II SA/KA 91/03

II SA/Ka 91/03 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2004-12-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2003-01-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Henryk Wach /przewodniczący/
Małgorzata Jużków /sprawozdawca/
Tadeusz Michalik
Symbol z opisem
606  Sprawy z zakresu geologii i górnictwa
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
3/iI S.A./Ka 91/03 W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 16 grudnia 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący: Sędzia NSA Henryk Wach Sędziowie: WSA Małgorzata Jużków (spr.) NSA Tadeusz Michalik Protokolant Ewa Olender po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2004 r. przy udziale- Prokuratora Prokuratury Okręgowej w K.-Jolanty Kornakiewicz sprawy ze skargi Związku Zawodowego A w R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu na prawach strony w sprawie koncesji na wydobywania kopalin oddala skargę.
Uzasadnienie
3 / II SA./Ka 91/03
U Z A S A D N I E N I E
Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] na podstawie art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856) i art. 31 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. odmówiło Związkowi Zawodowemu A w R. dopuszczenia do udziału na prawach strony w prowadzonym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności jego decyzji nr [...] z dnia [...] r. w sprawie uchylenia w całości postanowienia Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r. nr [...] odmawiającego uzgodnienia koncesji na wydobywanie węgla kamiennego ze złoża "[...]" i uzgodnienia pozytywnego udzielenia koncesji nr [...] [...] Holdingowi Węglowemu S.A. na wydobywanie węgla kamiennego ze złoża węgla kamiennego ‘[...]"(z części pokładu [...]) położonego na terenia miasta K., objętego obszarem górniczym R.
W uzasadnieniu podkreślono, że Związek Zawodowy "A" uzasadniał swój wniosek faktem związania sprawy o udzielenie koncesji z ochroną interesów pracowniczych osób zatrudnionych w kopalni, do czego jest obowiązany z mocy ustawy i Statutu Związku. Powyższe wywodził z zapisu art. 5 tegoż Statutu, z którego wynika, że celem Związku jest obrona i rozszerzanie praw oraz interesów pracowniczych, materialnych i moralnych, zarówno zbiorowych jak i indywidualnych. Dalej odwołano się do zapisu art. 31 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, który stanowi, że organizacja społeczna w sprawie dotyczącej innej osoby może występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Zważywszy na brzmienie tego przepisu nie znaleziono podstaw do uznania zasadności zgłoszonego wniosku. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego postępowanie dotyczące uzgodnienia koncesji na wydobywanie kopalin nie wiąże się w sposób bezpośredni z zagadnieniem obrony interesów pracowników KWK ’ [...]", stanowiącym cel statutowy Związku. Kwestia ochrony interesów pracowniczych nie jest bowiem przesłanką warunkującą udzielenie koncesji. Na potwierdzenie słuszności swojego poglądu przywołano postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego-Ośrodka Zamiejscowego w Katowicach z dnia 22 kwietnia 2002 r sygn. akt II S.A./Ka 772/00 oddalające wnioski związków zawodowych o udział w postępowaniu sądowym w przedmiocie uzgodnienia wymienionej wyżej koncesji.
Ze względu na złożony w dniu [...] r. przez A w Polsce Zarząd Zakładowy KWK "[...]"[...]HW SA wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej powyższym postanowieniem, jego uchylenie i dopuszczenie do udziału w postępowaniu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. dokonało wnioskowanej czynności. Nie podzieliło jednak podniesionych w uzasadnieniu wniosku zarzutów uznających przedmiotowe postanowienie za krzywdzące, błędne i podjęte bez prób wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Jak również stwierdzenia, że za dopuszczeniem Związku do udziału w postępowaniu przemawia interes pracowników KWK "[...]", w tym ochrona miejsc pracy. Nie podzielono także zarzutu selektywnego i niesprawiedliwego podejścia organu do problemu stron, ani prowadzenia postępowania z naruszeniem art. 8 i 9 Kpa. W konsekwencji postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. na podstawie art. 2 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art.31 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy wydane uprzednio postanowienie z dnia [...] r. W uzasadnieniu wyjaśniona dlaczego organ nie podzielił zarzutów Związku. Podkreślono ponownie, że postępowanie dotyczące uzgodnienia koncesji na wydobywanie kopalin nie wiąże się bezpośrednio z obroną interesów pracowników KWK "[...]", stanowiącym cel statutowy Związku. Tym samym nie dopatrzono się interesu prawnego uzasadniającego dopuszczenia go do udziału na prawach strony w przedmiotowym postępowaniu. Jak wyjaśniono związki zawodowe mają wyłącznie interes faktyczny w udostępnieniu KWK "[...]" do eksploatacji pokładów węgla z [...] wynikający z dbałości o zapewnienie miejsc pracy dla swoich członków i innych pracowników. Odnośnie zarzutu nierównego traktowania stron w postępowaniu, a w szczególności preferowania przez Kolegium Komitetu A wskazano, że jedyną stroną w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności jego postanowienia z dnia [...] r. jest [...] Holding Węglowy S.A. Ponadto postępowanie dotyczące udziału każdej organizacji społecznej w toczącym się postępowaniu administracyjnym ma charakter autonomiczny i organ ocenia indywidualnie przesłanki do udziału w nim każdej organizacji. Na koniec zaznaczono, że wiążącym Kolegium postanowieniem z dnia [...] r sygn. akt II S.A./Ka 772/00 Naczelny Sąd Administracyjny- Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach odmówił dopuszczenia Związku Zawodowego "A" do udziału w postępowaniu dotyczącym uzgodnienia koncesji na wydobywanie kopalin.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniesionej w dniu [...] r. pełnomocnik Związku Zawodowego A w R. (zwanym dalej Związkiem) wniósł o stwierdzenie nieważności względnie uchylenie opisanych wyżej postanowień Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] i [...] r. W uzasadnieniu wyjaśnił, że nie zgadza się z argumentacją uzasadnień obu postanowień. Zarzucił, że zaskarżone postanowienie zostało podjęte bez prób wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, z naruszeniem zasady działania organu administracji publicznej na podstawie prawa (ustawy o związkach zawodowych), a także bez dania skarżącej możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie materiałów. Szeroko przedstawił związek postępowania o stwierdzenie nieważności postanowienia Kolegium z dnia [...] r. w przedmiocie dokonania uzgodnienia koncesji nr [...]na wydobywanie przez [...] Holding Węglowy S.A. w K. węgla kamiennego ze złoża "[...]" z dalszym istnieniem KWK "[...]", a tym samym utrzymania przez jej pracowników miejsc pracy, których obrona jest ustawowym obowiązkiem działania związków zawodowych.. Zależność ta ma zatem charakter bezpośredni i prowadzi do wniosku, że związany z tym postępowaniem interes strony skarżącej, jako w pełni korespondujący z jej statutowymi zadaniami, jest interesem prawnym, chronionym przepisami prawa materialnego, a nie faktycznym jak ustalił to organ odwoławczy. Podkreślono również, że przebieg dotychczasowych postępowań toczących się przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym świadczy o tym, że organ ten zmierza do pozbawienia KWK "[...]" koncesji nr [...], co tym samym spowoduje likwidację miejsc pracy i uzasadnia twierdzenie, że sprawa ta dotyczy żywotnych interesów skarżącej jako związku zawodowego. Dalej zarzucono organowi rażące naruszenie zasady równego traktowania wszystkich stron postępowania, zarówno osób fizycznych jaki i jednostek organizacyjnych (związków zawodowych). Zdaniem skarżącego Samorządowe Kolegium w sposób faktyczny, bez jakiegokolwiek wniosku dopuściło do niniejszego postępowania organizację Komitet A, Stowarzyszenie Zwyczajne oraz bez ustalenia jej charakteru i interesu prawnego. Na koniec za chybiony uznano argument związania Kolegium wskazanym postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt II SA/Ka 772/00 wydanym w innym postępowaniu
W odpowiedzi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując przedstawione stanowisko. Odpowiadając na zarzuty podniesione w skardze podkreślono, że kwestia ochrony interesów pracowników nie jest przesłanką warunkująca udzielenie koncesji i brak jest merytorycznego powiązania w sensie prawnym miedzy celem statutowym działania skarżącego a przedmiotem postępowania. Nadto wyjaśniono, że kwestionowane postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 kwietnia 2002 r. dotyczyło właśnie odmowy dopuszczenia Związku do udziału w postępowaniu dotyczącym uzgodnienia koncesji nr [...] na wydobywanie kopalin i było dla Kolegium wiążące, a Komitet A posiada pozycji uprzywilejowanej w niniejszym postępowaniu bowiem uczestniczy w nim z racji postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego- Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach z dnia 5 września 2001 r. o dopuszczeniu go do udziału w sprawie dotyczącej udzielenia przedmiotowej koncesji. Kolegium dopuścił do udziału w niniejszym postępowaniu Związek A oraz Górniczą Izbę Przemysłowo-Handlową, które popierają interesy gospodarcze Holdingu. Co do zarzutu braku możliwości wypowiedzenia się Związku co do materiału zebranego w sprawie, to mógł skorzystać jedynie z uprawnienia wynikającego z art.31 § 5 kpa, ale tego nie uczynił.
Za oddaleniem skargi opowiedział się również na rozprawie Prokurator, który zgłosił swój udział w postępowaniu. W uzasadnieniu powołał się na pogląd interesu prawnego organizacji związkowej do występowania na prawach strony w postępowaniu o udzielenie koncesji na wydobywanie kopalin przedstawiony przez Naczelny Sąd Administracyjny -Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach Administracyjnego uzasadnieniu postanowieni z dnia 22 kwietnia 2002 r. sygn. akt II SA./Ka 772/00.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest bezzasadna, a zaskarżone postanowienie nie narusza prawa.
Na wstępie należy zauważyć z dniem 1 stycznia 2004 r. weszła w życie reforma sądownictwa administracyjnego. Stosownie do art. 85 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę- Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) z ta datą w Warszawie i w miejscowościach, w których miały siedziby ośrodki zamiejscowe Naczelnego Sądu Administracyjnego utworzono w ich miejsce, na podstawie ustawy z dnia 25 lipca 2002r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych wojewódzkie sądy administracyjne.
Stosownie do art. 97 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (...) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U . Nr 153, poz.1270, w skrócie p.s.a.). Na podstawie § 1 pkt 4 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 25 kwietnia 2003 r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz. U. Nr 72, poz. 652) dla obszaru województwa śląskiego utworzony został Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach.
Sąd administracyjny, zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej. W niniejszej sprawie sądowej kontroli została poddana decyzja administracyjna (postanowienie) wydana przez organ odwoławczy, który działa jako organ o charakterze reformacyjnym, ponownie merytorycznie rozpatrując sprawę w jej całokształcie, a także uwzględniając zmiany stanu faktycznego i prawnego, które nastąpiły przed wydaniem decyzji przez organ I instancji (vide wyrok NSA sygn. akt V SA 3872/00, LEX nr 78936).
Dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego tu postanowienia zasadnicze znaczenia maja przepisy art.31 § 1 pkt 2 i art.31 § 2 i § 3 k.p.a : " Organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Organ administracji publicznej, uznając żądanie za uzasadnione, postanawia o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu na prawach strony"
W tej sprawie z wnioskiem imieniem Związku Zawodowego "A" przy [...]HW S.A. KWK "[...]" wystąpił jego przewodniczący i jednocześnie członek Prezydium Zarządu Zakładowego, które zgodnie z art.18 ust.2 Statutu reprezentuje Związek w KWK ’ [...]’. Uchwałą z dnia [...] r. Zarząd Zakładowy, na podstawie art. 25 ust. 1d w związku z art. 30 Statutu upoważnił Przewodniczącego do reprezentowania go w sprawach sądowo-administracyjnych. Istnienie wskazanych przesłanek ustawowych z art. 31 k.p.a. organizacja społeczna uzasadniała odwołując się do szeroko rozumianych względów społecznych. Następnie organ administracji publicznej dokonał weryfikacji zasadności żądania. Ustawodawca wskazując przesłanki, które winny być w takim przypadku brane pod uwagę posłużył się pojęciem "cel statutowy" i nie zdefiniowanym w żadnej ustawie pojęciem "interesu społecznego" Nie oznacza to jednak dowolności sposobu rozstrzygnięcia takiej sprawy administracyjnej. Zgodnie bowiem z art.6 k.p.a. "Organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa", co oznacza, iż w każdym przypadku rozstrzygania sprawy administracyjnej organ wydający orzeczenie, także w swych motywach musi uwzględniać obowiązujący system prawa.
Oceniając, z uwzględnieniem powyższych zasad, rozstrzygnięcia wydane w niniejszej sprawie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze Sąd stwierdza, że nie można im- wbrew twierdzeniom skarżącego postawić zarzutu naruszenia prawa. Organ odwoławczy rozważył całość zebranego w sprawie materiału dowodowego, który ze względu na jej charakter nie był obszerny i ograniczył się do wyjaśnień skarżącej organizacji społecznej oraz dokumentu w postaci Statutu, a także akt postępowania, którego wniosek dotyczy, a które nie zostały Sądowi przedstawione.
Zgodnie z zapisem art.6 i art. 7 Statutu celem Związku Zawodowego "A" jest obrona i rozszerzanie praw oraz interesów pracowniczych, materialnych i moralnych zarówno zbiorowych jak i indywidualnych, w szczególności: obrona miejsc pracy, obrona i poprawa warunków pracy i płacy, ochrona praw socjalno- bytowych członków Związku, (..), które są realizowane min. poprzez prezentowanie swojego stanowiska wobec pracodawców i ich organizacji, organów władzy państwowej i samorządowej. Tak opisany w Statucie cel działania Związku uzasadniał wystąpienie z żądaniem, ponieważ przedmiot postępowania administracyjnego wkracza w zakres działania Związku ze względu na jego wynik. Zaistniał zatem jeden z elementów legitymujący organizacje społeczną do wystąpienia z żądaniem o jakim mowa w art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. bowiem podmiot występujący z żądaniem dopuszczenia do udziału w sprawie innej osoby nie ma w takim postępowaniu ani interesu prawnego, ani obowiązku w rozumieniu art.28 k.p.a (definicja strony). Drugim elementem legitymizującym żądanie organizacji społecznej jest przesłanka interesu społecznego. Trafnie zatem organ administracji publicznej dokonał oceny czy za udziałem Związku Zawodowego "A" w toczącym się postępowaniu przemawia interes społeczny. Trafnie też uznał, że niniejsze postępowanie jest wpadkowym w odniesieniu do postępowania o udzielenie koncesji nr [...] [...] Holdingowi Węglowemu S.A. na wydobywanie węgla kamiennego z rejonu [...], na zagrożenie utraty której konsekwentnie powołują się skarżący, a w którym nie uczestniczy pomimo zgłoszonego żądania. Należy w tym miejscu uznać zasadność argumentacji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które przy badaniu interesu prawnego Związku posiłkowało się poglądem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny- Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach w postanowieniu z dnia 22 kwietnia 2002 r. o odmowie dopuszczenia do udziału Związku na prawach strony w sprawie o przyznanie koncesji nr [...]. Skoro bowiem sąd nie dopatrzył się interesu prawnego Związku do udziału w tym postępowaniu administracyjnym, to tym bardziej brak takiego interesu do udziału w niniejszym postępowaniu, które nie pozostaje w bezpośrednim merytorycznym powiązaniu prawnym z postępowaniem dotyczącym uzgodnienia koncesji na wydobywanie kopalin. Dotyczy ono postępowania wpadkowego, stwierdzenia nieważności postanowienia tegoż Kolegium z dnia [...] r. [...] w sprawie uchylenia w całości postanowienia Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r. nr [...] odmawiającego uzgodnienia koncesji na wydobywanie węgla kamiennego ze złoża [...] i uzgodnienia pozytywnego udzielenia koncesji [...] Holdingowi Węglowemu S.A. na wydobywanie węgla kamiennego ze złoża [...] (pokład [...]) położonego na terenie miasta Katowice, objętego obszarem górniczym R. Należy zauważyć, że argumentacja przedstawiona przez pełnomocnika skarżącego o zależności losów koncesji nr [...] od wyników tego postępowania jest skrótem myślowym. Poza sporem jest, że jest ono z nim związane ale nie pozostaje w stosunku zależności utrzymania lub pozbawienia [...] Holdingu Węglowego SA przedmiotowej koncesji, a tym samym utrzymania przez pracowników reprezentowanych przez Związek miejsc pracy. Za gołosłowne również należy uznać twierdzenie skarżącego o dążeniu przez SKO do pozbawienia KWK "[...]" koncesji nr [...]. Postępowanie o stwierdzenie nieważności postanowienia Kolegium ma bowiem na celu usunięcie z obiegu aktu prawnego naruszającego prawo, a nie jego merytoryczną zasadność. Dodatkowo należy zauważyć, że postępowanie to dotyczy opinii, niezbędnej do wydania koncesji, która jednak nie ma dla organu koncesyjnego mocy wiążącej.
Zgodnie z wypracowanym przez orzecznictwo sądowoadministracyjne poglądem, stwierdzenie interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym miedzy obowiązująca normą prawa administracyjnego materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegająca na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawna tego podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Jeżeli natomiast akt stosowania danej normy prawnej nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę sytuacji prawnej danego podmiotu, to nie można mówić o interesie prawnym strony, a co za tym idzie- statusie strony w postępowaniu, w którym dochodzi do konkretyzacji danej normy prawnej (wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 2000 r. sygn. akt III S.A. 1876/99, publ. Kpa z orzecznictwem. ODDK Gdańsk 2003 ). Należy zatem podkreślić, iż prawidłowo organ administracji ocenił zgromadzony materiał dowodowy i nie podzielił wywodów skarżącego co do jego interesu prawnego do występowaniu w niniejszym postępowaniu na prawach strony.
Na koniec nie sposób nie zauważyć, że cele statutowe organizacji społecznej wskazują na to, że może ona złożyć żądanie w trybie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. nie przesądzając jeszcze o tym że jej udział w konkretnej sprawie, dotyczącej zakresu jej działania ze względu na wynik toczącego się postępowania jest przesądzony. Organ administracji władny jest bowiem ocenić czy skorzystanie z tej instytucji prawa procesowego służyć będzie partykularnym interesom samej organizacji czy racjonalnie podejmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym. Ponadto organ władny jest ocenić czy nie jest to próba wywarcia nacisku na stronę toczącego się postępowania, próba ingerowania w jej interesy prawne i ekonomiczne. Te wymagania interesu społecznego również powinny być uwzględniane przy podejmowaniu decyzji w trybie art. 31 kpa, ponieważ nie można stawiać interesu organizacji ponad interes strony postępowania (zobacz wyrok NSA , sygn. akt II S.A./Ka 2286/00, niepublik.).
Mając na względzie powyższe, na zasadzie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi skargę oddalono.