencjale zagrożeń;
2) efektywne wytwarzanie oraz wykorzystanie energii;
3) zapewnienie racjonalnego zużycia wody i innych surowców oraz materiałów i paliw;
4) stosowanie technologii bezodpadowych i małoodpadowych oraz możliwość odzysku powstających odpadów;
5) rodzaj, zasięg oraz wielkość emisji;
6) wykorzystywanie porównywalnych procesów i metod, które zostały skutecznie zastosowane w skali przemysłowej;
7) (uchylony);
8) postęp naukowo-techniczny.
W piśmie z dnia 13 listopada 2023 r. nie sposób doszukać się odniesienia do poszczególnych przesłanek wymienionych w art. 35 ust. 6 ustawy o odpadach, jak również w przywołanych właśnie art. 207 i 143 P.o.ś. Za takowe nie można uznać ogólnego odwołania się do ww. dokumentów, które sporządzone zostały na potrzeby innego postępowania i wyrażają pewien rodzaj oceny ze strony organów na określonym etapie tego postępowania. Organ zresztą nie odwołał się nawet do konkretnych fragmentów tych dokumentów, dokonując choćby oceny wskazanych w nich treści, które mogłyby przesądzać o niespełnieniu konkretnych przesłanek definicji planowanej instalacji. Trzeba zaś zauważyć, że negatywne stanowisko RDOŚ zawarte w postanowieniu z dnia 8 maja 2023 r. (odmowa uzgodnienia i określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia) wynika de facto z braków raportu, które uniemożliwiają ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a nie z wyrażonej przez ten organ – pozytywnej bądź negatywnej – oceny samej inwestycji w kontekście definicji instalacji komunalnej. Podobnie zresztą przedstawia się sytuacja jeśli chodzi o opinię Marszałka, gdzie także w piśmie z dnia 27 lutego 2023r. podniesiono, iż "analiza załączonych wyjaśnień wykazała, że raport o oddziaływaniu na środowisko przedmiotowego przedsięwzięcia w dalszym ciągu zawiera niespójności i braki w zakresie (...)".
Nade wszystko jednak stanowisko zawarte w piśmie z dnia 13 listopada 2023r. nie zawiera jakiejkolwiek własnej analizy przesłanek definicji instalacji komunalnej i ich spełnienia w rozpatrywanym przypadku – do czego Marszałek Województwa został zobowiązany wyrokiem WSA w Kielcach z 13 września 2023 r. Nie wiadomo w istocie, które z elementów definicji organ uznał za niespełnione, co miałoby przemawiać za odmową wpisu na listę instalacji komunalnych planowanych do budowy. Zdaniem Sądu, jeśli już organ uznawał za zasadne opieranie się w tym zakresie na dokumentacji dotyczącej postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań, zasadnym było odwołanie się do treści samego raportu (ewentualnie także innych dokumentów dotyczących instalacji) w kontekście definicji instalacji komunalnej, nie zaś powoływanie się na ocenę innych organów. Pozwalałoby to także Sądowi na właściwą weryfikację stanowiska w tym zakresie.
Z tych wszystkich powodów Sąd orzekł jak w punkcie I wyroku na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. Mając natomiast na uwadze to, że do wydania takiego orzeczenia doszło z powodu przywołanych wyżej uchybień proceduralnych i Sąd na tym etapie nie jest w stanie przesądzić wyniku postępowania, nie znaleziono podstaw do zastosowania art. 146 § 2 p.p.s.a.
O kosztach postępowania Sąd orzekł (punkt II sentencji wyroku) na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te w łącznej wysokości 697 zł złożyły się wpis od skargi - 200 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika - 480 zł – na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radcy prawnego (t.j. Dz.U. z 2018r. poz. 265) wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa - 17 zł.
Rozpoznając ponownie wniosek Spółki organ uwzględni powyższą ocenę prawną i wskazania wynikające z wyrażonego przez Sąd stanowiska.
-----------------------
5