II SA/Ka 515/03

II SA/Ka 515/03 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2004-06-23
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2003-03-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Bonifacy Bronkowski /przewodniczący/
Iwona Bogucka /sprawozdawca/
Małgorzata Korycińska
Symbol z opisem
615  Sprawy zagospodarowania przestrzennego
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski Sędziowie: NSA Małgorzata Korycińska asesor WSA Iwona Bogucka (spr.) Protokolant: sekr. sąd. Elwira Karasek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 czerwca 2004 r. sprawy ze skargi I.J., A.H.-J., J.J. na uchwałę Rady Miejskiej w R. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zarzutu do projektu planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego 1/ odrzuca skargę A.H.-J. i J.J.; 2/ oddala skargę I.J.;
Uzasadnienie
Na podstawie uchwały nr [...] Rady Miasta R. z dnia [...]r. przystąpiono do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów Śródmieścia R. wraz z otoczeniem. O przystąpieniu do sporządzania planu i prawie składania wniosków Zarząd Miasta powiadomił zawiadomieniem umieszczonym w "Dzienniku [...]" z dnia [...]r. , jak i poprzez obwieszczenie wywieszone na tablicy ogłoszeń. Ogłoszenie o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu Zarząd Miasta opublikował w "Gazecie [...]" nr [...] z [...] r., i w Tygodniku Regionalnym "[...]" z dnia [...]r. oraz zawiadomił o wyłożeniu strony indywidualnie pismem z dnia [...]r. Projekt planu został wyłożony do publicznego wglądu na okres od dnia [...]r. do [...]r.
Do wyłożonego projektu odrębne zarzuty w dniu [...]r. wnieśli współwłaściciele działki nr [...], I.J., A.H.-J. oraz J.J. W złożonych zarzutach podniesiono, że zgodnie z przyjętymi ustaleniami, przewidywane jest włączenie pasa gruntu przy ul. [...] do terenu zabudowy kampusu akademickiego, co narusza ich własność i na co nie wyrażają zgody, albowiem na należącej do nich działce planowali budowę budynku mieszkalnego. Zarzuty stron zostały oznaczone odpowiednio kolejnymi numerami: Z-33, Z-32 i Z-31. Pismem z dnia [...] Zarząd Miasta zaprosił wnoszących zarzuty na spotkanie, w celu dokonania uzgodnień w związku z wyłożonym projektem planu i wniesionymi zarzutami. W aktach sprawy brak jest protokołu z przebiegu prowadzonych rozmów, jak wynika jednak z dołączonego do akt administracyjnych zbiorczego zestawienia zarzutów i protestów zgłoszonych do projektu planu zagospodarowania przestrzennego, zarzuty oznaczone numerami 31 do 33, zostały odrzucone w całości. Pismem z dnia [...]r., Prezydent Miasta zawiadomił każdego ze skarżących o terminie sesji Rady Miasta, na której nastąpi rozpatrzenie zarzutów zgłoszonych do projektu planu. O terminie sesji zawiadomiono również poprzez ogłoszenie w "Dzienniku [...]" z dnia [...]r. Na sesji Rady Miasta w dniu [...]r. podjęta została uchwała nr [...], którą Rada Miasta R. nie uwzględniła zarzutu wniesionego do projektu planu zagospodarowania przestrzennego przez I.J. W uzasadnieniu uchwały podano, że zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym Rada Miasta jest zobowiązana do ustalania w ramach planów zagospodarowania, terenów przeznaczonych do realizacji celów publicznych. Działka stanowiąca współwłasność I. J. jest niezbędna do realizacji celu publicznego, jakim jest realizacja zespołu wyższych uczelni na terenie Miasta przy ul. [...]. Jest to inwestycja o znaczeniu regionalnym i wobec kolizji interesów, interes właściciela działki wymaga podporządkowania interesom publicznym rozwoju uczelni wyższych w R. O nie uwzględnieniu zarzutów wniesionych przez pozostałych współwłaścicieli Rada Miasta orzekła odrębnymi uchwałami: uchwałą nr [...] z [...]r. w odniesieniu do zarzutu A.H.-J. i uchwałą nr [...] z [...]r. w stosunku do zarzutu J.J. Jak wynika z wyrysu oraz wypisu z przedmiotowego planu zagospodarowania przestrzennego, działka nr [...] została objęta dwiema jednostkami strukturalnymi: w przeważającej części jednostką A 94 UPO oraz w mniejszym zakresie jednostką A 84 MNU. Zgodnie z ustaleniami planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta R., zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta R. nr [...] z dnia [...]r., opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Katowickiego z dnia 27 listopada 1993 r., nr 14, poz. 117 i118, wraz z późniejszymi zmianami, działka nr [...] położona była w przeważającej części, odpowiadającej terenowi objętemu w projekcie planu jednostką A 94 UPO, w jednostce A4E2 oraz w mniejszym zakresie w jednostce A3C1.
Do Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżona została uchwała Rady Miasta R. z dnia [...]r., nr [...], dotycząca zarzutu do projektu planu, wniesionego przez I.J. Skarga została wniesiona przez wszystkich współwłaścicieli działki: I.J., A.H.- J. oraz J.J. W skardze wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu podniesiono, że na działce nr [...] właściciele planowali wzniesienie budynku mieszkalnego. Ustalenia przyjęte przez gminę w projekcie planu włączają pas gruntów przy ul. [...] do terenu A 94 UPO z przeznaczeniem pod budowę kampusu. Jeżeli projekt planu zagospodarowania przestrzennego zamyka na przyszłość możliwość swobodnego dysponowania nieruchomością, to tym samym w ocenie skarżących narusza interes prawny właściciela w rozumieniu art. 24 ust. 1 stawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 1999 r., nr 15, poz. 139 ze zm.). W konsekwencji uchwalenia planu w przyjętym kształcie skarżący zostaną pozbawienia możliwości zbudowania na działce domu, a gmina jednocześnie nie podjęła żadnych działań w kierunku zrekompensowania tego skutku. Nadto skarżący stwierdzili, że rozpatrując zarzuty Rada Miasta nie może skutecznie powoływać się na interes publiczny, jako podstawowe i jedyne kryterium zasadności przyjętych rozstrzygnięć planistycznych, a zaskarżona uchwała nie zawiera właściwego uzasadnienia faktycznego, oraz prawnego.
W odpowiedzi na skargę Rada Miasta R. wniosła o jej oddalenie, podając iż obowiązek uwzględnienia zarzutu wnoszonego do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z utrwalonym w tym okresie orzecznictwem, powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia związane jest z jednoczesnym naruszeniem porządku prawnego (konkretnej normy prawnej). Obowiązku takiego nie ma natomiast w sytuacji, gdy interes prawny lub uprawnienie zostają naruszone, jednakże dzieje się to zgodnie z prawem, w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, gmina jest uprawniona do ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na jej obszarze, jak również na podstawie art. 10 ust. 1 pkt 3 ustawy, zobowiązana do ustalania terenów przeznaczonych dla realizacji celów publicznych. Odnosząc się do zarzutów skargi, wyjaśniono, że odrzucając zarzut skarżących do projektu planu, umotywowany brakiem zgody na włączenie ich działki do obszaru przeznaczonego pod oświatę, wyjaśniono w uzasadnieniu uchwały przyczyny takiego przeznaczenia, wskazując na lokalizację działki oraz istniejącą lokalizację działających szkół wyższych. Podano również, że przedmiotowa działka znajduje się w dwóch sferach funkcjonalnych, których oznaczona symbolem A 94 UPO jest przeznaczona dla realizacji celu publicznego, jakim jest budowa obiektów usług oświaty, nauki i wychowania, zaś strefa oznaczona symbolem A 84 MNU przeznaczona jest pod zabudowę mieszkaniową o niskiej intensywności. W związku z powyższymi zmianami wartość i użyteczność działki skarżących uznano za zwiększoną, albowiem zgodnie z dotychczas obowiązującym planem zagospodarowania, działka skarżących znajduje się w większości strefie o symbolu E2 "dolin i cieków układu ekofizjograficznego miasta" i wyłączona jest spod zabudowy, albowiem dopuszczalna jest zgodnie z planem jedynie budowa stawów hodowlanych, rolnicze wykorzystanie ziemi łęgowej, realizacja ścieżek rowerowych, enklaw zieleni urządzonej, budowa dróg układu ogólnomiejskiego. Za niezasadny uznano również zarzut naruszenia zasady dopuszczalności wywłaszczenia za słusznym odszkodowaniem oraz braku uzasadnienia faktycznego zaskarżonej uchwały. W takich kwestiach wskazano, że procedura planowania przestrzennego nie pozostaje w bezpośrednim związku z instytucją wywłaszczenia nieruchomości, które w sprawie nie miało miejsca. Uchwała zawiera natomiast uzasadnienie faktyczne o dostatecznym stopniu precyzyjności, albowiem właściciele działki znają dotychczasowe przeznaczenie swojej nieruchomości, jak również położenie już istniejącego kompleksu szkół wyższych. W
odpowiedzi na skargę zwrócono również uwagę, że adresatem zaskarżonej do Sądu uchwały była I.J., zaś z pozostałych współwłaścicieli otrzymał odrębną uchwałę, dotycząca wniesionego zarzutu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), zwanej dalej PoPPSA, sądy administracyjne orzekają w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki przewidziane w tych przepisach. Takim przepisem szczególnym jest art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139), dalej zwanej ustawą o zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym uchwałę o odrzuceniu zarzutu w całości lub części, wnoszący zarzut może zaskarżyć do sądu administracyjnego, w terminie 30 dni od jej doręczenia. Jakkolwiek zatem przepis art. 50 § 1 PoPPSA przyznaje uprawnienie do wniesienia skargi każdemu, kto ma w tym interes prawny, to należy uznać że przepis ten ma charakter lex generalis w stosunku do cytowanego przepisu art. 24 ust. 4 ustawy o planowaniu przestrzennym, z którego wynika legitymacja do wniesienia skargi dla osoby, której zarzut został odrzucony i której doręczono w tym przedmiocie uchwałę. Skarga wnoszona do Sądu, stosownie do przepisu art. 57 § 1 winna, oprócz spełnienia wymogów stawianym pismom w postępowaniu sądowym, zawierać wskazanie zaskarżonego aktu. W rozpatrywanej sprawie została wniesiona skarga na uchwałę nr [...], w sprawie odrzucenia zarzutu wniesionego przez I.J. Zarzuty wniesione odrębnie przez pozostałych właścicieli działki zostały rozpoznane odrębnymi uchwałami Rady Miejskiej, na które wnoszącym przysługiwała skarga do Sądu. Wniesienie przez J.J. i A.H.-J. skargi na uchwalę w sprawie odrzucenia zarzutu wniesionego przez I.J. należało zatem uznać za sprzeczne z treścią art.. 24 ust. 4 ustawy o planowaniu przestrzennym. Mając na uwadze wskazaną argumentację, Sąd przyjął iż w zakresie w jakim skarga na uchwałę nr [...] została wniesiona przez inne podmioty, niż adresat zaskarżonej uchwały, podlegała ona, jako niedopuszczalna, odrzuceniu na podstawie art.. 58 § 1 punkt 6 PoPPSA.
Rozpoznając skargę I.J. na uchwałę Rady Miasta R., odrzucającą jej zarzut w sprawie zmiany planu zagospodarowania przestrzennego, Sąd uznał, że odpowiada ona prawu.
Dla rozpoznania skutecznie wniesionych zarzutów przepisy ustawy przewidują szczególną procedurę, polegającą na rozpoznawaniu zarzutów w pierwszej kolejności przez Zarząd Gminy, a następnie, w przypadku nie uwzględnienia, przez Radę Gminy, w formie uchwały. Uchwała taka, zgodnie z regulacją przewidzianą w art.. 24 ust. 3 ustawy, winna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Zakres tego uzasadnienia obliguje organ podejmujący uchwałę do dokonania analizy sytuacji faktycznej wnoszącego zarzutu mającej charakter postępowania wyjaśniającego. Natomiast uzasadnienie prawne powinno przedstawić związek sytuacji wnoszącego zarzut z normami prawnymi, kształtującymi jego uprawnienie i zezwalającymi na jego modyfikację.
W rozpoznawanej sprawie zachowany został dwuszczeblowy tryb rozpoznawania zarzutu, skarżąca była również powiadomiony o wyłożeniu planu, zaś cala procedura planistyczna została przełożona zgodnie z wymogami art. 18 ustawy o planowaniu przestrzennym. Skarżącą powiadomiono także o terminie sesji Rady Miejskiej, na której rozpatrywano nieuwzględniony przez Zarząd zarzut do projektu planu.
Odnosząc się natomiast do zaskarżonej uchwały, skarżąca zarzuca jej brak zarówno uzasadnienia faktycznego, jak i prawnego. Analiza akt sprawy pozwala jednak uznać, że zarzut nie znajduje potwierdzenia.
W pierwszej kolejności należy zauważyć, że uchwała została podjęta w związku z zarzutem wniesionym przez skarżącą w dniu [...]r. Zarzut ten był lakoniczny i polegał na stwierdzeniu, że składająca go nie wyraża zgody na włączenie pasa gruntów przy ul. [...] do terenu zabudowy kampusu albowiem narusza to jej własność, a na swojej działce planuje budowę domu. Jak jednak wynika z zapisów obowiązującego w dacie wniesienia zarzutu platanu zagospodarowania przestrzennego Miasta R., zatwierdzonego uchwałą, Rady Miasta R. z dnia [...]r., nr [...], działka skarżącej znajdując się w jednostce A4E2 (odpowiadającej zapisowi projektu planu strefie A 94 UPO), oraz w mniejszym zakresie w jednostce A3C1 (odpowiadającej w projekcie planu strefie A 84 MNU), pozbawiona była prawa zabudowy w większej części. Zgodnie z ustaleniami dotyczącymi strefy E2, znajdowała się ona bowiem na terenie dolin i cieków układu fizjograficznego miasta, tworzonego przez dolinę rzek [...] i [...] i w związku z tym poddana została ograniczeniom co do sposobu zagospodarowania. Możliwość zagospodarowania działki na cele mieszkaniowe zgodnie z zapisami planu istniała w odniesieniu do strefy C1, obejmującej tereny położone na obszarze ścisłego śródmieścia oraz tereny funkcjonalnie związane ze śródmieściem, zgodnie z projektem planu teren ten objęty został jednostką A 84 MNU i zachował dopuszczalność zagospodarowania działek na cele mieszkaniowe. Należy stwierdzić, ze treść zapisów planu zagospodarowania przestrzennego, będącego prawem miejscowym, i wynikające z nich ograniczenia w zagospodarowaniu działki skarżącej, nie podlegała dowodzeniu. Ustosunkowując się do zgłoszonego zarzutu Rada Miasta ograniczyła się zatem do wskazania przyczyn przeznaczenia określonych terenów na cele publiczne, wskazując na realizację realizacji zespołu wyższych uczelni przy ul. [...]. Jakkolwiek w uzasadnieniu uchwały nie podano argumentów, przemawiających za lokalizację tego kompleksu w obrębie ul. [...], to fakt istnienia w tym terenie funkcjonujących już wyższych uczelni, można uznać za okoliczność powszechnie znaną i brak uzasadnienia w tym zakresie nie stanowi o dyskwalifikacji o uzasadnienia uchwały.
Odnosząc się do argumentów skargi, dotyczących przekroczenia przez gminę granic, władztwa planistycznego i nie wyważenia interesu ogólnego oraz interesu skarżącej, Sąd zważył, że proces planistyczny w nieunikniony sposób prowadzi do powstawania konfliktów interesów i nie jest możliwe zagwarantowanie realizacji interesów wszystkich uczestników procedury planistycznej w równym stopniu. Zadaniem organów jest natomiast wyartykułowanie przyjętych preferencji. Sad uznał, że zarzut oparcia przyjętych rozwiązań planistycznych wyłącznie na uznaniu wagi interesu publicznego, nie znajduje w sprawie uzasadnienia. Niewątpliwie wyrazem preferencji dla realizacji określonych celów, dotyczących rozwoju bazy szkolnictwa wyższego w mieście, jest decyzja gminy dotycząca przeznaczenia w planach zagospodarowania przestrzennego terenów na ten cel. Lokalizacja związanych z tym celem obiektów nie została jednak ustalona w sposób arbitralny, lecz z uwzględnieniem już istniejącego zagospodarowania terenu miasta R.
Skarżąca podniosła również, że przyjęte rozwiązania planistyczne ograniczają jej swobodę w wyborze zagospodarowania działki, co stanowi naruszenie prawa własności. Ingerencja gminy w sferę prawa własności jest jednak dopuszczalna, choć nie jest dowolna i swobodna. Ustawodawcza upoważnił gminę do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu w miejscowych planach zagospodarowani przestrzennego, z zachowaniem m.in. zasad wyrażonych w art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu przestrzennym. Wskazać zatem należy, że miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, stanowiąc prawo miejscowe, są instrumentem wpływającym na sposób wykonania prawa własności, a ingerencja na ich podstawie jest uprawniona, w zakresie w jakim ingerencja ta nie narusza istoty prawa własności. Wprowadzona regulacja nie oznacza jednak ani ograniczenia w możliwości rozporządzania rzeczą, ani nie pozbawia właściciela możliwości korzystania z rzeczy, ograniczając jedynie sposób tego korzystania, co w oparciu o art. 10 ust. 1 ustawy o planowaniu przestrzennym, należy uznać za dopuszczalne. Zasadnie również wskazano w odpowiedzi na skargę, że na etapie procedury planistycznej brak jest podstaw prawnych do orzekania o rekompensacie za wprowadzone ograniczenia, i że skutkiem planowania nie jest pozbawienie prawa własności, zaś kwestie odszkodowawcze mogą być w uprawniony sposób rozważane dopiero na etapie faktycznego przeznaczenia gruntów na cele publiczne
Wobec podania przez Radę Miejską w R. przyczyn przeznaczenia określonych terenów pod realizację celów publicznych, związanych z edukacją, Sąd uznał, że Rada Gminy w zaskarżonej uchwale dokonała oceny przyjętych rozwiązań planistycznych i działanie w tym zakresie nie może zostać uznane za arbitralne. Sąd Administracyjny nie jest natomiast władny badać celowości przyjętych rozwiązań planistycznych.
Mając na uwadze przedstawione wyżej argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. NR 153, poz. 1270), w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.