II SA/Ka 414/02

II SA/Ka 414/02 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2004-03-10
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2002-02-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Krzysztof Wujek /przewodniczący/
Małgorzata Jużków
Małgorzata Walentek /sprawozdawca/
Symbol z opisem
620  Ochrona zdrowia, w tym sprawy dotyczące chorób zawodowych, zakładów opieki zdrowotnej, uzdrowisk, zawodu lekarza, pielęg
Skarżony organ
Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek, Sędziowie NSA Małgorzata Jużków, Asesor WSA Małgorzata Walentek (spr.), Protokolant Mariola Grąziowska, po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2004 r. przy udziale - sprawy ze skargi C. M. / M./ na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. na rzecz skarżącego kwotę [...]zł ([...] zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektorat Sanitarny w G. orzekł o braku podstaw do rozpoznania u C. M. zawodowego uszkodzenia narządu słuchu z poz. 15 wykazu chorób zawodowych, stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. Nr 61, poz.364 ze zm.). W uzasadnieniu podał, że C. M. pracował w "A" w latach 1957- 1987 na stanowiskach pod ziemią, zaś od 1988 do 1993 r. jako [...] w niepełnym wymiarze czasu pracy, gdzie brak było narażenia na hałas. Orzeczeniem lekarskim [...] Centrum Medycznego – Przychodni Chorób Zawodowych w K. rozpoznano u C. M. obustronny niedosłuch typu odbiorczego o poziomie: UP – [...] dB, UL – [...] dB. Z uwagi na brak narażenia na hałas ponadnormatywny od 1987 r., sprawę konsultowano w Instytucie Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego, gdzie po dwukrotnym badaniu stwierdzono niedosłuch obustronnie typu odbiorczego o poziomie UP – [...] dB, UL – [...] dB. Zdaniem organu wielkość ubytku słuchu oraz brak narażenia na hałas od 1987 r. w myśl obowiązujących przepisów nie upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej.
W odwołaniu od decyzji C. M. podniósł, że orzeczeniem lekarskim Przychodni Chorób Zawodowych w K. rozpoznano u niego chorobę zawodową, której – jego zdaniem – nabawił się w "A", przy czym dysponuje także pismem "B" w Z. z dnia [...] 1999 r., które podważa ustalenie o braku narażenia na hałas od 1987 r. Odwołujący się podniósł też, że organ I instancji nie wskazał przepisu, określającego minimalną wielkość ubytku słuchu, pozwalającego na rozpoznawanie choroby zawodowej.
Decyzją z dnia [...] r. [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że nie jest negowany fakt narażenia na hałas w czasie pracy do 1987 r. w kopalni. Natomiast jako [...] w altach 1988-1993 w czasie [...] był eksponowany na hałas o poziomie 68-117 dB, nie więcej niż ½ godziny na dniówkę [...] przez 3 dni w tygodniu. Jednak ubytek słuchu rozpoznany przez orzeczników IMP i ZS w S. nie stanowi choroby tj. odstępstwa od normalnego stanu zdrowia. Z lekarskiego punktu widzenia obniżenie ostrości słuchu mniejsze niż 30 dB nie odpowiada pojęciu choroby, gdyż nie pociąga za sobą skutków społecznych i zdrowotnych, nie wywołując zaburzeń zrozumiałości mowy potocznej.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego C. M. wniósł o uchylenie decyzji organu odwoławczego i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia celem wydania decyzji stwierdzającej chorobę zawodową. Zdaniem skarżącego, zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem prawa materialnego, bowiem rozp. RM z 1983 r. definiując pojęcie choroby zawodowej, nie przewiduje progu, o którym stanowią wytyczne ministra zdrowia, nie mające jednak mocy prawnej. W tym względzie skarżący powołał się na pogląd Sądu Najwyższego, wyrażony w wyroku z dnia 4 czerwca 1998 r., III RN 36/98. Skarżący podniósł, że w jego sprawie wystąpiły wszystkie przesłanki, przewidziane w rozporządzeniu RM, dające podstawę do stwierdzenia choroby zawodowej.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 12 czerwca 2001 r., sygn. akt II SA/Ka 1829/99 uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku Sąd podzielił stanowisko zawarte w wyroku Sądu Najwyższego o braku podstaw prawnych do wyłączenia z pojęcia choroby zawodowej uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu ze względu na stopień tego uszkodzenia. Podkreślił brak oparcia w przepisach prawa materialnego dla przyjęcia, iż ubytek słuchu nie przekraczający 30dB w uchu lepiej słyszącym nie pozwala na uznanie schorzenia tego narządu za chorobę zawodową. Stwierdził, że definicja prawnego pojęcia choroby zawodowej określona w § 1 ust 1 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych nie odwołuje się ani do wielkości ubytku słuchu, ani do ujemnych skutków społecznych i zdrowotnych. Sąd zlecił by w toku ponownego rozpoznania w sprawy organ również jednoznacznie ustalił zakład pracy, w którym skarżący był ostatnio narażony na działanie czynnika wywołującego rozpoznaną chorobę zawodową, a to ze względu na przepisy § 10 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia w zw. z art. 28 kpa. Dla wyjaśnienia tej kwestii Sąd wskazał na potrzebę ustalenia równoważnego poziomu dźwięku w warunkach ekspozycji zawodowej.
Zaskarżoną decyzję z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu opisano dotychczasowy tok postępowania, a nadto wskazano, że w związku z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2001 r. [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. zwrócił się w dniu [...] 2001 r. do Kierownika Przychodni Chorób Zawodowych Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. o wydanie podsumowującego orzeczenia lekarskiego uwzględniającego "wątpliwości i uwagi zawarte w treści wyroku". Podniesiono, iż w dniu [...] r. lekarze orzecznicy Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. przesłali pisemną odpowiedź wraz z nowym orzeczeniem z dnia [...] r., w którym uznali, iż ujawnione w badaniach audiometrycznych obniżenie ostrości słyszenia nie powoduje skutków zdrowotnych. Wyjaśniono, że lekarze specjaliści stwierdzili, iż przesunięcie progu słyszalności u skarżącego nie jest schorzeniem, a jedynie odchyleniem od normy nie skutkującym istotnym zaburzeniem funkcji organizmu. Zdaniem organu funkcja narządu słuchu C. M. nie jest upośledzona w stopniu, który kwalifikować jako społecznie niewydolny. Zatem z powodu braku przesłanki rozpoznania choroby zawodowej przez placówkę diagnostyczną II szczebla w uznano, że nie mogło dojść do jej stwierdzenia.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożonej przez pełnomocnika, C. M. wniósł o uchylenie decyzji organu odwoławczego i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania celem wydania decyzji stwierdzającej chorobę zawodową. Podniósł, że stanowisko organu, iż ubytek słuchu nie jest chorobą, a jedynie odchyleniem od normy, zważywszy, że nie wyjaśniono na czym polega różnica między tymi pojęciami jest bezzasadne i nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Ponadto wskazał, iż mimo uchylenia decyzji organu sanitarnego w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny jako sprzecznej z przepisami prawa, organ ponownie wydał decyzję o takiej samej treści jak uchylona decyzja. Skarżący podniósł, że przez 30 lat pracy zawodowej narażony był na działanie ponadnormatywnego hałasu, którego poziom sięgał 117dB w związku z czym warunki pracy miały bezpośredni wpływ na wystąpienie zachorowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentacje zawartą w motywach kwestionowanej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdził, że nie znalazł podstaw do zmiany stanowiska.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:
W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że skarga została złożona do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach przed 1 stycznia 2004r. Z tą datą uległ zmianie stan prawny i stosowanie do art. 97 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi(Dz.U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skarg zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z § 1 pkt 4 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 25 kwietnia 2003 r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz.U. Nr 72, poz. 652), dla obszaru województwa śląskiego utworzony został Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, który w tej sytuacji jest właściwy do rozpoznania przedmiotowej skargi.
Przepis art. 1 §§ 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ) stanowi, że sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej (§1), pod względem zgodności z prawem( § 2). W myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz. 1270), w przypadku gdy Sąd stwierdzi naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Przy tym zgodnie z art. 134 §1 tej ustawy, sąd wykonując kontrolę nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną, co oznacza, że kontrola ta nie jest prowadzona z urzędu niezależnie od poniesionych w skardze okoliczności.
Przeprowadzając kontrolę legalności zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa. Stosownie do brzmienia art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Zasady tej nie miał na uwadze organ odwoławczy bowiem zaskarżona decyzja nie uwzględnia oceny prawnej zawartej w motywach wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2001 r. oraz wskazanych w nim zaleceń.
W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że wywody organu w kwestii stwierdzonego u skarżącego uszkodzenia narządu słuchu stanowiące podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia są sprzeczne z oceną wynikającą z powołanego wyroku, gdzie wskazani, że o zawodowym uszkodzeniu narządu słuchu przesądza związek z pracą nie zaś rozmiar uszkodzenia, ani odwoływanie się do innych pozaprawnych kryteriów jak ujemne skutki społeczne i zdrowotne.
Należy stwierdzić, iż pogląd prawny zaprezentowany w motywach zaskarżonej decyzji, bezkrytycznie przyjęty przez organ drugiej instancji za zespołem lekarskim Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. jest oczywiście błędny. Zgodnie z § 1 ust. 1 obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 ze zm.) dla stwierdzenia choroby zawodowej konieczne jest łączne wystąpienie następujących przesłanek: zamieszczenie schorzenia w wykazie chorób zawodowych oraz ustalenie, że to schorzenie zostało spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy. Przesłanki stwierdzenia choroby zawodowej zostały wyczerpująco określone, wobec czego wprowadzenie w tym zakresie jakichkolwiek ograniczeń i wymagań dodatkowych jest niedopuszczalne. Jednakże w rozpoznawanej sprawie organ orzekający po raz kolejny oparł swoje rozstrzygniecie wyłącznie na argumentacji biegłych dokonujących oceny stwierdzonego u C. M. niedosłuchu ze względu na stopień ubytku słuchu. Uznali bowiem, iż ujawnione obniżenie ostrości słyszenia u C. M. nie powoduje skutków zdrowotnych, nie jest schorzeniem, a jedynie odchyleniem od normy nie skutkującym istotnych zaburzeniem funkcji organizmu. Ocena ta dla organu inspekcji sanitarnej nie miała charakteru wiążącego dla prawidłowej kwalifikacji prawnej schorzenia. Tego typu rozważania biegłych nie mają związku z rozpoznaniem stanu zdrowia, a odnosząc się do interpelacji choroby zawodowej. Należy stwierdzić, że kompetencja tych jednostek obejmuje jedynie stwierdzenie stanu chorobowego i jego przyczyn. Kwalifikacji prawnej schorzenia jako choroby zawodowej dokonuje natomiast organ inspekcji sanitarnej. Organ ten w postępowaniu w sprawie choroby zawodowej jest wprawdzie związany rozpoznaniem podanym w orzeczeniu lekarskim, jednakże nie wyłącza to jego uprawnień do oceny wystąpienia przesłanek stwierdzenia choroby zawodowej w świetle całości materiału dowodowego. Organ winien był mieć na uwadze, że o chorobie zawodowej nie decydują względy medyczne, a tylko prawne. Z prawnego punktu widzenia pojęcie "choroby zawodowej" nie jest związane z rozmiarem doznanego uszczerbku na zdrowiu, oznacza natomiast kwalifikację prawną choroby biologicznej i można o niej mówić w odniesieniu do chorób wymienionych w wykazie chorób zawodowych w wypadku stwierdzenia, że zachorowanie ma swoją przyczynę w warunkach wykonywania pracy. Przedmiotem oceny organu, jest więc to, czy doszło do uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu, które ma swą przyczynę warunkach wykonywania pracy (poz. 15 wykazu chorób zawodowych w związku z § 1 ust. 1 rozporządzenia sprawie chorób zawodowych), a nie inne pozaprawne względy jak rozmiar stwierdzonego ubytku słuchu. Pogląd ten jest utrwalony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Sądu Najwyższego (por. min. Wyrok SN z dnia 4.06.1998r. sygn. akt. III RN OSN 1999/6/192, wyrok SN z 28 czerwca 2000 r. sygn. akt. III RN 202/99, Wokanda 2000/9/33). Za błędne należy więc uznać stanowisko organu wyprowadzone z opinii biegłych, że ubytki słuchu poniżej określonej wielkości nie powodują upośledzenia funkcji narządu słuchu bo są one w istocie oznaką obniżenia sprawności narządu słuchu. Stwierdzone zaś ubytki słuchu są wynikiem uszkodzenia tego narządu. W rozpoznawanej sprawie wszystkie jednostki medyczne w swoich orzeczeniach rozpoznały u skarżącego niedosłuch obustronnie odbiorczy, który jest wywołany czynnikiem zewnętrznym. Poza sporem jest, że C. M. pracując w latach 1957-1987 w "A" był eksponowany na działanie hałasu o poziomach 85-117 dB przez 5-6 godzin w ciągu zmiany roboczej. W tej sytuacji, skoro u skarżącego stwierdzono ubytek słuchu (uszczerbek na zdrowiu) i uznano ponadnormatywne natężenie hałasu na stanowiskach pracy, którą wykonywał, to ten ubytek słuchu, zgodnie z wolą ustawodawcy wyrażoną w pkt 15 wykazu chorób zawodowych, należy zakwalifikować jako chorobę zawodową.
Skarżący wykonywał bowiem pracę w warunkach ponadnormatywnego hałasu, co stanowi dostateczną podstawę do uznania związku przyczynowego między utratą przez niego słuchu, a tymi warunkami. W ocenie Sądu odmienne rozstrzygnięcie mogłoby zapaść tylko wówczas, gdyby wykazano inną przyczynę niedosłuchu. Takiej innej przyczyny niedosłuchu w toku postępowania nie wykazano.
Z tej przyczyny odmienna ocena przyjęta w zaskarżonej decyzji stanowiła naruszenie § 1 ust 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie chorób zawodowych, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Ponadto organ nie wykonał zaleceń Sądu co do ustalenia zakładu pracy, w którym skarżący był ostatnio narażony na działanie czynnika szkodliwego wywołującego rozpoznaną chorobę zawodową. Bezspornym jest, że C. M. pracując przez 30 lat w "A" był eksponowany na działanie ponadnormatywnego hałasu. Organ natomiast w żadnym razie nie wyjaśnił, czy skarżący w okresie 1988-1993 będąc jako [...] świadczył pracę w warunkach narażających na utratę słuchu. W tym zakresie organ nie poczynił żadnych dodatkowych ustaleń. Pomimo tego decyzję w niniejszej sprawie doręczono temu zakładowi, co mogło stanowić naruszenie par. 10 ust 3 pkt 2 rozporządzenia w zw. z art. 28 kpa. Ostatni zakład w którym wystąpiło narażenia ma bowiem przymiot strony w postępowaniu w sprawie choroby zawodowej.
Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 154 § 1 pkt. 1 a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270). Wobec uwzględnienia skargi zgodnie z art. 200 tejże ustawy Sąd zasądził od organu odwoławczego na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania, obejmujących wynagrodzenie adwokata, które Sąd nie będąc związany złożonym spisem ustalił w oparciu o § 18 ust 1 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).
W dalszym postępowaniu należy, w oparciu o wyżej zamieszczoną ocenę prawną ponownie rozpoznać sprawę. Podkreślić należy, że dotychczas zgromadzony materiał dowodowy nie daje podstaw do odmowy stwierdzenia u skarżącego choroby zawodowej – uszkodzenia słuchu wywołane działaniem hałasu. Nadto organ uwzględni zalecenia wynikające z powyższych (oraz zawartych w poprzednim wyroku) rozważań Sądu. Wskazania do dalszego postępowania pozostają aktualne, mimo wejścia w życie z dniem 3 września 2002r. Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłoszenia podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzenia chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach ( Dz.U. Nr 132, poz. 1115). Zgodnie bowiem z § 10 powołanego wyżej rozporządzenia postępowanie w sprawach rozpoznania choroby zawodowej lub jej stwierdzenia, rozpoczęte przed dniem wejścia w życie rozporządzenia, jest prowadzone na podstawie dotychczasowych przepisów.