II SA/Ka 526/02

II SA/Ka 526/02 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2004-03-24
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2002-03-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Krzysztof Wujek /przewodniczący/
Małgorzata Jużków
Tadeusz Michalik /sprawozdawca/
Symbol z opisem
620  Ochrona zdrowia, w tym sprawy dotyczące chorób zawodowych, zakładów opieki zdrowotnej, uzdrowisk, zawodu lekarza, pielęg
Skarżony organ
Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek, Sędziowie WSA Małgorzata Jużków, NSA Tadeusz Michalik (spr.), Protokolant sekr. sądowy Ewa Olender, po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2004 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] r. Nr [...], wydaną na podstawie art.4 pkt 5 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 1998 r. Nr 90, poz.575) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. Nr 65, poz.294 ze zm.), Powiatowy Inspektor Sanitarny w B. stwierdził u A. S. chorobę zawodową -niedosłuch obustronny typu odbiorczego, wymienioną pod pozycją 15 wykazu chorób zawodowych, stanowiącego załącznik do powołanego rozporządzenia oraz orzekł, że zakładem pracy w którym pracownik był ostatnio narażony na działanie czynnika wywołującego tę chorobę jest "A" S.A. w B.. W uzasadnieniu tej decyzji organ powołał się na wyniki dochodzenia epidemiologicznego, w trakcie którego ustalono, że A. S. pracując w latach 1973-1997 na stanowisku montera technologa i mistrza był narażony na hałas (w okresie do 1978 r. powyżej dopuszczalnej normy, zaś w okresie pomiędzy 1978 r. i 1997 r. -do 84 dB). Następnie organ wskazał, że rozpoznanie choroby zawodowej dokonała Poradnia Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w B. w orzeczeniu z dnia [...]r.
Odwołanie od decyzji stwierdzającej chorobę zawodową wniosła "A" S.A. w B. zarzucając, że pracownik w ciągu ostatnich 19 lat swojego zatrudnienia nie pracował w warunkach narażenia na ponadnormatywny hałas, stąd stwierdzonego ubytku słuchu nie można traktować jako choroby spowodowanej pracą zawodową.
[...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. po uzupełnieniu w postępowaniu odwoławczym materiału dowodowego przez uzyskanie orzeczenia lekarskiego (Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego -Szpitala Klinicznego w S.) decyzją z dnia [...] r. Nr [...] na zasadzie art.138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o braku podstaw do stwierdzenia u A. S. choroby zawodowej narządu słuchu.
Organ odwoławczy analizując zebrany w sprawie materiał dowodowy stwierdził, że A. S. w okresie zatrudnienia w "A" S.A. niewątpliwie pracował w narażeniu na hałas. Jednakże nie można było wydać decyzji stwierdzającej chorobę zawodową, gdyż uprawniona jednostka diagnostyczna II szczebla jaką jest Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. nie rozpoznał zawodowego schorzenia narządu słuchu z uwagi na wielkość ubytku słuchu (26 dB w uchu lewym i 27 dB w uchu prawym). Rozbieżność w dwóch orzeczeniach lekarskich odnośnie wielkości stwierdzonych ubytków słuchu organ odwoławczy wytłumaczył tym, że w Instytucie Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego dokonano szerokich badań audiologicznych. Oprócz audiometrii tonalnej wykonano także audiometrię impendacyjną (obiektywną), przy przeprowadzeniu której pacjent nie może w sposób mniej lub bardziej świadomy wpłynąć na wynik badań. Ustalona w Instytucie wielkość ubytku słuchu, zgodnie z przyjętymi kryteriami diagnostyczno-orzeczniczymi, jest zbyt mała i nie pozwala z lekarskiego punktu widzenia na rozpoznanie zawodowego urazu akustycznego.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego A. S. wniósł o uchylenie decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K.. Skarżący podniósł, że w dochodzeniu epidemiologicznym bezspornie ustalono, że przez ponad 10 lat pracował w narażeniu na hałas przekraczający dopuszczalne normy higieniczne. Obie jednostki diagnostyczne rozpoznały również uszkodzenie słuchu typu odbiorczego. Z uwagi na znaczne rozbieżności co do wielkości ubytków słuchu zachodziły warunki do przeprowadzenia ponownych badań w innym instytucie naukowo-badawczym, czego [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny nie uczynił. Niezależnie od tego skarżący wskazał, że zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwalał przyjąć, iż wobec spełnienia wszystkich kryteriów zachodziły warunki do wydania decyzji stwierdzającej chorobę zawodową.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 29 sierpnia 2001 r. , sygn. akt II SA/Ka 2282/99 uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku Sąd zaznaczył, że o zawodowym uszkodzeniu narządu słuchu przesądza związek z pracą, nie zaś rozmiar uszkodzenia, w związku z tym jeżeli uszkodzenie słuchu wywołane jest działaniem hałasu występującym w środowisku pracy, stanowi chorobę zawodową niezależnie od stopnia uszkodzenia, a organ inspekcji sanitarnej do prawnego pojęcia tej choroby zawodowej wprowadził dodatkowe kryterium od którego spełnienia nie jest uzależnienie decyzji stwierdzającej chorobę zawodową. Zauważono przy tym, że argumentacja organu inspekcji sanitarnej przemawiająca za brakiem podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej nie poszła w kierunku wykazania, że stwierdzony u skarżącego niedosłuch obustronny odbiorczy nie jest w ogóle chorobą, stanem chorobowym, a z orzeczenia lekarskiego Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. nie wynika, by w tym placówka diagnostyczna upatrywała przesłanki upoważniające do nierozpoznania zawodowego urazu akustycznego.
Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. ponownie uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o braku podstaw do stwierdzenia u A. S. choroby zawodowej narządu słuchu.
W uzasadnieniu wskazał, że pismem z dnia [...] 2001 r. zwrócił się do Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. o ponowną analizę dokumentacji oraz zajęcie stanowiska w przedmiotowej sprawie i w odpowiedzi z dnia [...] 2001 r. Instytut wyjaśnił, że orzeczenie lekarskie z dnia [...] r. dotyczące A. S. zostało wydane w oparciu o wnikliwą analizę danych o narażeniu, dokumentacji lekarskiej i uzyskanych wyników badań przeprowadzonych w trakcie hospitalizacji w dniach [...]-[...] 1999 r.. Audiometria tonalna poparta audiometrią impedancyjną wykazała istnienie u badanego podwyższenia poziomu progowego słuchu typu odbiorczego z wartościami średnimi, przy uwzględnieniu fizjologicznej poprawki na wiek, dla UP -27 dB, UL -26 dB, a taki stopień obniżenia czułości słuchu nie powoduje upośledzenia funkcji narządu słuchu i z lekarskiego punktu widzenia nie jest chorobą. Podwyższenie progu słuchu mniejsze niż 30 dB nie pociąga za sobą skutków społecznych i zdrowotnych mogących stanowić o chorobie narządu słuchu. Objaw ten zwany niedosłuchem audiometrycznym, nie wywołuje zaburzeń rozumienia mowy potocznej i w razie jego wykrycia u osoby narażonej na hałas ponadnormatywny wymaga podjęcia działań prewencyjnych zapobiegających rozwojowi choroby zwanej urazem akustycznym, a w razie narażenia na hałas w miejscu pracy -zawodowym uszkodzeniem słuchu. Ubytek słuchu jest rozumiany jako choroba dopiero wówczas, gdy zaburza czynność narządu słuchu z jej konsekwencjami zdrowotnymi i społecznymi. Wskazano, że przy rozpoznawaniu choroby zawodowej, jakkolwiek niezmiernie istotna jest kwestia narażenia zawodowego, to jednak brak istnienia określonych skutków zdrowotnych tego narażenia przesądza o nie rozpoznaniu tej choroby. Reasumując podniesiono, że w związku z powyższym, wobec ponownego potwierdzenia braku rozpoznania choroby zawodowej -w rozumieniu § 1 pkt. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych ( Dz. U. Nr 65, poz. 294 z późniejszymi zmianami) przez orzeczników kompetentnej placówki diagnostycznej II szczebla orzekania tj. Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. -[...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. miał podstawy by uchylić decyzję Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. i orzec jak w sentencji.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego A. S. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. jako niezgodnej z prawem i orzeczenie iż u skarżącego występuje choroba zawodowa narządu słuchu.
W uzasadnieniu wskazał, nie może się zgodzić z argumentacją, organu odwoławczego, gdyż już w uzasadnieniu swojego wyroku z dnia 29 sierpnia 2001 r. sygn. akt II SA/Ka 2282/99 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że uszkodzenie słuchu wywołane działaniem hałasu, jeżeli zostało spowodowane czynnikiem szkodliwym dla zdrowia występującym w środowisku pracy, stanowi chorobę zawodową niezależnie od stopnia uszkodzenia. Zatem stanowisko organu jest sprzeczne z przyjętą praktyką orzeczniczą. Skarżący przywołał przy tym stosowne orzecznictwo Sądu Najwyższego. Reasumując wskazał, że biorąc pod fakt, iż w toku postępowania wykazane zostało, że w miejscu pracy występowały natężenia hałasu mające wpływ na uszkodzenie narządu słuchu, niezrozumiałym jest dla skarżącego dalsze podtrzymywanie stanowiska przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. mimo iż brak jest do tego podstaw prawnych.
W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. wniósł o oddalenie skargi , podtrzymując w całości wcześniej zaprezentowaną argumentację.
Wojewódzki Sad Administracyjny zważył co następuje.
Skarga jest zasadna.
Niniejsza skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach przed dniem 01 stycznia 2004 r.. Z tą datą uległ zmianie stan prawy i w myśl postanowień art. 97 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę -Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 01 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tej sytuacji właściwym sądem administracyjnym do rozpatrzenia przedmiotowej skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach.
W punkcie wyjścia należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz.1269) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.
1270) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Przesłanki materialnoprawne stwierdzenia choroby zawodowej wyznacza § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych. W myśl tego przepisu przez choroby zawodowe rozumie się choroby wymienione w wykazie chorób zawodowych stanowiącego załącznik do wymienionego rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy. Wystąpienie tych przesłanek lub ich brak organ orzekający jest obowiązany ustalić zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego.
Z materiałów dochodzenia epidemiologicznego wynika, że w okresie zatrudnienia skarżący narażony był w miejscu pracy na działanie ponadnormatywnego hałasu, a co za tym idzie trafnie przyjął, iż pracował w warunkach stwarzających ryzyko powstania przewlekłego urazu akustycznego. Jednostkami organizacyjnymi właściwymi do rozpoznania chorób zawodowych są jednostki wymienione w § 7 ust. 1 powołanego rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych. Takimi jednostkami są również Poradnia Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w B. i Przychodnia Chorób Zawodowych Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. na których opinie powołano się przy wydawaniu zaskarżonej decyzji.
Obie jednostki diagnostyczne rozpoznały u skarżącego obustronne odbiorcze uszkodzenie narządu słuchu , jednostka diagnostyczna I stopnia o poziomie UP-69 dB, UL- 66 dB, zaś jednostka diagnostyczna II stopnia UP - 27 dB, UL - 26 dB Organ II instancji w swoim uzasadnieniu zaakcentował , że ujawnione w badaniach audiometrycznych obniżenie ostrości słyszenia nie powoduje skutków zdrowotnych, które można kwalifikować jako chorobę zawodową słuchu. Nadto stwierdził , że ubytek słuchu jest rozumiany jako choroba dopiero wówczas, gdy zaburza czynność narządu słuchu z jej konsekwencjami zdrowotnymi i społecznymi. W przekonaniu Sądu każde odejście od normy prawidłowości fizjologicznej danego narządu jest jego uszkodzeniem, stąd każdy przypadek odchylenia od wzorca jest cechą patologiczną. Norma zdrowotna jest bowiem oznaką sprawności danego narządu, zaś stan odmienny jest jej obniżeniem. Błędne jest więc twierdzenie, że ubytki słuchu poniżej określonej wielkości nie powodują skutków zdrowotnych, bo są one w istocie odznaką obniżenia sprawności narządu słuchu.
O chorobie zawodowej nie decydują względy medyczne, a tylko prawne. Przeto stwierdzenie niedosłuchu odbiorczego, który zawsze jest wywołany czynnikiem zewnętrznym, i zatrudnienie w hałasie, przy braku innych okoliczności i domniemaniu związku przyczynowego, uzasadnia uznanie schorzenia za chorobę zawodową. Żadne inne reguły w tej materii nie obwiązują.
Przede wszystkim należy jednak ponownie podkreślić, że z prawnego punktu widzenia pojęcie "choroby zawodowej" nie jest związane z rozmiarem doznanego uszczerbku na zdrowiu, oznacza natomiast kwalifikację prawną choroby biologicznej i można o niej mówić w odniesieniu do chorób wymienionych w Wykazie chorób zawodowych, w wypadku stwierdzenia, że zachorowanie ma swą przyczynę w warunkach wykonywania pracy.
W tej sytuacji, skoro u skarżącego stwierdzono ubytek słuchu (uszczerbek na zdrowiu) i stwierdzono ponadnormatywne natężenie hałasu na stanowiskach pracy, którą wykonywał, to ten ubytek słuchu, zgodnie z wolą ustawodawcy wyrażoną w pkt. 15 Wykazu chorób zawodowych, należy zakwalifikować jako chorobę zawodowa.
Skarżący wykonywał bowiem pracę w warunkach ponadnormatywnego hałasu, co stanowi dostateczną podstawę do uznania związku przyczynowego między utratą przez nią słuchu, a tymi warunkami (pracą).
Stanowisko to znajduje oparcie w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jak też i Sądu Najwyższego, który w wyroku z dnia 28 czerwca 2000 r. , sygn. akt III RN 202/99 (Wokanda 2000/9/33) wskazał, że w świetle obowiązujących przepisów prawnych (§ 1 i § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych w związku z pkt 15 załącznika do tego rozporządzenia - "Wykazu chorób zawodowych") brak jest podstaw prawnych do wyłączenia z pojęcia choroby zawodowej uszkodzenia słuchu jedynie ze względu na stopień stwierdzonego uszkodzenia, jeżeli wykazano, że uszkodzenie to zostało spowodowane na skutek hałasu w miejscu pracy.
Odmienne rozstrzygniecie - w ocenie Sądu - mogłoby zapaść tylko wówczas, gdyby wykazano inną przyczynę niedosłuchu. Takiej innej przyczyny niedosłuchu - w toku niniejszego postępowania - zaś nie wykazano.
Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) , jako wydaną z naruszeniem prawa materialnego przez błędną wykładnię prawnego pojęcia choroby zawodowej - uszkodzenie słuchu wywołanego działaniem hałasu i w konsekwencji przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie chorób zawodowych.
Na zakończenie godzi się podkreślić, że w dniu orzekania przez Sąd w niniejszej sprawie obowiązywało już nowe rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz.U. Nr 132 , poz. 1115).
W tej mierze wskazać trzeba, że w dalszym ciągu w sprawie będą miały
zastosowanie dotychczasowe przepisy. Z brzmienia § 10 tegoż rozporządzenia
wynika, iż postępowanie rozpoczęte przed dniem wejścia w życie rozporządzenia
(03 września 2002 r.), czyli postępowanie będące w toku, jest prowadzone na
podstawie dotychczasowych przepisów. Skoro więc nie zawężono granic owego
postępowania, zwłaszcza do granic ostatecznie zakończonego postępowania
administracyjnego, kiedy to po uchyleniu decyzji przez Sąd należałoby stosować
nowe przepisy, przyjąć wypadnie, iż chodzi o postępowanie w jego całokształcie, a
zatem obejmujące również postępowanie w zakresie kontroli legalności decyzji
administracyjnych, czyli postępowanie przed sądem administracyjnym. Sformułowanie cytowanego przepisu prowadzi do konkluzji, iż postępowanie jest rozpoczęte (w domyśle niezakończone) wówczas, gdy sprawa nie została o ogóle rozstrzygnięta, bądź gdy decyzja wydana w sprawie nie nosi znamion ostateczności i prawomocności. Toteż nowe przepisy należy stosować wyłącznie do spraw wszczętych po wskazanej powyżej dacie wejścia w życie przywołanego rozporządzenia.