II SA/KA 824/02

II SA/Ka 824/02 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2004-06-29
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2002-04-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Małgorzata Jużków /sprawozdawca/
Małgorzata Walentek
Tadeusz Michalik /przewodniczący/
Symbol z opisem
606  Sprawy z zakresu geologii i górnictwa
Skarżony organ
Urząd Górniczy
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik, Sędziowie WSA Małgorzata Jużków (spr.), Asesor WSA Małgorzata Walentek, Protokolant Ewa Olender, po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2004 r. sprawy ze skargi Z.T., A. S., M.S., K. K. i J.K. na postanowienie Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego w K. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie opinii w sprawie rekultywacji gruntów oddala skargę SW
Uzasadnienie
3/II SA/Ka 824/02
U Z A S A D N IE N I E
Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w K., wydanym na wniosek Prezydenta Miasta R. w związku z prowadzonym postępowaniem administracyjnym w sprawie zakończenia prac rekultywacyjnych na wiertni [...] nr [...] i nr [...] zaopiniował pozytywnie wykonanie przez "A" Spółka z o.o. jako wykonawcy tychże odwiertów prac rekultywacyjnych zajętych terenów po zakończeniu robót geologicznych zgodnie z zatwierdzonymi planami ruchu. Jako podstawę prawną powyższej decyzji wskazano art.22 ust 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 16 z 1995 r., poz. 78) oraz art.106 kpa. W uzasadnieniu postanowienia powołano się na ustalenia faktyczne oparte min. na "wizji lokalnej" zrekultywowanego terenu przeprowadzonej w dniu [...] 1996 r. z udziałem właścicielki terenu, w trakcie których stwierdzono zlikwidowanie dołu urobkowego powiertniczego po uprzednim usunięciu zestalonego urobku do 8 rowów transzejowych, wyrównanie terenów po dole i rowach, spryzmowanie wierzchniej warstwy gleby przeznaczonej do rekultywacji gruntu zgodnie z zatwierdzonym projektem. Do likwidacji odpadów powiertniczych z dołu urobkowego zużyto 39 ton gipsu budowlanego i 18 ton szkła wodnego. Za zgodą właścicielki gruntu odstąpiono od zbadania miąższości warstwy przykrywającej odpady ale uzyskano wyniki badania gleby potwierdzające możliwość rolniczego użytkowania zrekultywowanych terenów. W konkluzji organ pozytywnie zaopiniował zakończenie rekultywacji terenu zgodnie z zatwierdzonymi planami ruchu.
Na powyższe postanowienie zażalenie wniosła Z. T., A. i M. S., K. i J. K., którzy domagali się jego zmiany przez negatywne zaopiniowanie działalności "B" w J. w procesie przygotowania i prowadzenia prac geologicznych łącznie z likwidacją odpadów powiertniczych i dołów pourobkowych. Nadto wnieśli o zobowiązanie Zakładu do zdeponowania odpadów i ich unieszkodliwienie poza granicami administracyjnymi miasta R. oraz ugodowe załatwienie z właścicielami gruntu spraw odszkodowawczych.
W uzasadnieniu zażalenia wskazano, że postanowienie rażąco narusza przepisy art 68 ust. 1 pkt 1 i ust. 2, art.. 71 ust.1 i art. 73 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o kształtowaniu środowiska (Dz. U. Nr 141, poz. 692 ze zm.). Zarzucono pominięcie oceny całości działalności Zakładu w procesie prac geologicznych, a w szczególności ustaleń dotyczących obszaru prac geologicznych jako źródła zaopatrzenia w wodę osiedla położonego wzdłuż rzeki [...], zakazu budowy w granicach miast zakładów produkcyjnych stwarzających zagrożenie dla środowiska, brak tytułu prawnego do gruntów na którym posadowione są wiertnie. Podniesiono również zastosowanie niewłaściwej metody unieszkodliwiania odpadów- drogą soldyfikacji, a także przeprowadzenie wizji terenów rekultywowanych bez powiadomienia wszystkich właścicieli. Na koniec, w oparciu o opinię Stacji Chemiczno- Rolniczej w R. z dnia [...] 1999r. skarżący zakwestionowali możliwość rolniczego użytkowania tych terenów. W ich ocenie organ I instancji nie przeanalizował całości akt sprawy i nie uwzględnił stanu faktycznego gruntu oraz działań faktycznych Zakładu.
Wyrokiem z dnia 12 listopada 2001 r sygn. akt II SA/Ka126/00 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach uchylił zaskarżone postanowienie podzielając częściowo zarzuty podniesione w skardze. Stwierdził naruszenie przez organ odwoławczy przepisów art. 7, art. 10 i art. 77 § 1 kpa, gdyż nie rozpatrzył on ponownie sprawy, nie odniósł się do zarzutów zażalenia i nie dokonał oceny zebranych dowodów ograniczając się do powtórzenia okoliczności wskazanych przez organ I Instancji. Wskazał na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego o zatwierdzone przez Okręgowy Urząd Górniczy w K. plany ruchu dla otworów R. nr [...] i nr [...] oraz rozważenia w pierwszym rzędzie zarzutów odnoszących się do realizacji obowiązków w zakresie rekultywacji gruntów, wynikających z zatwierdzonych planów ruchu w aspekcie własnych zadań wynikających z Prawa górniczego i geologicznego, jak również powtórnego przeprowadzenia oględzin nieruchomości.
Po uzupełnieniu materiału dowodowego i ponownym rozpatrzeniu zażalenia Prezes Wyższego Urzędu Górniczego w K. postanowieniem z dnia [...] r., z przywołaniem art.138 § 1 kpa i art 144 kpa oraz art. 22 ust.2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy szczegółowo odniósł się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze oraz na etapie postępowania zażaleniowego uznając je za chybione bądź skierowane do niewłaściwego adresata. Za nieuzasadnione i pozbawione podstaw prawnych uznał zarzuty dotyczące naruszenia przepisów o ochronie środowiska. Kategorycznie podkreślił, że przedmiotem prowadzonego przez niego postępowania było wydanie opinii o uznaniu prac rekultywacyjnych za zakończone ale zawężonej do działalności górniczej. Nie był uprawniony do dokonywania oceny całokształtu działalności "B" Sp. z o.o. w J.. Podejmowanie decyzji w sprawach rekultywacji i zagospodarowania gruntów rolnych i leśnych należy z mocy art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych do starostów. To na nich ciąży obowiązek określenia kierunku, terminu rekultywacji, osoby zobowiązanej do jej przeprowadzenia jak również uznanie rekultywacji za zakończoną. Rola organów nadzoru górniczego w tych kwestiach ogranicza się do wydania opinii w przedmiocie rekultywacji, ale wyłącznie w odniesieniu do działalności górniczej, co oznacza, że dotyczy wąskiego i specyficznego zakresu tej rekultywacji prowadzonej z mocy przepisów Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 27, poz.96 ze zm.) w oparciu o plany ruchu. Dalej organ odwoławczy podkreślił, że wydając przedmiotową opinię organ nadzoru górniczego bada czy nie zachodzi konflikt pomiędzy ruchem zakładu górniczego a sposobem i terminem wykonania rekultywacji. To do obowiązków starosty należy ocena prawidłowości doboru metod i sposobu prowadzenia prac rekultywacyjnych. W niniejszej sprawie projekt prac rekultywacyjnych zatwierdził decyzją z dnia [...] r Prezydent Miasta R. i tylko on jest władny kontrolować wykonanie swojej decyzji. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy przytoczył zapisy z planu ruchu na wykonanie odwiertów nr [...] i nr [...] w części określającej działania dotyczące sposobu ochrony powierzchni i doprowadzenia terenu po zakończeniu robót geologicznych do stanu użyteczności gospodarczej oraz dowody potwierdzające ich wykonanie. Na koniec podkreślono, że pozytywne zaopiniowanie przez Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w K. uznania rekultywacji za zakończoną nie można utożsamiać z pozytywnym zaopiniowaniem całego procesu rekultywacji, które jak wspomniano wyżej należy do starosty.
Postanowienie powyższe zaskarżyli do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Katowicach : Z. T., A. i M. S. oraz K. i J. K. wnosząc o jego uchylenie, wnioskując o przeprowadzenie dowodu ze wskazanych dokumentów i zarzucając oparcie rozstrzygnięcia na planie ruchu zakładu górniczego, który nie posiadał mocy prawnej, nie został dostosowany do wymogów art.64, art. 147 i art. 109 ust.1 pkt 4 i 5 oraz ust.3 pkt 1 obowiązującej obecnie ustawy Prawo geologiczne i górnicze. Dalej skarżący podnieśli zarzuty powielające się z podniesionymi w zażaleniu a stanowiące polemikę z argumentami ich dotyczącymi przedstawionymi przez organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji oraz argumenty przytoczone w jej uzasadnieniu
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem wbrew jej zarzutom zaskarżona decyzja nie narusza prawa.
Na wstępie należy zauważyć, że ustawa o Naczelnym Sądzie Administracyjnym utraciła moc 31 grudnia 2003 r. Z dniem 1 stycznia 2004 r. weszła w życie reforma sądownictwa administracyjnego i na podstawie art 85 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę- Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) w Warszawie i w miejscowościach w których miały siedziby ośrodki zamiejscowe Naczelnego Sądu Administracyjnego utworzono w ich miejsce wojewódzkie sądy administracyjne (na podstawie ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnego).
Stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (...) sprawy, w których skargi zostały wniesionego Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U . nr 153, poz.1270 ). Na podstawie §1 pkt 4 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 25 kwietnia 2003 r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz. U. Nr 72, poz. 652) dla obszaru województwa śląskiego utworzony został Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Wracając do meritum sprawy, w świetle materiału dowodowego zebranego w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym należy pamiętać, że przedmiotem kontroli sądowej w ramach niniejszego postępowania była wyłącznie kwestia zgodności z prawem postanowienia w przedmiocie pozytywnej opinii w sprawie uznania rekultywacji gruntów za zakończoną (w odniesieniu do działalności górniczej).
Art. 22 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych z dnia 3 lutego 1995 r. i mającej zastosowanie w niniejszej sprawie zgodnie z zapisem art. 35, który brzmi: " do spraw wszczętych a nie zakończonych decyzją ostateczną przed dniem jej wejścia w życie stosuje się przepisy niniejszej ustawy", stanowi że decyzje w sprawach rekultywacji i zagospodarowania określają min. kierunek i termin wykonania rekultywacji gruntów oraz uznanie rekultywacji gruntów za zakończoną, a decyzję w tych sprawach wydaje starosta, po zasięgnięciu opinii dyrektora właściwego terenowo okręgowego urzędu górniczego- w odniesieniu do działalności górniczej, dyrektora regionalnej dyrekcji lasów państwowych lub dyrektora parku narodowego- w odniesieniu do gruntów o projektowanym leśnym kierunku rekultywacji, wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Jak słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wydanego w niniejszej sprawie, wyrażenie tej opinii następuje w trybie art.106 kpa, a organ ją wydający występuje w pozycji organu współdziałającego przy załatwieniu sprawy. Istotne dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy było rozważenie kwestii, jakie okoliczności winien wziąć pod rozwagę tenże organ i fakt, że nie może zastępować organu właściwego do wydania decyzji, a może tylko przyczynić się do rozszerzenia stanu faktycznego lub prawnego konkretnej sprawy o pewne dodatkowe okoliczności. Sąd stwierdził z urzędu, że sporna opinia została wydana w związku z prowadzonym przez Prezydenta Miasta R. postępowaniem administracyjnym- sygn. akt SR.6064/16/2000 w sprawie zakończenia prac rekultywacyjnych na wiertni nr [...] i [...] R. zainicjowanym przez skarżących i zawieszonego postanowieniem z dnia [...]r. w związku z toczącymi się postępowaniami odwoławczymi i sądowymi od decyzji oraz postanowień merytorycznie z nim związanych, w tym spornego postanowienia.
Stosownie do zapisu art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r Przepisy wprowadzające ustawę- Prawo o ustroju(..) Sąd orzekający w niniejszej sprawie jest związany oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym przed dniem 1 stycznia 2004 r. Ocena ta wiąże także organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Tym samym poza sferą rozważań pozostawiono zarzuty skargi, które były już przedmiotem oceny prawnej przedstawionej w uzasadnieniu wyroku z dnia 12 listopada 2001 sygn. akt II SA/Ka 126/00. Organ odwoławczy obowiązany był zatem rozważyć zarzuty wypowiadające się co do realizacji obowiązków wynikających z zatwierdzonych planów ruchu w aspekcie własnych zadań, wynikających z prawa geologicznego i górniczego, co też uczynił. Za chybiony należy uznać zarzut skarżących o brakach formalnych planu ruchu. Jak wynika z akt sprawy Okręgowy Urząd Górniczy w K. decyzją z dnia [...] r. nr [...]/R. [...]-[...] na podstawie obowiązujących ówcześnie przepisów- art. 100 ust.1 dekretu z dnia 6 maja 1953 r prawo górnicze (Dz. U. Nr 4/78, poz.12) w związku z art.2 ust.1 i 2 ustawy z dnia 16 listopada 1960 r prawo geologiczne (Dz. U. Nr 52, poz. 303) oraz na podstawie §§ 12 i 18 zarządzenia Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego z dnia 15 sierpnia 1968 r w sprawie zasad sporządzania oraz trybu zatwierdzania planów ruchu dla robót górniczych i wierceń studziennych objętych pracami geologicznymi (M.P. Nr 37/69, poz.266) zatwierdził szczegółowy plan ruchu na wykonanie otworu wiertniczego R. [...] przez "B" w Jb. W planie tym w punkcie "Sposób ochrony i przygotowanie terenu pod wiertnię" przyjęto, że przed rozpoczęciem montażu z zajętego terenu należy zdjąć warstwę gleby i spryzmować ją na terenie kopalni. Po ukończeniu prac na otworze rekultywację zajętego terenu należy rozpocząć przed upływem 12 miesięcy i zakończyć ją nie później niż w ciągu 2 lat od zakończenia działalności przemysłowej, tzn. przykryć cały teren kopalni uprzednio zdjętą warstwą gleby, zasypać doły urobkowe, wyrównać powierzchnię przez zaoranie i przekazać właścicielowi do zagospodarowania. Otwór zostanie zabezpieczony przez zakręcenie krytego huczka symbolem odwiertu. Decyzją z dnia [...] r. nr [...]Okręgowy Urząd Górniczy w K. na podstawie przepisów wskazanych wyżej zatwierdził część szczegółową planu ruchu otworu wiertniczego R. [...]. Ujęto w nim tożsame zapisy dotyczące ochrony i przygotowania terenu pod wiertnię jak w decyzji dotyczącej otworu nr [...], z ta tylko różnicą, że rekultywacja zajętego terenu ma być zakończona w ciągu 4 lat od zakończenia działalności przemysłowej. W aktach też znajdują się protokoły końcowego odbioru całości prac otworu wiertniczego nr [...] z dnia [...] 1990r oraz otworu nr [...] z dnia [...] 1991 r. Zdaniem organu odwoławczego czynności te zostały wykonane. Jako potwierdzenie powyższego wskazuje ustalenia kontrolne Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w R. z dnia [...] r, wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu [...] 1996 r i rozprawy administracyjnej z dnia [...] 1999r. Sąd orzekający za trafne ocenił, przedstawione w tej części argumenty organu odwoławczego. Plan ruchu zakładu górniczego nie obejmował sposobu likwidacji dołów pourobkowych i rekultywacji terenu, gdyż były one prowadzone w oparciu o zatwierdzony do realizacji decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydenta Miasta R. projekt rekultywacji i zagospodarowania gruntów rolnych po odwiercie gazu nr [...] i [...] położonych w osiedlu [...] przez "B" w J..
Słusznie zauważają skarżący, że art.147 ustawy Prawo geologiczne i górnicze stanowi, że w terminie roku od dnia wejścia w życie ustawy plan ruchu zakładu górniczego powinien zostać sporządzony, uzupełniony lub zmieniony, stosownie do wymagań art.64. Dotyczy on jednak planów ruchu aktualnie realizowanych. Przepis ten określa podstawy sporządzenia planu ruchu zakładu górniczego i przedsięwzięcia niezbędne w celu min zapewnienia ochrony środowiska wraz z obiektami budowlanymi i zapobiegania szkodom i ich naprawianie. Plan ten podlega zatwierdzeniu, w drodze decyzji, przez właściwy organ nadzoru górniczego. Art. 65 mówi, że w razie zmiany naturalnych, technicznych lub organizacyjnych warunków wydobywania kopaliny, plan ruchu zakładu górniczego może ulec zmianie. Sąd zauważa, że w przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie zaistniała i nie było potrzeby dostosowania planu ruchu do wymogów określonych art.64 powyższej ustawy. Podziela w tym zakresie pogląd organu odwoławczego o zakończeniu działań wynikających z tych planów do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 4 lutego 1994 r Prawo górnicze i geologiczne, tj do dnia 2 września 1994 r. Plany te zostały sporządzone zgodnie z obowiązującym ówcześnie stanem prawnym i pod jego rządami zostały wykonane. Objęte nimi prace geologiczne zostały wykonane w latach 1990 i 1991 i przekazane do S. Zakładu Górnictwa i Gazu w S.. Po przekazaniu otworów wskazanymi wyżej protokołami odbioru końcowego nie prowadzono jakiejkolwiek działalności górniczej związanej z ich eksploatacja. Taka działalność wymagałaby opracowania planu ruchu ale obowiązek ten należałby do innego przedsiębiorcy. Otwory wiertnicze nie zostały zlikwidowane, gdyż stwierdzono występowanie złoża gazu ziemnego co było celem prowadzonych odwiertów ale nie świadczy o prowadzeniu działalności górniczej. Strona skarżąca wskazała także na zapis art 109 ust 1 pkt 5 ustawy prawo geologiczne ale uczynił to wybiórczo, pomijając zapis " o ile przepis szczególny nie stanowi inaczej". W tej sprawie przedmiotowy zapis ma istotne znaczenie bowiem stanowi o nadrzędności przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych czemu dał wyraz organ odwoławczy w podstawie prawnej zaskarżonego postanowienia.. Nie można uznać za uchybienie prawu odstąpienie od przeprowadzenia wizji nieruchomości skarżących po tak znacznym upływie czasu i wielości zagadnień związanych z procesem rekultywacji a nie związanych z planem ruch i będących przedmiotem oceny w innych postępowaniach prowadzonych z inicjatywy skarżących. Na koniec Sąd zauważa, iż skarżący nie wskazali jaki plan ruchu miał być sporządzony ani tez w jakiej części zmieniony i jaki cel miałoby zasięganie w roku 1995 opinii prezydenta Miasta R. odnośnie planu ruchu, który dotyczył lat 1990 i 1991 i został zrealizowany. Wspomniany już wyżej zatwierdzony plan rekultywacji, terenów powiertniczych obejmuje lata późniejsze ale nie dotyczy on działalności górniczej i nie jest przedmiotem kontroli niniejszego postępowania. Natomiast jedynym kryterium, czy w konkretnym wypadku nastąpiła rekultywacja gruntów, może być okoliczność, czy w wyniku odpowiednich zabiegów gruntom nadano lub przywrócono wartości użytkowe (zobacz wyrok NSA z 2 10 1989 sygn. akt II SA 829/89, OSNA 1989/2/86). O tym jednak nie przesądza opinia organu współdziałającego, z jaką mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Nie przesądza ona również o niemożności dochodzenia odszkodowania przed sądem powszechnym, co wydaje się być oczywistym zamiarem skarżących.
Zadaniem sądu administracyjnego jest kontrola zaskarżonych decyzji pod względem zgodności z przepisami prawa, obowiązującymi w czasie ich wydania. Jeżeli zaskarżona decyzja nie narusza prawa sąd obowiązany jest skargę oddalić. Z tych względów na podstawie art.151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji wyroku.