II SA/Ka 98/03

II SA/Ka 98/03 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2005-01-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2003-01-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Bonifacy Bronkowski /przewodniczący/
Krzysztof Targoński
Włodzimierz Kubik /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.) Asesor WSA Krzysztof Targoński Protokolant stażysta Jolanta Czarnata po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2005 r. sprawy ze skargi J.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie podziału nieruchomości o d d a l a s k a r g ę su.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] nr [...] Naczelnik Gminy K. po rozpatrzeniu wniosku J.G., działając w oparciu o art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989r. nr 14, poz. 74), zatwierdził projekt podziału nieruchomości polegający na zmianie we wsi K. przebiegu drogi gminnej nr [...] między działkami [...] i [...] stanowiącymi współwłasność wnioskodawcy i jego małżonki A.G.
W dniu [...] Wójt Gminy K. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia opisanej decyzji Naczelnika Gminy K. o czym zawiadomił zainteresowanych w sprawie. W toku postępowania ustalono, że działki objęte opisaną decyzją podziałową figurują w ewidencji gruntów jak i na mapach według stanu sprzed podziału, a ponadto część z nich została zbyta również według stanu sprzed podziału. Na podstawie pisma Głównego Geodety Wojewódzkiego w C. z dnia [...] stwierdzono, że po wydaniu decyzji z dnia [...] zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości, J.G. nie stawił się na wezwanie Wojewódzkiego Biura Geodezji i Terenów Rolnych C. Oddziału Rejonowego w M. na nieruchomości, gdzie w jego obecności miano dokonać "wyniesienia i stabilizacji granic nowopowstałych działek". Z pisma tego wynika także, iż wnioskodawca postępowania podziałowego nie wpłacił zaliczki na poczet wykonanych prac geodezyjnych. Odnaleziono także pismo J.G. z dnia [...], w którym poinformował on Kierownika Pracowni Geodezyjnej, że z uwagi na niedotrzymanie terminów realizacji prac rezygnuje z usług pracowni, jego zlecenie jest już nieważne, a "dalsze ustalenia granic, następne daty wykonania zlecenia są nieaktualne".
Po dokonaniu powyższych ustaleń wydaną na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. decyzją z dnia [...] Wójt Gminy K. stwierdził wygaśnięcie decyzji Naczelnika Gminy K. z dnia [...]. W uzasadnieniu decyzji organ ten podał, że celem zatwierdzonego projektu podziału było umożliwienie racjonalnego gospodarowania na gruntach tworzących gospodarstwo rolne J.G. Grunty te, w tym działkę siedliskową, dzieliła droga nr [...] przebiegająca między budynkiem mieszkalnym, a zabudowaniami gospodarczymi. Zatwierdzony projekt podziału nie został jednak wprowadzony do ewidencji i utrwalony na gruncie. W [...] na mocy umowy sprzedaży wnioskodawca postępowania podziałowego zbył działkę [...] według stanu sprzed podziału na rzecz P. i Z.D. Nie dokonano też zamiany działki [...] stanowiącej własność Skarbu Państwa na działkę [...] wydzieloną z działki J.G., a oznaczonej nr [...]. W [...] została również zbyta przez Agencję Własności Rolnej Skarbu Państwa, według stanu sprzed podziału działka [...]. Tymczasem z działki tej miała zostać wydzielona pod nowy przebieg drogi działka [...], a pozostała część tej działki miała zostać oznaczona nr [...]. W tej sytuacji Wójt Gminy K. uznał, że decyzja Naczelnika Gminy K. z [...] r. zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości spełnia przesłanki uznania jej za bezprzedmiotową określone w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. bowiem z uwagi na opisane zmiany stanu faktycznego i prawnego stała się ona niewykonalna.
Z decyzją tą nie zgodził się J.G. uważając, że wygaszenie ostatecznej decyzji Naczelnika Gminy K. odbyło się z rażącym naruszeniem prawa. W odwołaniu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego podał on, że decyzja Naczelnika Gminy K. ustaliła przebieg drogi gminnej [...] w K. między działkami [...] i [...]. Uznał za konieczne stwierdzenie przez organ odwoławczy nieważności zaskarżonej decyzji w związku z brzmieniem art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. zaskarżoną decyzją utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy K. W motywach swojego rozstrzygnięcia organ ten stwierdził, że zatwierdzony wygaszoną decyzją podział nie został przyjęty do państwowego zasobu geodezyjno-kartograficznego z powodu rezygnacji inicjatora tego postępowania z dalszego ustalenia granic. Powyższa rezygnacja spowodowała, że zatwierdzony projekt podziału nie został ujawniony w ewidencji gruntów, jak i nie został wyniesiony na grunt. W konsekwencji nie doszło też zgodnie z dokonanym podziałem do objęcia w posiadanie wydzielonych działek. Samo zatwierdzenie projektu podziału działki jest tylko jednym z elementów postępowania podziałowego. Aby doszło do wykonania faktycznego i prawnego decyzji zatwierdzającej projekt podziału musiały zostać spełnione także wymogi wynikające z ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne ( Dz. U. z 2000 r. nr 100, poz. 1086 ze zm.), które polegają na wydaniu odpowiednich dokumentów geodezyjnych uwzględniających zatwierdzony podział. Podział ten musi zostać następnie wyniesiony na grunt, a sporządzone na tę okoliczność dokumenty geodezyjne przyjęte do państwowego zasobu geodezyjno-kartograficznego. Dopiero w oparciu o wymienione dokumenty wprowadza się odpowiednie zmiany w ewidencji gruntów i księgach wieczystych. Tym samym wobec rezygnacji J.G. z wykonania koniecznych czynności geodezyjnych, nie doszło do wprowadzenia przedmiotowej decyzji do obrotu prawnego. W tej sytuacji spełnione też zostały przesłanki uzasadniające stwierdzenie wygaśnięcia decyzji zatwierdzającej projekt podziału, bowiem decyzja ta stała się bezprzedmiotowa, a jej wygaszenie leży w interesie społecznym z uwagi na pewność obrotu prawnego.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego J.G. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Podał on, że dokonany podział został przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego. Wykonany został także operat pomiarowy znajdujący się aktualnie w Starostwie Powiatowym w Z., według którego wyznaczono nowy przebieg drogi [...] i zakopano kamienie graniczne. Skarżący wskazał też, że zlecanie i wycofywanie zleceń rozgraniczenia nieruchomości należy do obowiązku wójtów, a nie rolników. Podał wreszcie, że usiłowanie "wyrzucenia z obiegu prawnego ostatecznej decyzji odbywa się po nielegalnym wycięciu przez Urząd Gminy czternastu osiemdziesięcioletnich drzew, niby z drogi wyznaczonej w [...] r."
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. wniosło o jej oddalenie powtarzając główne motywy stanowiska zajętego w zaskarżonej decyzji. Kolegium podkreśliło też, że działki [...] oraz [...] zostały zbyte zgodnie ze stanem i oznaczeniami przedpodziałowymi, co nastąpiło w kilka lat po zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości.
W piśmie procesowym złożonym w dniu rozprawy skarżący domaga się uchylenia i stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Wskazuje, że w piśmie z dnia [...] poinformował U.G. K. o tym, że nie wyraża zgody na wszczęcie z urzędu postępowania w przedmiocie wygaszenia decyzji Naczelnika Gminy K.. Przesłane mu zawiadomienie o możliwości zapoznania się z aktami sprawy datowane na dzień [...] otrzymał dopiero [...] zawierało ono informację o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i zgłaszaniu zastrzeżeń w terminie trzech dni, a tymczasem przedmiotowa decyzja została wydana w dniu [...]. Tym samym należy uznać, że decyzja organu I instancji została wydana bez jego udziału w postępowaniu i z naruszeniem art. 79 § 1 i 2 k.p.a. oraz 81 k.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Wniesiona skarga nie mogła odnieść skutku. Wojewódzki Sąd Administracyjny właściwy do jej rozpoznania zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1271 ze zm.) uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem materialnym jak i nie narusza przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Na wstępie należy stwierdzić, że zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonej decyzji w aspekcie jej zgodności z prawem. Kontrola ta polega na zbadaniu, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa materialnego i procesowego. W przypadku stwierdzenia naruszenia prawa stosownie do przepisów zawartych w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. . Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej zwanej Poppsa, Sąd winien dokonać oceny wpływu stwierdzonego naruszenia na wynik sprawy. Jednocześnie należy podkreślić, że oceny powyższej Sąd dokonuje wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.
Przystępując do kontroli zaskarżonej decyzji należy zauważyć, że wykonanie projektu geodezyjnego podziału nieruchomości jak i pozostałych prac geodezyjnych i kartograficznych stanowiących podstawę wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości odbywało się, pod rządami ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. nr 22, poz. 99 ze zm. ) na koszt osoby, która miała w tym interes prawny. Osobą taką w toczącym się w [...] postępowaniu był jego inicjator skarżący J.G.. Powyższe spostrzeżenie zachowuje swoją aktualność również pod rządami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. nr 261, poz. 2603). Jak można wnosić z wymiany korespondencji między skarżącym, a Wojewódzkim Biurem Geodezji i Terenów Rolnych C. Oddział Rejonowy w M. skarżący nie wywiązał się ze zobowiązań finansowych dotyczących pokrycia kosztów wykonanych przez geodetów prac. W piśmie z dnia [...] odmówił on wręcz zgody na dalszą kontynuację prac i zerwał umowę zawartą z wymienioną instytucją. Powyższe spowodowało, że nie doszło do wprowadzenia przedmiotowej decyzji do obrotu prawnego, a w szczególności do wyniesienia i stabilizacji nowo powstałych działek na gruncie. W świetle przepisów zawartych w art. 11 ustawy z dnia 17 maja 1989 Prawo geodezyjne i kartograficzne (w brzmieniu obowiązującym w 1990 r. Dz. U. nr 30, poz. 163) prace geodezyjne i kartograficzne wykonują podmioty prowadzące działalność gospodarczą, a także inne jednostki organizacyjne utworzone zgodnie z przepisami prawa, jeżeli przedmiot ich działania obejmuje prowadzenie tych prac. Skoro skarżący wypowiedział umowę na wykonanie prac geodezyjno-kartograficznych związanych z podziałem jego nieruchomości i prace te nie zostały dokończone to tym samym wykonawca tych prac Oddział Rejonowy w M. Wojewódzkiego Biura Geodezji i Terenów Rolnych w C. nie mógł wywiązać się z obowiązków o jakich jest mowa w art. 12 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, czyli przekazać po wykonaniu prac powstałe materiały lub informacje o tych materiałach do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Jak należy wnosić ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów nie doszło też do umieszczenia na gruncie znaków geodezyjnych oraz urządzeń zabezpieczających te znaki o czym jest mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 cytowanej ustawy. Wreszcie nie został sporządzony akt notarialny na mocy, którego zawarta zostałaby projektowana w decyzji podziałowej umowa zamiany działek [...] wydzielonej z działki [...] na działkę [...] wydzieloną z działki [...] do jakiej miało dojść między Skarbem Państwa a J.G.. Powyższa sytuacja nie powoduje jednak jeszcze, zdaniem Sądu i wbrew stanowisku Samorządowego Kolegium Odwoławczego spełnienia przesłanki zezwalającej na wygaszenie decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości.
Art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. regulujący kwestię stwierdzenia wygaśnięcia decyzji zawiera dwie normy prawne. Według pierwszej (art. 162 § 1 pkt 1 ab initio) organ administracyjny, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli stała się ona bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa. Stosownie do drugiej normy (art. 162 § 1 pkt 1 in fine) organ administracyjny, który wydał decyzję w pierwszej instancji stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli stała się ona bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji leży w interesie społecznym lub interesie strony. W kontrolowanej przez Sąd sprawie z uwagi na brak szczegółowego przepisu prawa nakazującego wygaszanie w określonych sytuacjach decyzji zatwierdzających projekt podziału nieruchomości, zastosowanie normy pierwszej nie mogło mieć miejsca. Zatem należy rozważyć, czy w sprawie zachodziła możliwość zastosowania normy drugiej. W opinii większości autorów zajmujących się problematyką bezprzedmiotowości decyzji - jak zasadnie zwrócił uwagę T. Woś - przesłanka faktyczna stanowi konieczną podstawę i oparcie każdej decyzji administracyjnej i gdy przesłanka ta przestanie istnieć, decyzja traci moc wiążącą. Inaczej mówiąc każda decyzja administracyjna zawiera niejako dorozumianą klauzulę, zgodnie z którą wiąże tylko tak długo, jak długo istnieją stosunki faktyczne, które stanowiły podstawę decyzji (T. Woś, Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji administracyjnej jako bezprzedmiotowej (art. 162 k.p.a.). W: Państwo i Prawo nr 7 , 1992 r. s. 54). Kiedy więc powstaną nowe przesłanki faktyczne, które czynią poprzednią decyzję nie odpowiadającą rzeczywistości, przestaje istnieć stosunek prawny w postaci skonkretyzowanej w tej decyzji i sama decyzja staje się bezprzedmiotowa wraz ze zmianą tych okoliczności, na których uregulowanie była skierowana (tamże, s. 55). W przypadku analizowanej decyzji Naczelnika Gminy K. z [...] po kilku latach od jej wydania powstały nowe przesłanki faktyczne powodujące, że decyzja ta nie odpowiadała rzeczywistości. W pierwszym rzędzie zauważyć przyjdzie, że zbycie przez skarżącego w [...] r. zabudowanej działki [...] spowodowało, że przestał istnieć cel w związku z którym podjęto decyzję podziałową, a mianowicie droga [...] przestała dzielić na dwie części działkę siedliskową gospodarstwa J.G. Została bowiem zbyta część tej nieruchomości dochodząca do drogi gminnej od strony wschodniej. Należy też wskazać, że zbyta została także przez Agencję Własności Rolnej Skarbu Państwa również działka [...] z której w wygaszonej decyzji wydzielono pod nowy projektowany przebieg drogi gminnej działkę [...]. W tej sytuacji wykonanie w tej części wygaszonej decyzji wymagałoby wniosku aktualnych właścicieli tej nieruchomości bądź do podziału mogłoby dojść z urzędu, jeżeli byłoby to niezbędne dla realizacji celów publicznych (art. 97 ust. 3 pkt 1 cytowanej ustawy o gospodarce nieruchomościami). W analizowanej sprawie okoliczności takie jednak nie wystąpiły. Wobec powyższego należy stwierdzić, że wygaszona decyzja stała się bezprzedmiotową.
Kolejna przesłanka zawarta w przepisie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., jest związana z koniecznością istnienia interesu społecznego lub interesu strony w wygaszeniu bezprzedmiotowej decyzji. W tej kwestii należy zgodzić się z tezą B. Adamiak, że pozostawianie w obrocie prawnym decyzji bezprzedmiotowej pozostaje w kolizji z interesem społecznym ( B. Adamiak, Glosa do wyroku NSA z 11.10. 1985 r. sygn. akt SA/Wr 556/85, OSPiKA nr 9-10, poz. 179, s. 391). Powyższa teza w interpretacji T. Wosia została wzmocniona, podniósł on bowiem - co akceptuje skład Sądu orzekający w sprawie - iż pozostawanie w obrocie prawnym bezprzedmiotowej decyzji pozostaje zawsze w kolizji z interesem społecznym ( T. Woś, op. cit. s. 55).
Pozostała jeszcze do rozważenia kwestia tożsamości organu, który wydał a następnie wygasił przedmiotową decyzję podziałową. Poszukując rozwiązania tej kwestii należy sięgnąć do ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. nr 32, poz. 191 ze zm.). Zgodnie z art. 3 ust 3 tej ustawy ilekroć w odrębnych przepisach jest mowa o radzie narodowej gminnej, miejskiej, dzielnicowej lub wspólnej dla miasta i gminy bądź o terenowym organie administracji państwowej stopnia podstawowego albo o organach władzy lub administracji państwowej stopnia podstawowego - rozumie się przez to odpowiednie organy gminy, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W świetle zacytowanego przepisu należy uznać, że w przypadku naczelnika, a następnie wójta tej samej gminy można mówić o tożsamości organu wydającego decyzję , a następnie stwierdzającego jej wygaśnięcie.
Odnosząc się do zarzutów skarżącego dotyczących naruszenia przez organ I instancji jego uprawnień jako strony postępowania, zdaniem Sądu nie zasługują one na uwzględnienie. Skarżący w dniu [...] odebrał zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie wygaszenia decyzji zatwierdzającej projekt podziału i miał dostatecznie dużo czasu na zapoznanie się z aktami sprawy i poczynionymi przez organ ustaleniami faktycznymi. Zważyć też przyjdzie, że skarżący nie podnosił tych zarzutów w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Zaskarżona decyzja nie uchybia też innym przepisom prawa procesowego. Organ odwoławczy jak i organ I instancji poprawnie oceniły zebrany materiał dowodowy i na ich podstawie dokonały trafnych ustaleń faktycznych. Także zajęte w osnowie zaskarżonej decyzji stanowisko zostało umotywowane zgodnie z wymogami proceduralnymi.
W tym stanie rzeczy Sąd na mocy art. 151 Poppsa w związku z art. 97§1 cytowanej ustawy przepisy wprowadzające(...), skargę oddalił.