II SA/Ka 49/03

II SA/Ka 49/03 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2005-02-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2003-01-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Elżbieta Kaznowska
Krzysztof Targoński
Leszek Kiermaszek /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Sygn. powiązane
II OSK 772/05 - Wyrok NSA z 2006-04-28
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędziowie : WSA Elżbieta Kaznowska Asesor Krzysztof Targoński Protokolant starszy referent Magdalena Jankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2005 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...]r. nr [...], 2) orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana.
Uzasadnienie
Starosta Powiatu [...] na wniosek A. M. wszczął postępowanie w sprawie pozwolenia na rozbudowę obiektu (zajazdu "[...]") położonego w K. przy ulicy [...], polegającą na budowie garażu z poddaszem użytkowym, łącznikiem oraz pomieszczeniem kuchennym. Decyzją z dnia [...]r., nr [...], wydaną na podstawie art. 104 kpa oraz art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 ze zm.), Starosta Powiatu [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na rozbudowę. Z uwagi na całościowe uwzględnienie wniosku strony, organ ten odstąpił od sporządzenia uzasadnienia wskazanego rozstrzygnięcia.
Od powyższej decyzji odwołanie złożył R. S., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Podniósł, że nie brał udziału w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy dla wskazanej inwestycji, mimo, że jako właściciel nieruchomości sąsiedniej posiadał przymiot strony tegoż postępowania. Zaznaczył przy tym, że wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z odwołaniem od decyzji Wójta Gminy K. ustalającej warunki zabudowy dla tej inwestycji. Zaakcentował następnie uciążliwości związane z istnieniem dotychczasowego obiektu wskazując, że budynek zajazdu usytuowany jest frontem do podwórka jego mieszkania, w odległości 6 – 7 metrów od granicy nieruchomości, wzdłuż granicy działki urządzony został parking oraz całodobowa zajezdnia dla TIR-ów, na dachu budynku zamontowany został neon, świecący w okna jego mieszkania, z sąsiedniej nieruchomości dobiega hałas.
Wojewoda [...] po uzupełnieniu w postępowaniu odwoławczym materiału dowodowego decyzją z dnia [...]r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 kpa oraz art. 28, art. 32 ust. 4, art. 33 ust. 2, art. 34 ust. 4 i art. 36 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 ze zm.), uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego w odniesieniu do rysunku nr 3 – rzut przyziemia, rysunku nr 4 – rzut poddasza, a ponadto braku określenia izolacyjności cieplnej przegród budowlanych i dostępności obiektu dla potrzeb osób niepełnosprawnych oraz braku orzeczenia o obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie. W decyzji tej Wojewoda zatwierdził jednocześnie dokonane przez inwestora uzupełnienie projektu budowlanego w zakresie w/w braków, nakładając na niego obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie oraz wydając pozwolenie na rozbudowę obiektu.
Zdaniem Wojewody podniesione w odwołaniu zarzuty w istocie swej dotyczą istniejącego już obiektu - zajazdu "[...]", nie zaś obiektów objętych planowaną rozbudową. Uznał ponadto, że przyszłe użytkowanie tych obiektów nie będzie zwiększać uciążliwości zajazdu. Stanowisko to znajduje swoje potwierdzenie w decyzji z dnia [...]r., nr [...], wydanej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L., na mocy której umorzono postępowanie w sprawie uciążliwości zajazdu "[...]". Wojewoda stwierdził również, że wydana dla spornej inwestycji decyzja o warunkach zabudowy terenu wyczerpuje warunek określony w art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego, gdyż zaskarżenie tej decyzji do sądu administracyjnego nie wstrzymuje jej wykonania, nadto zgodnie z art. 47 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym warunki zabudowy terenu wiążą organ wydający pozwolenie na budowę. Wyjaśnił ponadto, że w załączonym do wniosku projekcie budowlanym stwierdzono brak wyrysowania schodów na rysunku nr 3, zwymiarowania schodów na rysunku nr 4, określenia izolacyjności przegród budowlanych oraz określenia dostępu obiektu dla osób niepełnosprawnych. Uzupełniony we wskazanym zakresie projekt budowlany inwestor przedłożył w dniu [...]r. Z uwagi natomiast na fakt, że sprawa ta dotyczy inwestycji o charakterze zakładu pracy, w myśl art. 36 ust. 2 Prawa budowlanego, organ ten nałożył na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie.
W skardze do Sądu R. S. domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji, podtrzymując dotychczasową argumentację. Jednocześnie dodatkowo podniósł, że rozbudowa zajazdu "[...]" zwiększy uciążliwości związane z funkcjonowaniem obiektu i podkreślił, że wydane dla tej inwestycji warunki zabudowy dotyczyły budynku mieszkalnego z małą gastronomią, natomiast nie wspominano wówczas o budowie domu przyjęć weselnych. Stwierdził również, że warunki te nie zezwalały na powstanie na tym terenie inwestycji o uciążliwości wykraczającej poza granice działki.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał dotychczas prezentowane stanowisko, wnosząc o oddalenie skargi. Wskazał, że zarzuty skarżącego są wyrazem jego niezadowolenia z wyników postępowań kontrolnych dotyczących zajazdu, prowadzonych przed organami nadzoru budowlanego oraz inspekcji ochrony środowiska, a także z postępowania przed sądem cywilnym. Odnosząc się natomiast do zawartego w skardze stwierdzenia o zwiększeniu uciążliwości obiektu w związku z planowaną rozbudową uznał, iż stanowisko to jest wynikiem subiektywnej oceny skarżącego.
Na rozprawie przed Sądem w dniu 25 lutego 2005 r. skarżący podał, że wyrokiem z dnia 21 lutego 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] r. Uczestnik postępowania A. M. wnosząc o oddalenie skargi wskazał natomiast, że podstawę uchylenia tej decyzji stanowiły przyczyny o charakterze wyłącznie formalnym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :
Realizacja inwestycji budowlanej, dla której przepisy Prawa budowlanego przewidują obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, przebiega dwuetapowo. Inwestor oprócz decyzji o warunkach zabudowy terenu, obligowany jest do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Treść decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi podstawę do ubiegania się o wydanie pozwolenia na budowę. Przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.), obowiązującej w dacie wydania zaskarżonej decyzji, zostały w tym zakresie skorelowane z przepisami prawa budowlanego. Z tego też względu decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu winna rozstrzygać ściśle określone w ustawie kwestie, aby pozostałe zagadnienia dotyczące planowanej inwestycji zostały szczegółowo rozstrzygnięte na etapie postępowania o pozwolenia na budowę. Takie rozgraniczenie jest konieczne, albowiem istotnym jest, że nie każde wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu prowadzić będzie do wydania pozwolenia na budowę, a w efekcie końcowym do budowy.
W myśl art. 47 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, ustalone w decyzji, wiążą organ wydający pozwolenie na budowę. Jednocześnie zgodnie z treścią art. 35 ust. 1 pkt 1 b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 ze zm.), organ administracji architektoniczno-budowlanej orzekający w sprawie pozwolenia na budowę, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, sprawdza w szczególności zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego i wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W razie stwierdzenia naruszeń w tym zakresie, organ ten nakłada obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 3 ustawy). Powołane przepisy wskazują zatem na ścisłe powiązanie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu z decyzją o pozwoleniu na budowę, statuując związanie organu administracji architektoniczno-budowlanej postanowieniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
W rozpoznawanej sprawie stwierdzić przyjdzie, iż w dacie orzekania w kwestii pozwolenia na budowę, wydane uprzednio dwie ostateczne decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu korzystały z domniemania mocy obowiązującej. Wniesienie skargi do Sądu na jedną z tych decyzji ( decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...]r., nr [...]), mając na uwadze brzmienie art. 40 ust. 1 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), nie wstrzymywało jej wykonania. W toku jednakże niniejszego postępowania sądowego, na mocy prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 września 2004 r., sygn. akt II SA/Ka 1815/02, uchylona została wskazana decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. oraz poprzedzająca ją decyzja Wójta Gminy K. z dnia [...]r., nr [...], o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla części spornej rozbudowy, tj. dobudowy budynku parterowego z garażami i poddaszem użytkowym oraz łącznika do istniejącego budynku.
Okoliczność powyższa, stanowiąca w myśl art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. podstawę do wznowienia prowadzonego w sprawie postępowania administracyjnego, skutkować musiała uchyleniem zaskarżonej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie bowiem z treścią art. 145 § 1 pkt 1 b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) stwierdzenie naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego stanowi obligatoryjną podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji w całości lub w części.
W niniejszej sprawie staje się to tym bardziej koniecznym, skoro w motywach kasacyjnego orzeczenia Sądu z dnia 29 września 2004 r. jako przyczynę uchylenia zaskarżonej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wskazano na brak przeprowadzenia w tym postępowaniu szczegółowych rozważań co do zgodności inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego, zasadniczo pod kątem zbadania uciążliwości planowanej inwestycji i jej wpływu na nieruchomości sąsiedzkie.
Jednocześnie zdaniem Sądu orzekające w sprawie organy nie rozważyły w sposób wyczerpujący kwestii oddziaływania planowanej rozbudowy na nieruchomości sąsiednie. Poza bowiem sprawdzeniem wymogów określonych w przepisach techniczno – budowlanych, głównie zachowania wymaganych odległości, organy prowadzące postępowanie obowiązane były rozważyć kwestie związane z oddziaływaniem inwestycji na nieruchomości sąsiednie, zwłaszcza zaś w aspekcie zapewnienia ochrony tych nieruchomości przed hałasem, co akcentował skarżący (art. 5 ust. 1 pkt 1 e Prawa budowlanego). W postępowaniu administracyjnym o udzielenie pozwolenia na budowę ocenie podlega badanie, czy dochodzi, względnie czy może dojść do naruszenia interesu osób trzecich, a więc i interesu właścicieli sąsiednich nieruchomości, jednakże nie tylko w aspekcie dopuszczalności tej zabudowy, lecz także ewentualnego naruszenia norm z zakresu Prawa budowlanego. Pojęcie "uzasadnionych interesów osób trzecich" (art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego) winno być przy tym interpretowane w oparciu o przesłanki obiektywne, to jest w oparciu o zgodność z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, obowiązującymi Polskimi Normami oraz zasadami wiedzy technicznej. Jeżeli decyzja o pozwoleniu na budowę nie wykazuje żadnej sprzeczności z powyższymi wymogami, to spowodowane w wyniku jej realizacji dolegliwości dla otoczenia nie mogą zostać zakwalifikowane jako naruszające "uzasadnione interesy osób trzecich". (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lutego 2001 r., sygn. akt IV SA 2085/98, LEX nr 55752).
Podkreślić należy, iż skarżący konsekwentnie zwracał uwagę na te uciążliwości, wskazując w sposób szczegółowy na zakres oddziaływania na jego nieruchomość istniejącego już obiektu i pojawiające się obawy co do zwiększenia tych uciążliwości w związku z jego rozbudową. Mając na uwadze wskazane przez skarżącego okoliczności organ winien był zatem przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, mające na celu ustalenie czy planowana rozbudowa obiektu zwiększy rozmiar tych uciążliwości. Tymczasem jednak w omawianej materii organ ten nie przeprowadził żadnych własnych ustaleń, opierając się w tym zakresie na wynikach postępowań kontrolnych przeprowadzonych przez organy nadzoru budowlanego oraz organy inspekcji ochrony środowiska, przy czym postępowania te dotyczyły wyłącznie oddziaływania istniejącego już obiektu - zajazdu "[...]". Obowiązkiem organów administracji architektoniczno-budowlanej prowadzących postępowanie o wydanie inwestorowi pozwolenia na budowę ( rozbudowę istniejącego obiektu ) było rozważenie czy taka rozbudowa, obejmująca garaże wraz z poddaszem użytkowym i łącznik (pomijając już pomieszczenia kuchenne zaprojektowane od strony nieruchomości P. G.), oddziaływać będzie na nieruchomość skarżącego, powodując, bądź zwiększając ponad dopuszczalną miarę uciążliwości związane z funkcjonowaniem obiektu. Organy te winny mieć na uwadze, że ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich w procesie inwestycyjnym obejmuje szeroki zakres badania oddziaływania jednej nieruchomości na drugą, nie tylko pod względem zachowania wymogów techniczno-budowlanych, ale także ocenę, czy np. nie nastąpi pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia, jak również oddziaływania tegoż obiektu na znajdującą się w sąsiedztwie zabudowę mieszkalną. W przypadku natomiast ustalenia, że uciążliwości takie nie będą występować, winny wskazać konkretne okoliczności wykazujące, że interesy właścicieli nieruchomości sąsiednich nie zostaną naruszone w stopniu wykraczającym poza dopuszczalne normy oraz przedstawić argumenty uzasadniające przyjęte w tym zakresie stanowisko. Skoro zatem ustalenia takie nie zostały przeprowadzone, to zdaniem Sądu nie można zgodzić się ze stwierdzeniem zawartym w odpowiedzi na skargę, jakoby stanowisko skarżącego dotyczące zwiększenia oddziaływania obiektu w związku z jego rozbudową wynikało wyłącznie z jego subiektywnej oceny, zaś występowanie takiej uciążliwości nie znajdowało rzeczywistego potwierdzenia.
Na marginesie wytknąć należy również organowi II instancji, iż sentencja zaskarżonej decyzji, w zakresie częściowego uchylenia decyzji Starosty Powiatu [...], sformułowana została w sposób nieprecyzyjny i mało czytelny. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano wszakże czego dotyczą wymienione w sentencji braki oraz w jakim zakresie uzupełniono prowadzone w tym przedmiocie postępowanie.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 "b" i "c" ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.). Jednocześnie na zasadzie art. 152 wskazanej ustawy Sąd orzekł, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Zgodnie z treścią powołanego przepisu rozstrzygnięcie w tym przedmiocie straci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku rozstrzygającego niniejszą sprawę.
W oparciu o treść art. 210 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd nie orzekł o kosztach postępowania, albowiem skarżący z żądaniem zwrotu kosztów do czasu zamknięcia rozprawy nie wystąpił.
Ponownie rozpoznając sprawę w pierwszej kolejności ustali organ na jakim etapie znajduje się planowana przez inwestora rozbudowa. W przypadku bowiem jej zrealizowania w oparciu o zaskarżoną w tym postępowaniu decyzję o pozwoleniu na budowę, bezprzedmiotowym stanie się dalsze prowadzenie postępowania o wydanie inwestorowi pozwolenia na rozbudowę. Okoliczność ta stanowić będzie natomiast podstawę do wszczęcia z urzędu postępowania przed właściwym organem nadzoru budowlanego.