II SA/KA 457/03

II SA/Ka 457/03 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2004-07-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2003-02-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Bonifacy Bronkowski /przewodniczący/
Łucja Franiczek
Małgorzata Korycińska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
615  Sprawy zagospodarowania przestrzennego
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski Sędziowie NSA Łucja Franiczek Małgorzata Korycińska (spr.) Protokolant stażysta Anna Charchuła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2004 r. sprawy ze skargi R.K. na uchwałę Rady Gminy w M. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zarzutów do projektu planu miejscowego o d d a l a s k a r g ę
Uzasadnienie
Uchwałą z dnia [...] r. Nr [...] Rada Miejska w M. przystąpiła do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu Miasta M., stanowiącego obszar w granicach ulic [...],[...] – ul. [...] – granice miasta. Przedmiot ustaleń planu obejmować miał przeznaczenie terenów pod linie rozgraniczające tereny o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania, zasady obsługi w zakresie infrastruktury technicznej, granice i zasady zagospodarowania terenów podlegających ochronie, szczególne warunki zagospodarowania terenów w tym zakaz zabudowy wynikające z potrzeb ochrony środowiska przyrodniczego, kulturowego oraz zdrowia ludzi, lokalne standardy zagospodarowania i użytkowania terenu.
Kolejną uchwałą z dnia [...] r. Nr [...] Rada Miasta M. zmieniła uchwałę z dnia [...] r. w ten sposób, że § 1 uchwały otrzymał brzmienie "przystąpić do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu Miasta M. w dwóch skalach: skali 1:5000 dla całego obszaru określonego w § 2 uchwały, skali 1:1000 dla obszaru wyznaczonego ulicami [...],[...],[...], łącznik pomiędzy ul. [...] (budynek [...]) a ul. [...] (budynek [...])". Do § 4 uchwały dopisano "oraz teren objęty uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej M. z dnia [...] r. o przystąpieniu do zmian fragmentu miejscowego planu w granicach działek [...] z przeznaczeniem pod ciąg pieszo-jezdny o szerokości 5,0 m".
Projekt planu miejscowego został wyłożony do publicznego wglądu w dniach od [...] r. do dnia [...] r. w siedzibie Urzędu Miasta M. (ogłoszenie zostało opublikowane w Gazecie A z dnia [...]r.). Ponadto zawiadomieniem z dnia [...] r. poinformowano skarżącą o wyłożeniu projektu planu miejscowego do wglądu w w/w okresie (potwierdzenie odbioru tego zawiadomienia w aktach sprawy).
W dniu [...] r. R.K. wniosła zarzut do projektu planu miejscowego, wskazując iż naruszone zostały jej uprawnienia i interes prawny związany z działką nr [...], której jest właścicielką. W ocenie właścicielki projektowana w miejscowym planie ulica lokalna spowoduje niezachowanie minimalnej odległości linii zabudowy mieszkaniowej od krawędzi jezdni, linii regulacyjnej "(ogrodzenia) od osi jezdni jak również nie zostanie zachowana szerokość w liniach rozgraniczających. Ponadto zachodzi obawa "naruszenia istniejących budowli domów mieszkalnych na sąsiednich działkach [...] i [...]". W zarzucie wskazano ponadto, iż właścicielka nieruchomości prowadziła z Gminą M. negocjacje w sprawie wykupu lub zamiany nieruchomości będącej jej własnością, jednakże nie przyniosły one żadnego rezultatu.
Uchwałą z dnia [...] r. Nr [...] Rada Miejska w M. odrzuciła zarzut R. K. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z art.4 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 15 z 1998 r. poz.139 z późn. zm.) ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należy do zadań własnych gminy. Projektowana ulica ([...]) pozostaje w zgodzie z polityką przestrzenną i komunikacyjną Miasta M. a i stanowi niezbędne uzupełnienie istniejącego i projektowanego układu komunikacyjnego. W ocenie Rady Miasta M. projektowana ulica spełnia wymogi ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2000 r. Nr 71, poz.838 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz.430 ze zm.). Przebieg projektowanej ulicy został zaadaptowany do obecnego projektu planu, jak również uzyskał niezbędne opinie uprawnionych organów. Droga posiada klasę ulicy lokalnej, o szerokości w liniach rozgraniczających 20 m. Jest to zgodne z przepisami przywołanego wyżej rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. Zarówno przyjęte w projekcie założenia, jak i istniejące uwarunkowania sprawiają, że planowany przebieg jest najdogodniejszym, a jego zmiana spowoduje utrudnienia w poprawie lokalnego układu komunikacyjnego.
W skardze do Sądu R.K. wskazała na okoliczności, które w jej ocenie, świadczą o pozamerytorycznych względach przemawiających za przyjęciem niekorzystnego dla niej zapisu w planie miejscowym. Podniosła ponadto, iż stanowiąca jej własność działka jest dla niej oraz jej męża miejscem wypoczynku oraz rekreacji. Wskazała również, iż przebieg planowanej ulicy nie był konsultowany z mieszkańcami jej dzielnicy i służyć ma wyłącznie zaspokojeniu interesów osoby zasiadającej we władzach Miasta M.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w M. wniosła o jej oddalenie. Organ podniósł, iż zarzuty skargi ograniczają się w zasadzie do insynuacji kierowanych pod adresem członków władz miasta. Planowana ulica ma uzasadnienie w związku z optymalnym rozwiązaniem komunikacji w tym fragmencie Miasta M., a istniejąca zabudowa wyklucza przeprowadzenie łącznika komunikacyjnego w innym miejscu. Organ podkreślił również, że skarżącej oferowano wykup nieruchomości lub nieruchomość zamienną w innej części miasta, na co jednakże skarżąca nie wyraziła zgody. Postępowanie planistyczne było prowadzone na podstawie i w zgodzie z obowiązującymi przepisami, a przyjęte ustalenia mieszczą się w granicach swobody planistycznej organu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie zauważyć należy, że skargę wniesiono w dniu [...] r. a więc w czasie, gdy obowiązywała ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz.368). Na mocy art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1271 ze zm.) ustawa o NSA utraciła moc. Zgodnie zaś z przepisem art.97 § 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sprawy, w których skargi wniesiono do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone podlegają rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 -–zwanej dalej ustawą p.s.a.).
Kontroli legalności poddana została uchwała organu gminy wydana w oparciu o przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.
Przepis art.1 ust.1 obowiązującej w czasie podjęcia zaskarżonej uchwały ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz.U.
z 1999 r. Nr 15, poz.139 ze zm.) stanowił, że "ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym, zwana dalej "ustawą", określa zakres oraz sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele i ustalania zasad ich zagospodarowania, przyjmując rozwój zrównoważony jako podstawę tych działań, a także określa zasady i tryb rozwiązywania konfliktów między interesami obywateli, wspólnot samorządowych i państwa w tych sprawach". Wśród czynników, które winny zostać uwzględnione przy kształtowaniu ładu przestrzennego na obszarze gminy wymienione zostały "walory ekonomiczne przestrzeni i prawo własności" (art.1 ust.2 pkt 5 przywołanej ustawy). Przepis art.7 przywołanej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym stanowił, że "miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest przepisem gminnym". Z kolei z treści art.33 tej ustawy wynikało, iż "ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości". Przywołane przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym kształtowały normę, która kompetencje do kształtowania ładu przestrzennego na terenie gminy przekazuje jej organom. Ład ten został uznany przez ustawodawcę za jeden z niezbędnych elementów zrównoważonego i harmonijnego rozwoju wspólnot samorządowych w aspekcie przeznaczania terenów na określone cele i ustalania zasad ich zagospodarowania (art.1 ust.1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Dostrzeżona została również potrzeba wzajemnej korelacji pomiędzy wymogami ładu przestrzennego a walorami ekonomicznymi i prawem własności poszczególnych nieruchomości (art.1 ust.2 przywołanej ustawy).
Przyznanie gminie tzw. "władztwa planistycznego" nie oznaczało jednakże uprawnienia do całkowicie dowolnego kształtowania zasad zagospodarowania przestrzennego na jej obszarze. Kompetencje te uzależnione były bowiem od wszechstronnego i dokładnego zbadania powstałych w toku planowania przestrzennego konfliktów interesów i ich wyważenia, przy uwzględnieniu zarówno potrzeb społeczności lokalnych jak i uprawnień płynących z prawa własności.
Przy czym, jeżeli w projekcie planu wyłożonym do publicznego wglądu przyjęto ustalenia, które naruszały interes prawny lub uprawnienie wynikające m.in. z prawa własności, właściciel mógł wnieść zarzut.
Zarzut ten, stanowił środek prawny kwestionowania ustaleń przyjętych w projekcie planu i zgodnie z wymogami ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (już nie obowiązującej) musiał został rozpoznany wpierw przez zarząd (bądź wójta, prezydenta lub burmistrza), a następnie przez radę gminy.
Rada ostatecznie rozstrzygała sprawę wniesionego zarzutu podejmując w tej kwestii uchwałę.
Uchwała taka, musiała zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, albowiem taki wymóg wprowadził art.24 ust.3 ustawy.
Na uchwałę wydaną na podstawie przywołanego przepisu przysługiwała skarga do sądu administracyjnego.
Wyjaśnić przy tym od razu należy skarżącej, iż oceniając legalność uchwały w przedmiocie zarzutu do projektu planu Sąd bada, czy uchwała ta ma odpowiednią formę, czy jej uzasadnienie faktyczne i prawne jest wystarczające oraz czy przy rozpoznaniu zarzutu nie doszło do uchybień w procedurze planistycznej prowadzonej w oparciu o art.18 ust.1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.
Nie może natomiast Sąd rozważać zasadności odrzucenia zarzutu, albowiem wówczas musiałby wejść w obręb merytorycznych zagadnień planowania i oceniać celowość czy słuszność proponowanych rozwiązań planistycznych.
Przenosząc te uwagi na ustalony w sprawie stan faktyczny wskazać wpierw należy, że skarżąca była legitymowana do wniesienia zarzutu, gdyż jej interes prawny został naruszony przez ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Jej zarzut wniesiony w ustawowym terminie został jednak odrzucony zaskarżoną uchwałą.
Uchwała ta spełnia ustawowe wymogi zakreślone art.24 ust.3 ustawy o zagospodarowania przestrzennym.
W jej uzasadnieniu precyzyjnie wskazano przyczyny, które przemawiają za przyjęciem takiego, a nie innego rozwiązania komunikacyjnego na obszarze gminy.
Wskazać przy tym trzeba, że ustawowym obowiązkiem gminy jest podjęcie takich działań, które zapewnią prawidłowe funkcjonowanie układu komunikacyjnego na jej obszarze.
Obowiązek ten wynika z art.7 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz.1591 ze zm.).
Nie ma przy tym racji skarżąca twierdząc, iż planowana droga lokalna nie spełnia parametrów technicznych.
Skoro zaskarżona uchwała odpowiada prawu Sąd nie mógł skargi uwzględnić.
Nie mógł przy tym ingerować w słuszność, czy celowość proponowanego rozwiązania planistycznego, mimo iż w pełni rozumie naturalny sprzeciw skarżącej przeciwko ustaleniom przyjętym w projekcie planu a dotyczącym działki, która stanowi jej własność.
Godzi się w tym miejscu zauważyć, iż prawo własności nie jest prawem absolutnym. Z treści art.140 kc wynika bowiem, że podlega ono ograniczeniom wynikającym z ustaw, zasad współżycia społecznego oraz społeczno-gospodarczego przeznaczenia rzeczy.
I choć Konstytucja chroni prawo własności (art.21) to równocześnie dopuszcza do wywłaszczenia tego prawa na cele publiczne za słusznym odszkodowaniem.
Z tych powodów Sąd oddalił skargę na podstawie art.151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.