II SA/Ka 826/02

II SA/Ka 826/02 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2004-02-26
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2002-04-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Iwona Bogucka
Leszek Kiermaszek /przewodniczący sprawozdawca/
Włodzimierz Kubik
Symbol z opisem
615  Sprawy zagospodarowania przestrzennego
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący - sędzia NSA Leszek Kiermaszek ( spr. ) Sędziowie sędzia WSA Włodzimierz Kubik asesor WSA Iwona Bogucka Protokolant stażystka Aleksandra Żmudzińska po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2004 r. sprawy ze skargi A S.A. – B w R. na uchwałę Rady Miejskiej w M. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zarzutów do projektu planu miejscowego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały i orzeka, że uchwała ta nie może być wykonywana; 2. zasądza od Gminy M. na rzecz skarżącej Spółki kwotę 10,00 (dziesięć) zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Rada Miejska M. w dniu [...] podjęła uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta M. dla terenu P. i Ś. (uchwała nr [...]) oraz dla terenu B. (uchwała nr [...]).
Projekt planu obejmujący te tereny przedłożono do uzgodnienia m.in. Dyrektorowi Okręgowego Urzędu Górniczego w G., który pismem z dnia [...], L.dz [...], działając w trybie art. 18 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139), zaopiniował pozytywnie przedłożony projekt planu, przy uwzględnieniu jednak prowadzenia przez B działalności zgodnej z koncesją Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia [...], nr [...], zezwalającej na prowadzenie eksploatacji górniczej nieprzekraczającej III-kategorii wpływów. W uzasadnieniu wydanego uzgodnienia wskazano zwłaszcza, iż utrzymanie w tym rejonie II-kategorii uniemożliwi kopalni prowadzenie eksploatacji górniczej i prawidłowej gospodarki zasobami złoża. Jednocześnie wyjaśniono, że większość obiektów budowlanych na tym obszarze została zabezpieczona przed wpływami eksploatacji co najmniej III-kategorii, natomiast w sytuacji, gdy obiekty nowo budowane, bądź też obiekty istniejące posiadają niższą odporność niż przewidywane wpływy, to wówczas kopalnia w pełni pokrywa koszty związane z ich dodatkowym zabezpieczeniem. Podkreślono ponadto, iż obszar objęty uchwałą nr [...] stanowi rejon działalności górniczej zarówno C, jak i B, które poniosły znaczne koszty na odpowiednie do przewidywanych wpływów zabezpieczenie obiektów. W wydanym uzgodnieniu zaproponowano zatem, aby w § 14 pkt 4 planu wprowadzony został zapis ustalający prowadzenie eksploatacji górniczej na terenach zabudowanych tak, aby wpływy tej eksploatacji nie przekroczyły III-kategorii, a poza tymi terenami IV-kategorii.
Projekt planu miejscowego wyłożony został do publicznego wglądu w okresie od 1 października 2001 r. do 29 października 2001 r.
W dniu [...] A S.A. B zgłosiła zarzuty do projektu planu, kwestionując zapis dotyczący prowadzenia eksploatacji górniczej nieprzekraczającej II-kategorii deformacji pod terenami zabudowanymi. Powołując się bowiem na posiadaną koncesję wskazała, ze na terenach objętych projektem planu Kopalnia może prowadzić eksploatację górniczą do III-kategorii wpływów. Następnie pismem z dnia [...] skarżąca dodatkowo wniosła o wydzielenie wzdłuż rzeki P. 50-metrowych pasów pod ewentualne obwałowania oraz wystąpiła o dokonanie zmian w § 14 punkt 1, 4, 5c, 5d, 8 i 13, w szczególności poprzez umieszczenie zapisu o posiadaniu przez B koncesji na wydobywanie węgla kamiennego i metanu ze złoża położonego na terenie Z., R. i M., warunkującą prowadzenie eksploatacji górniczej nieprzekraczającej III-kategorii deformacji terenu.
Rada Miejska w M. uchwałą z dnia [...], nr [...], odrzuciła częściowo zarzut B wniesiony do projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta M. W uzasadnieniu uchwały, powołując się na treść art. 1 i art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., organ ten wskazał, iż z uwagi na ochronę istniejącej i projektowanej zabudowy oraz ochronę elementów ekosystemu gminy, w projekcie zamieszczony został zapis, że wpływy prowadzenia eksploatacji górniczej nie mogą przekraczać II-kategorii na terenach zwartej zabudowy, a poza tymi terenami nie mogą przekraczać III-kategorii. Jednocześnie w oparciu o przeprowadzone analizy podniesiono, że planowana przez kopalnię eksploatacja złóż może doprowadzić do znacznego naruszenia środowiska przyrodniczego.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego A S.A. B wniosła o uchylenie zaskarżonej uchwały, wskazując w uzasadnieniu, iż na mocy postanowienia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia [...] uzyskała koncesję na wydobywanie węgla kamiennego, której termin ważności upływa [...]. Dalej wskazała, że w punkcie 5f koncesji została zobowiązana do prowadzenia eksploatacji górniczej tak, aby na terenie miasta M. wpływy eksploatacji górniczej nie przekraczały III-kategorii szkód górniczych. Skarżąca stwierdziła ponadto, iż na terenie górniczym kopalni B obejmującym część gminy M., występuje jedynie zabudowa budynkami wolnostojącymi jedno- lub dwukondygnacyjnymi.
Odpowiadając na skargę Przewodniczący Rady Miejskiej w M. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko, a ponadto wskazując, iż zapis planu mówiący o II-kategorii szkód górniczych dotyczy "zwartej zabudowy a nie zabudowy w ogóle".
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.) obowiązującej w dacie ferowania zaskarżonej uchwały, zarzut może wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyłożonym do publicznego wglądu.
W niniejszej sprawie skarżąca B uzyskała w dniu [...] koncesję Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa, nr [...], na wydobywanie węgla kamiennego m.in. na terenie objętym projektem planu, a zatem stwierdzić należy, iż przyjęte w tym projekcie ustalenia naruszają uprawnienia skarżącej, jako przedsiębiorcy, co stwarza legitymację do wniesienia zarzutu w trybie powołanego przepisu.
W świetle art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym uchwała rady gminy rozstrzygająca w przedmiocie zarzutu winna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Wprowadzony w tym przepisie tryb ochrony interesu osób trzecich oznacza bowiem, że osoba ta ma prawo domagać się szczegółowego rozważenia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rada gminy, rozpatrując zarzuty do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest obowiązana ocenić nie tylko zgodność tego projektu z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, lecz także ustalić, czy zarazem nie narusza interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego zarzuty. Nadto winna wskazać przesłanki, jakimi się kierowała, przyjmując dane rozwiązanie planistyczne, a w przypadku odrzucenia zarzutu wskazać powody, dla których nie mogą być uwzględnione propozycje zawarte w zarzucie. (vide : wyrok Sądu Najwyższego z 18 stycznia 2002 r., sygn. III RN 192/00, OSNAP 2002/15/346; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 listopada 1999 r., sygn. IV SA 1638/98, LEX nr 48261). Ponadto wskazać należy, iż rada gminy nie dysponuje absolutnym "władztwem planistycznym" ani "swobodą regulacyjną", lecz zobowiązana jest do rozważenia i wyważenia wszystkich wchodzących w rachubę interesów. Ustalenia uchwały odrzucającej zarzut powinny być szczegółowo uzasadnione, z powołaniem się na obowiązujące przepisy i na wyniki badania stanu faktycznego sprawy związanego bezpośrednio z wniesionymi zarzutami do projektu. Badanie to powinno nawiązywać zarówno do praw i obowiązków gmin, jak też praw osób, w tym prawa własności oraz dorobku opartego na zasadach określonych przez organy gminy w decyzjach administracyjnych. (vide: wyrok Sądu Najwyższego z 23 stycznia 2003 r., sygn. III RN 26/02, nie publ.). Podkreślenia wymaga, iż z przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wynika jedynie to, że organy gminy realizujące zadania własne gminy w zakresie planowania przestrzennego nie dysponują jakimś szczególnym władztwem, lecz działając jako organy administracji publicznej wykonują tylko swoje zadania, z uwzględnieniem ustawowych regulacji. Organy te, stosując prawo, działają w granicach oraz na podstawie tego prawa. (vide : E. Radziszewski, Komentarz do ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, Warszawa 2002, str. 74).
Uchwała wydana przez Radę Miejską w M. w dniu [...] wymogów tych nie spełnia. W pierwszym rzędzie wskazać bowiem należy, iż nie odniesiono się do przedstawionej w zarzutach kwestii posiadania przez skarżącą Kopalnię koncesji oraz zawartych w niej zezwoleń. Fakt zaś posiadania przez B wskazanej koncesji, stanowi w rozpatrywanej sprawie kwestię o zasadniczym znaczeniu. W koncesji tej bowiem wyraźnie postanowiono, iż zezwala się na prowadzenie eksploatacji górniczej nieprzekraczającej III-kategorii deformacji terenu. Tymczasem jednak w § 14 ust. 4 projektu planu dla obszaru P. i B. ustalono, iż prowadzenie eksploatacji górniczej na terenach zabudowanych i przewidzianych pod zabudowę nie może przekraczać II-kategorii wpływów, a poza tymi terenami III-kategorii wpływów.
Istotnym jest zwłaszcza, że plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu górniczego powinien spełniać także wymagania przewidziane w ustawie z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 27, poz. 96 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 53 ust. 2 wskazanej ustawy plan miejscowy powinien zapewniać ingerencję wszelkich działań podejmowanych w granicach terenu górniczego, w celu wykonywania uprawnień określonych w koncesji, zapewnienia bezpieczeństwa powszechnego oraz ochrony środowiska, w tym obiektów budowlanych. Podstawowym zadaniem wspomnianego planu jest bowiem integracja wszelkich działań podejmowanych w granicach terenu górniczego m.in. w celu wykonania uprawnień określonych w koncesji. Nie może on zatem (z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 53 ust. 3 ustawy) wprowadzać rozwiązań uniemożliwiających wykonywanie działalności określonej koncesją. (vide : A. Lipiński, R. Mikosz, Komentarz do ustawy Prawo geologiczne i górnicze, Warszawa 2003, str. 257).
Jednocześnie w myśl art. 53 ust. 5 cyt. ustawy projekt planu wymaga uzgodnienia z właściwym organem nadzoru górniczego. Przez uzgodnienie należy zaś rozumieć uzyskanie akceptacji dla przedstawionego projektu planu, mającej charakter wiążący.
W niniejszej sprawie Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w G. pismem z dnia [...], zaopiniował pozytywnie przedłożony projekt planu, pod warunkiem wszakże uwzględnienia prowadzenia eksploatacji górniczej przez B na zasadach określonych w koncesji. Stwierdzić zatem należy, iż projekt planu uzgodniony został warunkowo a wskazane w uzgodnieniu warunki wiązały organy Gminy M. jednakże – z naruszeniem wymienionych przepisów – nie zostały uwzględnione w procedurze planistycznej.
Rada Miejska stwierdzając następnie, że planowana przez kopalnię eksploatacja złóż doprowadzić może do znacznego naruszenia środowiska przyrodniczego, nie wyjaśniła nawet w oparciu o jakie analizy wnioski te formułuje. Nie wiadomo zatem jakim dokumentem dysponuje Rada Miejska i do jakich analiz odwołuje się w zaskarżonej uchwale. W motywach wydanego aktu organ ten powołuje się jedynie na uprawnienia planistyczne gminy, wynikające z art. 1 i art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Brak natomiast szczegółowych rozważań w zakresie zagrożenia środowiska przyrodniczego wiążącego się z eksploatacją złóż a nadto brak jakichkolwiek ustaleń faktycznych co do stanu i sposobu dotychczasowego zagospodarowania terenu. Uznać należy również, że zaskarżona uchwała nie zawiera należytego uzasadnienia prawnego, gdyż nie jest wystarczającym przytoczenie formalnoprawnej podstawy działania rady gminy, lecz konieczne jest wskazanie konkretnych norm prawnych, stojących na przeszkodzie uwzględnieniu zarzutu. W rozpatrywanej sprawie było to tym bardziej konieczne, gdyż projektowana zmiana planu, w odniesieniu do terenu górniczego skarżącej, zawierała wymagania sprzeczne z warunkami koncesji.
W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził, iż zaskarżona uchwała w części odrzucającej zarzut skarżącej zapadła bez należytego wyjaśnienia okoliczności faktycznych oraz bez rozważenia interesów skarżącej, przy braku wnikliwego uzasadnienia faktycznego i prawnego zgodnie z wymogami art. 24 ust. 3 cyt. ustawy. W konkluzji prowadzi to do wniosku o dowolności stanowiska organu gminy.
Jednocześnie odnotowania wymaga, iż w trakcie procedowania nad projektem planu nastąpiła zmiana stanu prawnego w zakresie kryteriów i sposobu zaliczania zagrożeń związanych z ruchem zakładu górniczego. Zgodnie bowiem z art. 73 ust. 2 Prawa geologicznego i górniczego, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 22 grudnia 2000 r. (Dz. U. Nr 180, poz. 1268) Prezes Wyższego Urzędu Górniczego, w porozumieniu z Ministrem Przemysłu i Handlu, określał kryteria oceny zagrożeń naturalnych oraz tryb zaliczania złóż, ich części lub wyrobisk górniczych do poszczególnych stopni zagrożeń; w odniesieniu do zagrożeń radiacyjnych Prezes Wyższego Urzędu Górniczego działał również w porozumieniu z Prezesem Państwowej Agencji Atomistyki. Natomiast w świetle art. 73 a ust. 3, dodanego przez ustawę z dnia 27 lipca 2001 r. (Dz.U. Nr 110, poz.1190), zmieniającą Prawo geologiczne i górnicze z dniem 1 stycznia 2002 r., delegację ustawową do wydania w tym przedmiocie aktu wykonawczego przyznano Ministrowi właściwemu do spraw administracji publicznej.
W tej sytuacji wadliwy prawnie akt należało wyeliminować z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jego nieważności. Wyjaśnić jednocześnie należy, iż skład orzekający nie podziela poglądu, aby z uwagi na treść art. 94 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591) zachodziły podstawy do orzeczenia o niezgodności zaskarżonej uchwały z prawem. Zdaniem Sądu brak podstaw do zastosowania tego przepisu, albowiem ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym zawiera regulację całościową, natomiast uchwała o odrzuceniu zarzutu nie stanowi aktu ogólnego lecz rozstrzyga sprawę indywidualną. Istotnym jest bowiem, iż skarga, o jakiej mowa w art. 24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, nie jest tożsama ze skargą, o jakiej mowa w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym i w związku z tym przy rozpoznawaniu skarg na uchwały odrzucające zarzuty nie ma zastosowania art. 94 ostatniej z wymienionych ustaw. Wprawdzie w obu wymienionych przepisach przedmiotem zaskarżenia jest uchwała organu gminy, to jednak w przypadku uchwał rozpoznających zarzuty podejmowany przez gminę akt jest zbliżony do rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie. Przede wszystkim stwierdzić należy, iż obydwa przepisy choć wymieniają jako przesłankę legitymacji skargowej naruszenie interesu prawnego, to przyjmują inne kryteria tego naruszenia. Skarga dotycząca odrzucenia zarzutu odnosi się w istocie do projektu planu, a nie do interesu prawnego wynikającego z treści uchwały odrzucającej zarzut. Wykładnia logiczna art. 24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym prowadzi do wniosku, że legitymacja do składania zarzutu i wnoszenia skargi oparta jest wyłącznie o potencjalne zagrożenie interesu danego podmiotu, a nie na faktycznym naruszeniu tego interesu, jak ma to miejsce w przypadku skargi przewidzianej w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, gdzie skarga kierowana jest przeciwko aktowi, który uzyskał moc obowiązywania. (vide : wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 listopada 1999 r., sygn. IV SA 1638/98, LEX nr 48261).
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 147 § 1 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) w związku z art. 97 § 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1272 ze zm.).
O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 97 § 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Koszty te sprowadzają się do uiszczonego przez skarżącą wpisu od skargi, w wysokości określonej w § 5, obowiązującego w dacie wniesienia skargi, rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 października 1995 r. w sprawie wpisu od skarg na decyzje administracyjne oraz inne akty i czynności z zakresu administracji publicznej (Dz. U. Nr 117, poz. 563 ze zm.).