II SA/KA 936/02

II SA/Ka 936/02 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2004-05-26
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2002-04-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Ewa Krawczyk
Iwona Bogucka /sprawozdawca/
Małgorzata Korycińska /przewodniczący/
Symbol z opisem
601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska, Sędziowie NSA Ewa Krawczyk, Asesor WSA Iwona Bogucka (spr.), Protokolant sekr. Beata Malcharek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 maja 2004 r. sprawy ze skargi A Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w organizacji na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...], 2) orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; 3) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie remontu sieci ciepłowniczej w B., prowadzonego przez A Sp. z o.o. w organizacji. Dnia [...] organ I instancji dokonał oględzin przedmiotowej inwestycji, sporządzając z nich protokół, stwierdzający stan i zakres przeprowadzonych robót. Postanowieniem z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. nakazał B.M. Prezesowi Zarządu A wstrzymanie robót związanych z remontem sieci ciepłowniczej od [...] do ul. [...], wzdłuż ul. [...] i ul. [...], prowadzonych przez A oraz zabezpieczenie otwartych wykopów. Jako podstawa prawna wydanego postanowienia podany został art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (aktualnie tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. nr 207, poz. 1016 ze zm.). W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że inwestor przekroczył zakres robót wskazanych w zgłoszeniu remontu z dnia [...], zmieniając parametry istniejącej sieci poprzez zwiększenie średnicy rurociągu na odcinku [...] do ul. [...] oraz wykonał roboty nie objęte zgłoszeniem, wykonując przyłącze od komory ciepłowniczej do budynku nr [...] przy ul. [...]. Postanowienie zostało utrzymane w mocy postanowieniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...].
Decyzją z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. nakazał B.M. Prezesowi A wykonanie demontażu przyłącza ciepłowniczego do budynku nr [...] przy ul. [...] w B. od sieci ciepłowniczej biegnącej wzdłuż tego budynku. Jako podstawa prawna decyzji podany został art. 51 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego. W uzasadnieniu podano, że inwestor A Spółka z o.o. w organizacji dnia [...] dokonał zgłoszenia zamiaru przeprowadzenia remontu sieci ciepłowniczej z zakreślonym zakresem robót. Jak wynika z akt sprawy, inwestor przekroczył zgłoszony zakres robót, wykonując samowolnie przyłącze do budynku nr [...] przy ul. [...] w B. Ze względu na ustalony stan faktyczny, po stwierdzeniu, że istniejący stan prawny nie dopuszcza możliwości legalizacji zrealizowanej samowoli budowlanej, organ nadzoru budowlanego orzekł o nakazie jego rozbiórki.
W złożonym odwołaniu od tej decyzji A Spółka z o.o. w organizacji wnosił o jej uchylenie, podnosząc argumenty natury celowościowej i słusznościowej, wskazywano na okoliczności faktyczne, w jakich doszło do remontu sieci oraz trwający okres zimowy, który wymaga zabezpieczenia dostaw ciepła do ogrzewanych budynków mieszkalnych. W szczególności podnoszono, że przyłącze do budynku nr [...] przy ul. [...] jest przyłączem do wymiennikowni usytuowanej w tym budynku, umożliwiającej rozsyłanie ciepła do innych budynków osiedla mieszkaniowego i szkoły. Usytuowanie wymiennikowni w tym budynku zostało zaś wymuszone okolicznościami faktycznymi, podnoszonymi w pismach strony oraz Spółdzielni Mieszkaniowej.
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W ustalonym stanie faktycznym sprawy, organ odwoławczy stwierdził, iż budowa przyłącza sieci ciepłowniczej jest objęta ogólnym obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, a wykonanie obiektu budowlanego bez wymaganego zezwolenia stanowi samowolę budowlaną, w stosunku do której organy nadzoru budowlanego nie mają możliwości wyboru skutków prawnych.
W skardze skierowanej do Sądu A Spółka z o.o. w organizacji wniósł o uchylenie decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] jako niezgodnej z prawem. W uzasadnieniu wskazano na szczególne okoliczności uzasadniające wykonanie remontu sieci ciepłowniczej, konieczność zapewnienia dostaw ciepła mieszkańcom osiedla mieszkaniowego oraz na fakt, iż dokonano zgłoszenia przeprowadzenia robót remontowych, a Burmistrz B. nie wniósł sprzeciwu, ani nie zobowiązał inwestora do uzyskania pozwolenia na budowę.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie argumentując, iż bezsporne jest w sprawie, że zakres wykonanych robót odbiega od robót objętych zgłoszeniem. Art. 28 prawa budowlanego przewiduje obowiązek uzyskiwania pozwoleń na wykonywanie robót budowlanych. Budowa przyłącza ciepłowniczego nie jest zwolniona z tego obowiązku na podstawie art. 29 ustawy prawo budowlane, nie jest również objęta dyspozycją art. 30 ustawy. Wykonany zakres robót budowlanych został zatem wykonany bez uzyskania wymaganego przepisami prawa budowlanego zezwolenia, co nakłada na organ nadzoru obowiązek wydania decyzji o nakazie rozbiórki. Nadto organ odwoławczy poinformował, że nałożony obowiązek demontażu przyłącza ciepłowniczego do budynku nr [...] przy ul. [...] został wykonany. W aktach sprawy znajduje się upomnienie z dnia [...], wzywające zobowiązanego B.M. do wykonania demontażu przedmiotowego przyłącza ciepłowniczego oraz protokół kontroli z dnia [...] dokonanej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C., potwierdzający wykonanie obowiązku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:
Skarga będąc podstawą niniejszego postępowania sądowego została skierowana przez skarżącą do Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...]. Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), zwaną dalej Przepisami wprowadzającymi, sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), zwanej dalej PoPPSA.
Przepis art. 134 § 1 PoPPSA przewiduje, że Sad rozstrzygając w granicach danej sprawy, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując niniejszą sprawę Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie ze względu na argumenty podniesione przez skarżącą w skardze.
Rozpatrując na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego, organ nadzoru budowlanego orzeka w drodze decyzji. Jednym z koniecznych elementów decyzji jest skierowanie jej do indywidualnie oznaczonego adresata, co stanowi realizację cechy podmiotowej konkretności decyzji. Adresatem decyzji winna być strona postępowania administracyjnego. Przepis art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) wśród formalnych elementów, jakie powinna zawierać decyzja, wymienia także oznaczenie strony lub stron. Skierowanie przez organ decyzji do osoby, która nie jest stroną w sprawie stanowi natomiast przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji, przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Podmiot, do którego nastąpiło bowiem skierowanie decyzji, a który nie jest stroną postępowania, nie ma ani interesu prawnego, ani obowiązku, o których rozstrzygnięto decyzją załatwiającą sprawę. Przepis art. 29 k.p.a. przewiduje, że stronami postępowania administracyjnego mogą być zarówno osoby fizyczne, jak i osoby prawne oraz państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne, nie posiadające osobowości prawnej. Strony nie będące osobami fizycznymi działają w postępowaniu administracyjnym przez swoich ustawowych przedstawicieli.
W rozpoznawanym przypadku organ I instancji skierował nakaz demontażu przyłącza ciepłowniczego imiennie do B.M., Prezesa A Spółka z o.o. w organizacji. Decyzję tę utrzymał w mocy zaskarżoną decyzją Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., wskazując, iż jej wydanie nastąpiło po rozpoznaniu odwołania B.M. Jednakże jak wynika z akt sprawy, postępowanie zostało wszczęte w związku z robotami prowadzonymi przez A Spółka z o.o. w organizacji i ten właśnie adresat był powiadamiany o dokonywanych czynnościach procesowych. W czasie prowadzonego postępowania nie było również okolicznością wątpliwą, że przymiot inwestora w niniejszej sprawie, związanej z wykonaniem robót remontowych sieci ciepłowniczej i przedmiotowego przyłącza, posiada Spółka w organizacji A. Nie ulega wątpliwości natomiast, że nie był stroną postępowania imiennie B.M. jako osoba fizyczna, nie występował bowiem w sprawie osobiście ani jako inwestor, ani jako właściciel czy zarządca obiektu budowlanego.
Do rozważenia pozostaje zatem, czy adresatem wydanych decyzji mogła być imiennie osoba pełniąca funkcję organu zarządzającego spółki kapitałowej w organizacji, decyzje zostały bowiem skierowane do B.M. jako Prezesa Zarządu.
W niniejszej sprawie rozważenia wymaga w pierwszej kolejności zatem, czy istniała podstawa do imiennego skierowania wydanych decyzji do B.M. jako osoby pełniącej funkcję prezesa zarządu spółki z o.o. w organizacji. Należy przy tym zauważyć, że decyzja nie może być traktowana jako skierowana do organu zarządzającego spółką kapitałową w organizacji, lecz musi być traktowana jako skierowana imiennie do osoby pełniącej taką funkcję, co wynika ze sformułowania osnowy decyzji. Aby osoba pełniąca funkcję w organie zarządzającym spółki kapitałowej w organizacji mogła zostać uznana za stronę postępowania i obciążona określonym obowiązkiem, musi istnieć przepis prawa materialnego, który stanowi podstawę do takiego rozstrzygnięcia. Art. 13 ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (Dz. U. Nr 94, poz. 1037 ze zm.) wprowadza solidarną odpowiedzialność spółki kapitałowej w organizacji oraz osób działających w jej imieniu za zaciągnięte zobowiązania. Przepis ten, jako lex specialis, nie może być jednak interpretowany rozszerzająco i nie może stanowić podstawy nakładania obowiązków o charakterze administracyjnym, nie zobowiązaniowym. Analiza pozostałych przepisów k.s.h. dotyczących zarządu spółki z o.o., mających na podstawie art. 11 § 2 zastosowanie do spółki z o.o. w organizacji, również nie daje podstaw do uznania, że istnieje możliwość nałożenia na osobę pełniącą funkcję w organie zarządzającym, obowiązków o charakterze administracyjnoprawnym, nakładanych w związku z działalnością spółki. Reasumując uznać należy, że wydane decyzje, skierowane imiennie do B.M. na podstawie art. 51 ust. pkt 1 prawa budowlanego, zostały wydane w stosunku do osoby, która zarówno jako osoba prywatna, jak i jako osoba pełniąca funkcję prezesa zarządu spółki w organizacji, nie mogła zostać zobowiązana do wykonania określonych w nich czynności. Adresat tych decyzji nie był bowiem ani inwestorem, właścicielem, czy zarządcą obiektu budowlanego, jak też na podstawie przepisów prawa nie ponosił osobistej odpowiedzialności w sferze publicznoprawnej za działania inwestora. Okoliczności te pozwalają na stwierdzenie, że wydane w sprawie decyzje, skierowane zostały do podmiotu, który nie był stroną postępowania w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, co uzasadnia stwierdzenie spełnienia przesłanki z art. 156 § pkt 4 k.p.a.
Przedmiotem zaskarżenia do Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie była decyzja wydana przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], utrzymująca w mocy rozstrzygnięcie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta C. z dnia [...]. Zgodnie z art. 135 PoPPSA Sąd, jeżeli jest to konieczne dla końcowego załatwienia sprawy, stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów wydanych wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga. Ponieważ w sprawie wadliwie został oznaczony adresat decyzji wydanej już na etapie postępowania przed organem I instancji, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł również w stosunku do decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta C.
Orzekając w sprawie ponownie, organy administracji winny w pierwszej kolejności precyzyjnie oznaczyć podmiot będący stroną postępowania w sprawie i sposób jego prawidłowej reprezentacji, a następnie skierować decyzję do strony postępowania.
Mając na uwadze przedstawione wyżej argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 134 § 1 oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.
Wobec uwzględnienia skargi Sąd zobowiązany był, zgodnie z dyspozycją art. 152 PoPPSA, do określenia w wyroku czy i w jakim zakresie zaskarżony akt nie może być wykonywany. Rozstrzygnięcie w tym zakresie traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 209 PoPPSA w związku z art. 97 § 2 ustawy Przepisy wprowadzające.
SW