II SA/Wr 148/06

II SA/Wr 148/06 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2006-04-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-02-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Alicja Palus
Andrzej Cisek /przewodniczący/
Halina Kremis /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
_Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 147 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
art. 24,  art. 18 ust. 2,  art. 4 ust. 1,  art. 1 ust. 2 pkt 1-6
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Andrzej Cisek Sędzia NSA - Halina Kremis (sprawozdawca) Asesor WSA - Alicja Palus Protokolant - Magdalena Domańska-Byskosz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi M. i A. S. na uchwałę Rady Miejskiej W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odrzucenia zarzutów do projektu planu stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; I. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu II. zasądza od Gminy W. na rzecz skarżących kwotę 250 zł kosztów postępowania przed sądem administracyjnym.
Uzasadnienie
Rada Miejska W. uchwałą z dnia [...] r., nr [...], podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) oraz art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 z późn. zm) w § 1 tego aktu orzekła o odrzuceniu zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu ograniczonego ulicami: P. Ś., S., B. P. i P. P. Ś. we W., wniesionego przez skarżących - właścicieli nieruchomości położonej w obrębie Południe, [...], nr [...] zabudowanej garażem, oraz współwłaścicieli nieruchomości położonej w obrębie Południe, [...], nr [...], stanowiącej wewnętrzną drogę dojazdową – dotyczący naruszenia prawa własności poprzez przeznaczenie w ustaleniach projektu planu działki nr [...] i części działki nr [...] na budowę przyparkowego parkingu samochodowego. Jednocześnie Rada wskazała, że uzasadnienie faktyczne i prawne stanowi załącznik do uchwały. W § 2 uchwały poinformowano, że wnoszący zarzut mogą zaskarżyć ją do Naczelnego Sądu Administracyjnego w terminie 30 dni od dnia jej doręczenia. W § 3 wykonanie uchwały powierzono Zarządowi Miasta, a w § 4 określono, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.
W uzasadnieniu Rada Miejska W. podkreśliła, że celem opracowania kwestionowanego projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego była szeroko podjęta ochrona wartości przyrodniczych i kulturowych terenu, w granicach jego opracowania. Przeznaczenie części terenu opracowania planu, stanowiącej dawne założenie parkowe na zieleń publiczną dostępną – park publiczny – stanowi realizację przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( art. 7 ust. 1 pkt 1 i 12), ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( art. 1 ust. 2 pkt 1 – 4), ustawy Prawo ochrony środowiska (art. 72 ust. 1 pkt 3 oraz art. 127 ust. 2 pkt 7) i ustawy o ochronie przyrody ( art. 3, art. 4 ust.1 oraz art. 47 b). Ponadto uwzględniono stanowisko D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, zgodnie z którym należy zachować i w maksymalnym stopniu odtworzyć historyczny układ komponowanej zieleni od strony ul. Sztabowej oraz chronić istniejącą zieleń poprzez wprowadzenie "ochronnych zapisów w planie". Zdaniem organu, przy opracowywaniu projektu planu brano pod uwagę interes prawny wszystkich właścicieli i współwłaścicieli nieruchomości w granicach jego opracowania, w tym również – wynikający z prawa własności - interes prawny wnoszącego zarzut. Wyjaśniono, że teren na którym znajduje się 15 garaży, (w tym garaż strony skarżącej) przewidziany został na cele parku publicznego, a nie – jak błędnie wskazano w zarzucie – pod parking. Urządzenie na tym terenie parku publicznego stanowi cel publiczny – służyć ma członkom wspólnoty gminnej. Przepis art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym daje gminom prawo do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu w granicach administracyjnych danej gminy, a ustalenia planu, będącego przepisem prawa miejscowego, pozwalają te zadania zrealizować. W kwestii działki nr [...] - stanowiącej współwłasność właścicieli garaży zlokalizowanych na działkach nr od [...] do [...] - organ wskazał na konieczność zapewnienia drogi dojazdowej do stacji redukcyjnej gazu, istniejącej od [...] r. Obecny dojazd do tego obiektu odbywa się bowiem tylko w części przez działki będące własnością Gminy W. (nr [...] i nr [...]). Szerokość obecnej drogi dojazdowej w liniach rozgraniczających jest zmienna ( w najwęższym miejscu są to tylko 3 m). Dojazd do stacji redukcyjnej gazu drogą w części prywatną i zbyt wąską nie zapewnia warunków bezpieczeństwa. Ustalenia planu muszą zapewnić dojazd do obiektu technicznego drogą publiczną klasy "D", której minimalna szerokość w liniach rozgraniczających wynosi 10 m
(§ 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie). Ulokowanie przy zachodniej granicy terenu opracowania planu, również na działce nr [...], miejsc parkingowych, organ uzasadnił koniecznością pozostawienia drogi dojazdowej do stacji redukcyjnej z jednoczesnym przekształceniem jej w drogę publiczną o odpowiednich parametrach. Każdy teren publiczny , w tym również zieleń parkowa ogólnie dostępna, wymaga bowiem zapewnienia miejsc postojowych dla użytkowników. Zauważono również, że nie są to jedyne planowane miejsca postojowe dla korzystających z usług na terenie U/MK. Dla tego terenu projekt planu wymaga bowiem realizacji parkingu podziemnego.
Rada podniosła również, że zgodnie z polityką przestrzenną miasta (zapisaną w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy W.) nie przewiduje się możliwości lokalizacji garaży indywidualnych na terenach zainwestowania miejskiego. Na poparcie tego twierdzenia przytoczono fragment zapisu Studium... dla śródmiejskiego zespołu urbanistycznego Dworek, z którego wynikało między innymi, że wewnątrz kwartałów jakie tworzy zabudowa obrzeżna, należy zlikwidować nieuporządkowaną zabudowę o charakterze składowo-przemysłowym oraz garaże i oficyny, a uwolnioną w ten sposób przestrzeń przeznaczyć na potrzeby wypoczynku mieszkańców.
Organ odwołał się również do przepisów art. 36 i art. 37 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wskazując, że po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wnoszący zarzut, po wykazaniu, że korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, mogą żądać od Gminy stosownej rekompensaty (art. 36 ust. 1) oraz, że tereny, dla których miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ustala inne przeznaczenie, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy, do czasu ich zagospodarowania zgodnego z planem, chyba że w planie ustalono zasady ich tymczasowego zagospodarowania.
W skardze na powyższą uchwałę, skierowaną do Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzucono, że uchwała ta jest wadliwa zarówno w zakresie ustaleń faktycznych jak i z uwagi na naruszenie przepisów prawa. W szczegółowym uzasadnieniu strony podniosły, że wbrew twierdzeniom Rady Miejskiej W., przyjęty przez nią plan zagospodarowania przestrzennego nie realizuje wskazanego celu opracowania. Uchwały nie zmierzają bowiem do rewaloryzacji dawnego parku, ale do stworzenia możliwości dokonania zabudowy nieomal połowy parku przez właściciela działek nr [...] i nr [...], który planuje wybudowanie na części obecnego terenu parkowego, oznaczonego na projekcie planu symbolem U/MK - obiektu o charakterze usługowo-gastronomicznym z podziemnymi miejscami parkingowymi. Celem kwestionowanej uchwały jest zatem ułatwienie nabywcy parku realizacji jego zamierzeń gospodarczych, które dążą do osiągania zysku, kosztem likwidacji znacznej części zabytkowego parku.
Kwestionowana uchwała narusza również w "w sposób drastyczny i sprzeczny z prawem" interes prawny skarżących jako właścicieli nieruchomości, które położone są na obrzeżu parku i oznaczone na projekcie planu symbolem D. Również zamiar przeprowadzenia drogi dojazdowej do stacji redukcyjnej gazu, przez działkę nr [...] (stanowiącą współwłasność skarżących) narusza prawo własności bez żadnej uzasadnionej potrzeby, skoro dojazd i przechód do stacji redukcyjnej istnieje przez działkę nr [...] (oznaczoną na planie ZP), na zasadzie nieodpłatnej służebności przejazdu i przechodu na rzecz działki, na której znajduje się stacja redukcyjna gazu, ustanowionej aktem notarialnym z dnia [...] i wpisanej do KW nr [...]. Niczym nieuzasadniony – zdaniem skarżących – jest również zamiar zlikwidowania garaży, gdyż w żaden sposób nie stoją one na przeszkodzie realizowaniu odnowy wartości przyrodniczych i kulturowych parku. Podjęcie przez Radę zaskarżonych uchwał, skarżący tłumaczą sobie nierzetelnym przedstawieniem stanu faktycznego i prawnego spawy. Dla skarżących nie są bowiem przekonujące składane na sesji wyjaśniania, że garaże "będą istnieć do technicznego zużycia" skoro w uchwale wskazuje się na możliwość żądania od Gminy stosownej rekompensaty. Co więcej, w uzasadnieniu uchwały zawarto zapis o dążeniu do zlikwidowania nieuporządkowanej zabudowy, w tym i garaży. Tymczasem, na obrzeżach parku nie ma żadnej nieuprządkowanej zabudowy, a garaże są we wzorowym stanie, co skarżący dokumentują zdjęciami.
W odpowiedzi na skargę Gmina W. wniosła o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację prezentowaną w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Przede wszystkim zważyć należy, że zgodnie z art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 z późn.zm) – sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisu tego wynika, że w rozpoznawanej sprawie – w której skarga została wniesiona przed wskazaną datą - zastosowanie ma powołana wyżej ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z poźn. zm.). Według wskazanego aktu prawnego, przedmiotowy zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego innych niż określone w pkt 5 podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 przywołanej ustawy) - w tym także - na uchwały wydawane na podstawie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Z taką kontrolą w niniejszej sprawie mamy do czynienia.
Dodać również należy, że zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ustawowy zakres kompetencji kontrolnych sądów administracyjnych ograniczony zatem został wyłącznie do oceny legalności, co oznacza, że Sąd nie bada kontrolowanych aktów i czynności pod względem celowości czy słuszności. Należy przy tym zauważyć, że przy czynnościach kontrolnych, Sąd związany jest stanem faktycznym i prawnym istniejącym w dniu podjęcia zaskarżonego aktu.
Przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu – dokonywanej według wskazanych wyżej kryteriów - jest zatem opisana wyżej, uchwała Rady Miejskiej we W. z dnia [...] r. o odrzuceniu zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu ograniczonego ulicami: P. Ś., S., B. P. i P. P. Ś. we W[...], która została zaskarżona zgodnie z art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 z późn.zm).
Stosowne do regulacji art. 24 ust. 1 przywołanej ustawy, zarzut do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez ustalania przyjęte w projekcie planu, wyłożonym do publicznego wglądu. Z art. 24 ust. 3 tej ustawy, wynika z kolei, że o uwzględnieniu bądź o odrzuceniu zarzutu rozstrzyga rada gminy, w drodze uchwały zawierającej uzasadnienie faktyczne i prawne.
Uzasadnienie faktyczne winno przedstawiać sytuację faktyczną wnoszącego zarzut, powiązaną z treścią kwestionowanego projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uzasadnienie prawne powinno z kolei przedstawiać związek konkretnej sytuacji faktycznej z tymi normami prawnymi, które wyznaczały interes prawny lub uprawnienie danej osoby i wytłumaczenie na tle norm prawnych, dlaczego postanowiono uwzględnić lub odrzucić dany zarzut.
W kontekście przedstawionych wyżej uwag dotyczących kognicji sądów administracyjnych, należy więc stwierdzić, że sądowa ocena legalności zaskarżonej uchwały może oznaczać tyle, że Sąd zobowiązany jest wypowiedzieć się co do jej formy, ewentualnie może zakwestionować niepełność lub brak uzasadnienia lub nieprawidłowości dotyczące doręczenia kwestionowanej uchwały. W efekcie poczynionych ustaleń może więc dojść do zakwestionowania aktu w zakresie jego niepełności lub braku uzasadnienia, bądź też, nieprawidłowości dotyczącej doręczenia. Obok kwestii proceduralnych dotyczących uchwały o odrzuceniu zarzutu, badaniu pod względem legalności podlega ponadto dochowanie przez organy gminy, ustanowionej w art. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, procedury sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Należy również podkreślić, że granice wskazanego wyżej kryterium legalności powodują, że Sąd administracyjny nie może wkraczać w ocenę celowości czy słuszności działań administracji, a zatem nie może również wchodzić w głąb uzasadnienia przedstawionego w uchwale o odrzuceniu zarzutu i rozważać samą zasadność jego odrzucenia.
Z mocy art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (obowiązującej w dacie podjęcia kwestionowanej uchwały) ustalenie zasad zagospodarowania terenu, z wyjątkiem morskich wód terytorialnych, należy do zadań własnych gminy. Wyposażona w takie kompetencje gmina może zatem decydować o sposobie zagospodarowania terenu wprowadzając do planu miejscowego bądź to precyzyjne zapisy (plan szczegółowy) czy też postanowienia ogólne (plan ogólny) dla poszczególnych terenów.
W świetle przywołanego wyżej przepisu, rada gminy rozpoznając zarzuty do projektu planu może wszystkie je odrzucić, a jedynym punktem dyscyplinującym ją w tym zakresie jest obowiązek umieszczenia uzasadnienia faktycznego i prawnego, o jakim mowa w art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowana została linia orzecznicza w sprawach dotyczących odrzucenia zarzutów zgłaszanych do projektów planów zagospodarowania przestrzennego, zwłaszcza dotycząca konfliktów powstających na tle realizowania planistycznych uprawnień gminy i uprawnień mieszkańców gminy, wynikających z przysługującego im prawa własności nieruchomości. I tak, w wyroku z dnia 3 listopada 1999 r. (IV SA 1638/98 LEX nr 48261) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że rada gminy rozpoznając zarzut do projektu planu, nie tylko musi wyrazić wobec niego swoje stanowisko przez jego uwzględnienie lub odrzucenie, ale w podejmowanej uchwale winna zawrzeć uzasadnienie faktyczne i prawne swego rozstrzygnięcia. Oznacza to, że gmina musi wskazać przesłanki jakimi się kierowała, przyjmując dane rozwiązanie planistyczne, a w przypadku odrzucenia zarzutów, wskazać powody, dla których nie mogą być uwzględnione propozycje zawarte w zarzucie. Natomiast Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 18 stycznia 2002 r., III RN 192/00 (OSNAP 2002, Nr 15, poz. 346) wyraził pogląd, że naruszenie projektem planu zagospodarowania przestrzennego prawa własności nie polega na tym, że projekt ten, a w konsekwencji odrzucenia zarzutu i oddalenia skargi, plan zagospodarowania przestrzennego "dokonuje zaboru czegokolwiek z nieruchomości jej właściciela", lecz na tym, że sprzecznie z przepisami prawa powszechnie obowiązującego "wpływa na ukształtowanie sposobu wykonywania prawa własności". Przy ocenie, czy uchwała rady gminy odrzucająca zarzut do projektu planu miejscowego narusza interes prawny lub uprawnienie właściciela nieruchomości gruntowej, należy starannie odróżnić zgodne z prawem i zasadą proporcjonalności postanowienia projektu, ograniczające prawo własności tej nieruchomości od sprzecznych z prawem postanowień projektu planu miejscowego, które nie ograniczają prawa własności w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego i ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, lecz naruszają istotę tego prawa" (patrz też art. 64 ust. 3 Konstytucji). Dlatego w tym samym wyroku Sąd Najwyższy, mając na względzie konstytucyjną ochronę prawa własności dopuszczającą możliwość ograniczenia tego prawa tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności, nie zgodził się ze stanowiskiem Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "ograniczenie prawa własności czynnościami organów administracji publicznej, którym właściciel musi się podporządkować jest niewątpliwie naruszeniem istoty własności". Sąd stwierdził również, że "nie każde ograniczenie prawa własności narusza istotę tego prawa, tak jak nie każde działanie organu administracji publicznej jest wywłaszczeniem tego prawa w rozumieniu art. 112 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a już z pewnością pojęciem wywłaszczenia nie można objąć postanowień projektu i planu zagospodarowania przestrzennego wpływających na ukształtowanie sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości gruntowej". Również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 października 2001 r. (II SA/Kr 1970/01, ONSA 2002/4/164) stwierdził, że "jeżeli projekt planu zagospodarowania przestrzennego zamyka na przyszłość możliwość swobodnego dysponowania nieruchomością, tym samym narusza interes prawny właściciela w rozumieniu art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, niezależnie od tego, czy taką możliwość miał przed stworzeniem projektu. Naruszenie interesu prawnego nie polega na odjęciu jakiejś dotychczasowej wartości prawnej (uprawnienia, możliwości prawnej) ale również na spowodowaniu, że w przyszłości jakaś wartość prawna (uprawnienie, możliwość prawna) nie będzie mogła być realizowana" .
W zakresie sądowej kontroli uchwał odrzucających zarzuty do projektu planu, na czołowe miejsce wysuwa się zatem ocena tychże uchwał z punktu widzenia zasadności i należytego udokumentowania planowanych zmian przeznaczenia terenu objętego projektem planu, wpływających na możność gospodarowania nieruchomością gruntową przez właściciela.
Przenosząc przedstawione wyżej uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy, należy stwierdzić, iż nie zostały w niej spełnione wymogi zakreślone w art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż odrzucenie zarzutu nastąpiło w formie uchwały, która nie zawiera dostatecznego uzasadnienia faktycznego, wyjaśniającego powody dla których twórcy planu uznali, że jedynym możliwym rozwiązaniem przy opracowywaniu koncepcji zagospodarowania terenu jest przeznaczenie w projekcie planu nieruchomości zabudowanych gażami, na cele parku publicznego, podczas gdy nieruchomości te znajdują się na samym obrzeżu linii rozgraniczających. Podobnie, nie zostało przekonująco wyjaśnione z jakich względów Rada uznała za konieczne przeznaczenie działki nr [...] i działki nr [...] pod drogę publiczną jako drogę dojazdową do stacji redukcyjnej gazu z jednoczesnym dopuszczeniem na niej miejsc parkingowych. Zważyć bowiem należy, że planowane przeznaczenie terenu, przewidujące odmienne od obecnego wykorzystanie, między innymi, nieruchomości stanowiących własność skarżących, będzie głęboko ingerować w przysługujące im prawo własności. W takim przypadku – zdaniem Sądu – uchwała odrzucająca zarzut wymaga szczególnie dogłębnego rozważenia i precyzyjnego uzasadnienia, wskazującego, że ustalenia przyjęte w projekcie planu są dla tego terenu optymalnym rozwiązaniem.
Wyjaśnienia zawarte w uzasadnieniu uchwały są w tej kwestii nieprzekonujące. W szczególności nie można uznać za wystarczające odwołanie się do władztwa planistycznego gminy (art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Jak bowiem słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny: "to, że gmina dysponuje zespołem uprawnień w tym zakresie – w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały kształtowanym przepisami art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym – doktrynalnie określanym "władztwem planistycznym" nie oznacza, że gmina to władztwo może wykonywać dowolnie, a jej samodzielność w tym zakresie jest nieograniczona." (tak w wyroku z dnia 22 września 2004 r., OSK 456/04, OSP 2004/4/52). Granice "władztwa planistycznego" wyznacza zatem konieczność wyważenia interesu publicznego i interesu prywatnego. Gmina może więc – w ramach przyznanych uprawnień – ograniczać prawo własności, pod warunkiem, że wprowadza te ograniczenia w proporcji odpowiedniej dla realizacji celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego. W ocenianej uchwale brak natomiast uzasadnienia z którego wynikałoby, że w ramach posiadanych uprawnień, Gmina rozważyła i wyważyła wszystkie wchodzące w rachubę interesy, w tym nie tylko interes publiczny, ale również interes prawny stron wnoszących zarzut. Z treści zaskarżonej uchwały nie wynika bowiem, aby przyjęte cele opracowania przedmiotowego planu wymagały w sposób absolutnie konieczny, objęcia liniami rozgraniczającymi również garaży zlokalizowanych przy samej granicy tych linii. Wątpliwości są tym większe jeżeli zważy się, że poprzez powyżej opisane ustalenia planu uzyska się dodatkową powierzchnię około [...] m2. Zdaniem Sądu włączenie jej do istniejącego obszaru zieleni w minimalnym stopniu może przyczynić się do osiągnięcia celów opracowania przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego takich jak ochrona wartości przyrodniczych i kulturowych terenu, stworzenie możliwości przywrócenia dawnej funkcji terenowi parku, jego odtworzenie i rewaloryzacja oraz do eksponowanego w odpowiedzi na skargę celu wzbogacenia wartości przyrodniczych. W kontekście tak określonych celów podjętych prac planistycznych nie można uznać za wyczerpujące, przedstawione w zaskarżonej uchwale, uzasadnienie przeznaczenia działki nr [...], zabudowanej garażami, na miejsca parkingowe. Uwzględniając zastosowaną w tym zakresie argumentację nie można też przyjąć, że niezbędna jest tak znaczna ingerencja w prawo własności określonych podmiotów.
Istotny jest również fakt, że z uzasadnienia zaskarżonej uchwały wynika, iż Gmina jako podstawę swojego działania wskazała między innymi art.1 ust. 2 pkt 1- 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten nakazuje gminie uwzględniać w zagospodarowaniu przestrzennym, szereg "wymagań", "walorów" i "potrzeb", które uregulowane są również w innych ustawach szczególnych. Wskazuje się w szczególności na: 1) wymagania ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury, 2) walory architektury, 3) wymagania ochrony środowiska 4) wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i dóbr kultury 5) walory ekonomiczne przestrzeni i prawo własności 6) potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa ( art. 1ust. 2 pkt 1-6 ustawy). Odwołanie się w uzasadnieniu uchwały jedynie do pkt 1-4 przywołanego przepisu, oznacza również, że Gmina pominęła, przy sporządzeniu projektu planu przepis pkt 5 ust. 2 art. 1 ustawy, nakazujący uwzględniać przy planowaniu również prawo własności. Tymczasem, w orzecznictwie sądowym wielokrotnie podkreślano, że obowiązek uwzględnienia przez gminę powyższych wymagań w sytuacji, gdy są one zawarte w innych przepisach, jest w istocie obowiązkiem przestrzegania tych przepisów. Nie jest to zatem kwestia pozostawiona uznaniu organów gminy. Przepisy te wiążą gminę również przy podejmowaniu uchwały odrzucającej zarzuty. Powinna być ona zatem szczegółowo uzasadniona z powołaniem się na obowiązujące przepisy i na wyniki badania stanu faktycznego sprawy, związanego bezpośrednio z wniesionymi zarzutami. Badanie to powinno nawiązywać zarówno do praw i obowiązków gminy, jak też do praw osób uprawnionych do żądania ochrony ich interesów prawnych – w tym szczególnie prawa własności. Szczególnie istotne jest należyte wykazanie relacji w jakiej pozostają zamierzone cele publiczne z konstytucyjnie chronionym prawem własności skarżących, a także wykazanie według jakich kryteriów rozstrzygane były ewentualnie występujące sprzeczności między tymi interesami. W tej sytuacji, stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu kwestionowanej uchwały, że przy opracowywaniu planu brano pod uwagę interes prawny wszystkich współwłaścicieli garaży, w tym również interes prawny wnoszącego zarzut, należy uznać za nieznajdujący oparcia w treści zaskarżonej uchwały. Analogiczne uwagi odnieść również należy do tej części uchwały, w której Gmina odnosi się do konieczności przeznaczenia działki nr [...] na drogę dojazdową do stacji redukcyjnej gazu.
Wątpliwości Sądu budzi również argumentacja dotycząca konieczności przeznaczenia w projekcie planu północno-zachodniego narożnika działki nr [...] oraz działki nr [...] na poszerzenie drogi stanowiącej dojazd do stacji redukcyjnej gazu, jako niezbędnego na tym terenie obiektu technicznego, istniejącego od [...] r. na działce nr [...]. W uzasadnieniu powołano wprawdzie rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie(Dz. U. Nr 43, poz. 430 z późn. zm), nie wskazano jednak z jakich przepisów wynika obowiązek zapewnienia dojazdu do stacji redukcyjnej gazu ulicą klasy D, wyszczególnioną w § 7 ust. 1 powołanego aktu wykonawczego, oraz nie wyjaśniono, dlaczego nie rozważano przy dokonywaniu ustaleń w projekcie planu możliwości przyjęcia mniejszej szerokości ulicy wobec uwzględnienia przez prawodawcę takiego wariantu w treści § 7 ust. 2 powoływanego rozporządzenia. Ze wskazanego przepisu wynika bowiem możliwość zapewnienia dojazdu do stacji redukcyjnej drogą o innych parametrach niż wskazane przez Gminę.
Odnosząc się natomiast do przywołanego w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały stanowiska D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków Sąd zauważa, że według treści tejże uchwały, Konserwator Zabytków wskazał na konieczność zachowania i w maksymalnym stopniu odtworzenia historycznego układu komponowanej zieleni od strony ulicy S. oraz ochrony istniejącej zieleni, poprzez wprowadzenie "ochronnych" zapisów w planie. Takie uzgodnienie, samo w sobie, nie może być, zdaniem Sądu, wystarczającym uzasadnieniem dla podejmowania działań ingerujących w konstytucyjnie chronione prawo własności. Zachowanie i odtworzenie w maksymalnym stopniu układu komponowanej zieleni, nie może być bowiem odczytywane jako dążenie do powiększania istniejącego obszaru zielni. Słowo "zachowanie" zawiera w sobie element stabilności i raczej nie kojarzy się z ekspansją. W ocenie Sądu, przedstawione stanowisko Konserwatora, należy traktować w charakterze postulatów, które powinny być realizowane w granicach obowiązującego prawa – w tym również chroniącego prawo własności. Nie mogą one natomiast stanowić podstawowych argumentów przemawiających za ograniczeniem tego prawa. Nie wiadomo również – bo z treści uchwały to nie wynika - w jaki sposób istniejące już na gruncie objętym projektem planu garaże, stałyby na przeszkodzie realizacji wskazanych uzgodnień. Sąd zwrócił przy tym uwagę , że argument wyprowadzony również ze stanowiska Konserwatora, dotyczący powinności dążenia do wyeliminowania kolidujących garaży pojawił się dopiero w odpowiedzi na skargę i nie był wykorzystywany w uzasadnieniu uchwały odrzucającej zarzut.
Reasumując, motywy jakie legły u podstaw zaskarżonej uchwały, zdaniem Sądu, należy uznać za niewystarczające. "Ustawowy obowiązek uzasadnienia uchwały jest bowiem szczególnie ważny wówczas, gdy rada odrzuca wniesiony zarzut. Chodzi bowiem o to, aby rada rozpatrując zarzut, wyjaśniła wszystkie okoliczności sprawy, aby można było jednoznacznie ocenić, czy w danym wypadku rada nie nadużyła przysługującego jej władztwa planistycznego. Mając na względzie interesy ogółu społeczności lokalnej rada nie może tracić z pola widzenia interesów prawnych poszczególnych obywateli i jednostek organizacyjnych. Co więcej, ustawodawca, zobowiązując radę gminy do uzasadnienia faktycznego i prawnego podjętej uchwały w przedmiocie zgłoszonego zarzutu, miał na celu nie tylko niebudzące wątpliwości wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, ale także przekonanie wnoszącego zarzut o zgodności projektowanego rozwiązania z prawem" (tak NSA w wyroku z dnia 3 kwietnia 2000 r., IV SA 2120/99/ONSA 2001/4/166). W uzasadnieniu ocenianej uchwały wymogi te nie zostały spełnione.
Rozpoznając sprawę ponownie Rada Miejska W. powinna zanalizować rozwiązania planistyczne w odniesieniu do uwag zawartych w zarzucie, a szczególnie rozważyć warianty zagospodarowania przestrzennego uwzględniające w możliwie szerokim zakresie poszanowania prawa własności legitymowanych podmiotów lub przynajmniej przewidujące sposoby najmniej uciążliwe dla wykonywania tego prawa
Biorąc pod uwagę przedstawione okoliczności faktyczne i prawne, skargę jako zasadną należało uwzględnić, co musiało doprowadzić do stwierdzenia nieważności zakwestionowanej uchwały, zgodnie z przepisem art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Klauzula zawarta w pkt III wyroku wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd art. 152 powołanej wyżej ustawy, a orzeczenie o kosztach uzasadnione jest treścią art. 200 wskazanego aktu, zgodnie z którym, w razie uwzględniania skargi przez Sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności, zwrot kosztów postępowania niezbędny do celowego dochodzenia praw.