II SA/KA 488/03

II SA/Ka 488/03 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2004-12-15
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2003-02-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Szczepan Prax
Teresa Kurcyusz-Furmanik
Wiesław Morys /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
603  Utrzymanie i ochrona dróg publicznych i innych dróg ogólnodostępnych, ruch na tych drogach, koleje, lotnictwo cywilne, p
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędziowie NSA Szczepan Prax WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Protokolant referent Agnieszka Janecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2004 r. sprawy ze skargi Z. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie zgody na wykonanie zjazdu z drogi publicznej o d d a l a s k a r g ę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją, wydaną m.in. na podstawie art.29 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2000 r. Nr 71, poz.838) i art.138 §1 pkt 1 k.p.a., utrzymana została w mocy decyzja Zarządu Miasta G. z dnia [...] r. wyrażająca zgodę na budowę zjazdu z ulicy K. w G. na działkę nr [...] do planowanego pawilonu handlowo-usługowego, pod wskazanymi tam warunkami, m.in. takim, że decyzja ta jest skuteczna w wypadku uzyskania pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy doszedł bowiem od przekonania, iż jest ona trafna pod względem formalnym i materialnoprawnym. W jego ocenie zarządca drogi zasadnie uwzględnił żądanie inwestorów, zaś odwołanie współwłaściciela sąsiedniej nieruchomości – Z. M. - uznał za chybione. Przede wszystkim zważył, iż zgoda odwołującego się nie jest w tym przypadku wymagana przepisami prawa, zaś jedynym popełnionym w postępowaniu pierwszoinstancyjnym uchybieniem jest brak powiadomienia go o wszczęciu postępowania, które jednak nie miało wpływu na dalszy jego tok i treść rozstrzygnięcia.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Z. M. domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji, powołując się na zarzuty naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego. W szczególności zarzucił, że inwestycja, o jakiej mowa w sprawie, dla której wybudowany ma być sporny zjazd, zagraża środowisku i narusza przepisy z zakresu ochrony pożarowej, nadto będzie stwarzać uciążliwości w korzystaniu z sąsiednich nieruchomości. Wskazał, iż rozstrzygnięcia dotyczące warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oraz pozwolenia na budowę są przedmiotem badania sądu administracyjnego i właściwych organów administracyjnych.
Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację i zwalczając zasadność wywodów skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:
W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, iż z dniem 1 stycznia 2004 r. utraciła moc ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (p. art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), zaś sądownictwo administracyjne stało się dwuinstancyjne. Przy czym w pierwszej instancji orzekają wojewódzkie sądy administracyjne (p. art.3 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Stosownie do brzmienia art.97 §1 powyższej ustawy sprawa niniejsza podlega rozpoznaniu przez ten sąd na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). W drugim rzędzie należy podkreślić, iż – w myśl art.1 §1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych - sądy te powołane są do kontroli zgodności z prawem wykonywania administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych (p. art.1 i art.3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Przy czym, jak głosi art.134 §1 tej ustawy, sądy administracyjne nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przeto kontroli legalności dokonują również z urzędu.
Jednakowoż merytoryczne rozpoznanie zarzutów skargi może nastąpić jedynie wówczas, gdy została ona wniesiona przez uprawniony podmiot, w zakreślonym prawem terminie, po wyczerpaniu przepisanych środków i jeżeli spełnia wymogi formalne. Okoliczności te bada Sąd z urzędu. W wyniku przeprowadzenia tych czynności w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny nabrał przekonania, że skarżący nie ma legitymacji do wniesienia skargi w niniejszej sprawie. Stosownie do brzmienia art.32 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi. Przy czym w świetle treści art.50 §1 cytowanej ustawy uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny oraz inne jeszcze podmioty tamże wymienione, jak też te, którym ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi ( §2). Interes prawny jest powszechnie rozumiany jako wywodząca się z konkretnych przepisów prawa materialnego instytucja o charakterze obiektywnym, nabierająca cech uprawnienia lub obowiązku; twierdzi się, że jest to publiczne prawo podmiotowe, rozumiane jako przyznanie przez przepis prawa jednostce konkretnych korzyści, które można realizować w postępowaniu, a jego cechami jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie (tak Janusz Borkowski w Kodeksie postępowania administracyjnego z komentarzem, Warszawa 1998 r., str.229). Interes prawny przeciwstawiany jest interesowi faktycznemu, który nie stwarza uprawnień zastrzeżonych dla tego pierwszego pojęcia. W przekonaniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego rozpatrującego niniejszą sprawę skarżący wykazał istnienie tylko interesu faktycznego w zaskarżeniu kwestionowanej decyzji, natomiast nie udowodnił, aby istniała norma prawa materialnego pozwalająca na skonkretyzowanie tego interesu, możliwego do realizacji na drodze niniejszego postępowania. Powołuje się on w szczególności na naruszenie przepisów prawa materialnego, które w sprawie do głosu nie przyszły. Bowiem nie na podstawie przepisów z zakresu ochrony środowiska, ani ochrony pożarowej, jak też przepisów prawa budowlanego sensu stricte, orzekały organy wypowiadające się w sprawie, toteż nie mogły ich naruszyć. Poszukiwanie więc interesu prawnego wśród tych norm w niniejszej sprawie nie mogło nastąpić.
Podstawą prawną zapadłych w sprawie rozstrzygnięć jest przepis art.29 pkt 2 ustawy o drogach publicznych. Stanowi on, iż wykonanie lub przebudowa zjazdu z drogi do pól uprawnych i zabudowań, gdy nie chodzi o wypadki budowy lub modernizacji drogi, należy do właściciela lub użytkownika gruntów przyległych do drogi, po uzyskaniu zgody zarządcy drogi. Przepis ten nie precyzuje ani kręgu zainteresowanych podmiotów, którym służą prawa strony w tym postępowaniu, ani kryteriów, jakimi zarządca drogi ma się kierować rozstrzygając żądanie wyrażenia owej zgody. W orzecznictwie utrwalił się pogląd, wedle którego w tej materii wydawane są decyzje administracyjne noszące znamiona uznaniowych (p. przykładowo niepublikowany wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 1999 r., sygn. akt II SA 303/99, oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2003 r., sygn. akt IV SA 2605/00
). Jeśli tak, to po pierwsze forma zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia jest prawidłowa. Przy czym w tym miejscu godzi się zwrócić uwagę, iż wyrażenie zgody nie ma charakteru współdziałania organów uregulowanego w przepisie art.106, gdyż żaden przepis prawa materialnego nie uzależnia wydania decyzji (w tym wypadku mogłoby chodzić o pozwolenie na budowę) od zajęcia stanowiska przez inny organ. Jakkolwiek w przepisie tym przykładowo wymienia się zgodę, to jednak nie o zgodzie uregulowanej w art.29 pkt 2 ustawy o drogach publicznych traktuje, bo jej wydanie nie jest wymaganym prawem warunkiem wydania pozwolenia na budowę, chociaż przepis §14 ust.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz.690) wymaga zapewnienia dostępu zabudowań do drogi publicznej. W tym miejscu przywołać wypadnie uzasadnienie cytowanego powyżej wyroku z dnia 6 lutego 2003 r., w którym rozróżnia się zgodę, będącą przedmiotem niniejszej sprawy, oraz uzgodnienie w trybie art.32 ust.1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414 ze zm.). Po wtóre, przy ocenie przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym, do głosu przyjść musi przepis art.28 k.p.a., wedle którego stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z jego analizy wypływa konkluzja, iż zarówno z treści przepisu art.29 pkt 2 ustawy o dogach publicznych, jak też z żadnego innego przepisu, nie wynika, iżby przymiot strony w postępowaniu administracyjnym w materii nim objętej służył innym - poza właścicielem lub użytkownikiem gruntów przyległych do drogi publicznej - podmiotom. Oto bowiem postępowanie w tym zakresie ma charakter zamknięty, ograniczony do kwestii związanych z korzystaniem z dróg publicznych. Świadczy o tym zarówno zamieszczenie cytowanego przepisu w ustawie o drogach publicznych, jak też nadanie rzeczonych uprawnień zarządcy drogi, oraz brzmienie przepisu, który kładzie nacisk nie na dostęp do drogi publicznej, lecz na zjazd z drogi do pól i zabudowań. Wydaje się, że decydującym warunkiem w ocenie zasadności żądania wyrażenia zgody jest kwestia związana ze sposobem korzystania z drogi, a więc przykładowo bezkolizyjność zjazdu. Ten czynnik ma istotny wpływ na ocenę zasadności przedmiotowego żądania. W konsekwencji czego w postępowaniu tym nie ma miejsca dla innych podmiotów, w tym właścicieli sąsiednich nieruchomości. Na marginesie mają oni zagwarantowane prawo udziału w innych postępowaniach, w tym w toku procesu inwestycyjnego i po jego zakończeniu. A wobec tego niepodobna wywieść prawa do udziału tych osób w postępowaniu sądowoadministracyjnym w tej materii. Dopuszczenie skarżącego do udziału w postępowaniu administracyjnym nie może przesądzić o jego uprawnieniu do wniesienia skargi na zapadłą w jego wyniku decyzję ostateczną. Kwestię legitymacji stron sąd administracyjny bada z urzędu, samodzielnie, i nie jest związany stanowiskiem organów administracyjnych w tym przedmiocie. W tym miejscu należy przywołać stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zajęte w niepublikowanym wyroku z dnia 13 kwietnia 1999 r. (sygn. akt II SA 318/99), wedle którego legitymacja skargowa w postępowaniu o wyrażenie zgody na zjazd z drogi na działkę, nie służy innym osobom poza jej właścicielami czy użytkownikami. Co prawda z lakonicznego uzasadnienia wynika odmienne podłoże tego stanowiska, którego zresztą obecny skład Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w całości nie podziela, jednakowoż odwołuje się ono do poruszonych powyżej kwestii w aspekcie interesu prawnego i dlatego stanowi trafną ilustrację prezentowanego w niniejszej sprawie poglądu. Na koniec z ostrożności godzi się podnieść, że obecny skład Sądu opowiada się przeciwko konstruowaniu legitymacji skargowej wyłącznie na podstawie tej okoliczności, iż przedmiotem skargi jest niekorzystne dla skarżącego rozstrzygnięcie.
Konkludując, jeżeli stroną postępowania w przedmiocie zgody na wykonanie lub przebudowę zjazdu z drogi do pól uprawnych i zabudowań w trybie art.29 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r., Nr 71, poz.838 ze zm.) jest wyłącznie właściciel lub użytkownik gruntów przyległych do drogi, należało przyjąć, iż skarżący – będący współwłaścicielem sąsiedniej nieruchomości - nie jest legitymowany do wniesienia skargi w niniejszej sprawie. Ponieważ kwestia ta należy do zagadnień materialnoprawnych, przeto wniosek ów skutkować musiał oddaleniem skargi bez jej merytorycznego rozpoznania. Nie przekreśla to jawiącej się wyraźnie konstatacji o uchybieniu przez organy obu instancji przepisowi art.107 §3 k.p.a. przez pominięcie w uzasadnieniach decyzji wymaganych nim elementów, które nie pozwalałoby na kontrolę legalności, zwłaszcza w zakresie uznania administracyjnego, nadto o zastrzeżeniu w decyzji organu pierwszej instancji wątpliwej poprawności warunku jej skuteczności. Nota bene ostateczną decyzją odmówiono inwestorom wydania pozwolenia na budowę obiektu, dla którego miał być urządzony zjazd z drogi publicznej.
W tych okolicznościach Wojewódzki Sąd Administracyjny, na mocy art.151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku.