II SA/Ka 406/02

II SA/Ka 406/02 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2004-02-12
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2002-02-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Łucja Franiczek /przewodniczący sprawozdawca/
Małgorzata Korycińska
Włodzimierz Kubik
Symbol z opisem
615  Sprawy zagospodarowania przestrzennego
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA (del.) Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie: NSA (del.) Małgorzata Korycińska, WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant stażystka Magdalena Jankowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2004 r. sprawy ze skargi Spółki A SA - Kopalni Węgla Kamiennego "[...]" na uchwałę Rady Miejskiej M. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zarzutów do projektu planu miejscowego 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2) orzeka, iż zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości.
Uzasadnienie
Uchwałą nr [...] Rady Miejskiej M., podjętą w dniu [...] r., przystąpiono do sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta M. w granicach wyznaczonych potokiem [...] a granicą miasta ( sołectwo B. ). Projekt planu przedłożono do uzgodnienia m.in. Dyrektorowi Okręgowego Urzędu Górniczego w G. który pismem z dnia [...] r. L.dz. [...] działając w trybie art. 18 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( tekst jedn. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ) zaopiniował pozytywnie przedłożony projekt planu pod warunkiem uwzględnienia m.in. faktu, iż na obszarze planu na podstawie posiadanych koncesji prowadzą i przewidują dalsze prowadzenie eksploatacji górniczej KWK "[...]" i KWK "[...]". Stąd też zaproponowano wprowadzenie w § 14 pkt 4 planu zapisu, iż ustala się prowadzenie eksploatacji w taki sposób, aby na terenach zabudowanych i przewidzianych do zabudowy wpływy nie przekraczały III kategorii, a poza tymi terenami – IV kategorii. Wskazano też na nieprecyzyjność § 14 pkt 5 projektu planu co do wymogu prowadzenia eksploatacji górniczej tak, aby nie powodować zagrożeń.
Zaszeregowano też zgodność z częścią graficzną zapisu § 14 pkt 11 projektu o ustaleniu stref zagrożeń środowiska przyrodniczego wynikających ze skutków eksploatacji i działalności górniczej. Zaproponowano nadto wprowadzenie zapisu o ustaleniu rezerwy terenu wzdłuż potoku [...] o odpowiedniej szerokości od osi potoku w celu umożliwienia prowadzenia specjalistycznych robót hydrotechnicznych.
Projekt planu miejscowego wyłożono do publicznego wglądu w okresie od [...] r. do [...] r.
Pismem z dnia [...] r. Spółka A SA – KWK "[...]" wniosła uwagi do wyłożonego projektu planu zagospodarowania przestrzennego. W pierwszym rzędzie zawnioskowano dostosowanie zapisu § 14 projektu do warunków koncesji nr [...] na wydobywanie węgla kamiennego. Zdaniem Kopalni, ograniczenia w realizacji koncesji wprowadzone w projekcie planu naruszają jej prawa jako przedsiębiorcy. W szczególności, podniesiono że udzielona koncesja zezwala na wydobywanie kopalin w taki sposób, aby wpływy eksploatacji nie przekraczały II kategorii szkód górniczych na terenach zabudowy zwartej, zaś w projekcie planu zaostrzono warunki prowadzenia eksploatacji.
Kopalnia domagała się też wykreślenia z projektu planu zapisów zbyt ogólnikowych, bądź stanowiących powtórzenie obowiązujących przepisów prawa.
Zarząd Miasta M. uchwałą z dnia [...] r. zarzutu nie uwzględnił, powiadamiając o terminie sesji Rady Miejskiej.
Zaskarżoną uchwałą Rada Miejska M. odrzuciła częściowo zarzut wniesiony przez KWK ‘[...]", dotyczący projektu zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów znajdujących się pod wpływem skutków eksploatacji górniczej tej kopalni. W uzasadnieniu wskazano, iż zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( tekst jednolity Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należy do zadań własnych gminy. Stąd też pozostając w zgodzie z polityką przestrzenną M. należy chronić istniejącą i projektowaną zabudowę oraz elementy ekosystemu gminy, co uzasadnia wprowadzenie ograniczeń w zakresie warunków prowadzenia eksploatacji górniczej.
Na podstawie przeprowadzonych analiz ustalono, że planowana przez kopalnię eksploatacja złóż może doprowadzić do znacznego naruszenia środowiska przyrodniczego. Tymczasem zgodnie z art. 1 cyt. ustawy, podstawą ustaleń w zakresie przeznaczenia terenów i zasad ich zagospodarowania powinien być rozwój zrównoważony.
Odpis powyższej uchwały doręczono KWK "[...]" w dniu [...] r.
W skardze wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego w dniu [...] r. Spółka A SA – KWK "[...]" powołała się na naruszenie interesu prawnego, polegającego na niedostosowaniu projektu planu do warunków koncesji na wydobywanie węgla kamiennego, wydanej w uzgodnieniu z Urzędem Miasta M..
Zdaniem skarżącej, wpis § 14 ust. 4 projektu planu narusza przepis art. 53 ust. 2 pkt 1 Prawa geologicznego i górniczego, nie zapewniając ingerencji wszelkich działań podejmowanych w granicach terenu górniczego w celu wykonania uprawnień określonych w koncesji.
Z kolei zapis § 14 ust. 5 projektu planu pozostaje w sprzeczności z treścią art. 91 ust. 1 Prawa geologicznego. Nadto, obowiązki przedsiębiorcy w zakresie zapobiegania i naprawienia szkód regulują przepisy tego prawa, stąd też brak podstaw do nakładania obowiązków w tym zakresie w planie zagospodarowania przestrzennego ( § 14 ust. 8 i 13 projektu ).
Organ, którego działanie zaskarżono, wniósł o oddalenie skargi. Zdaniem organu, ustalenia projektu planu nie pozostają w rażącej sprzeczności z warunkami koncesji, a przy tym nieuzasadniony jest zarzut naruszania art. 53 ust. 2 pkt 1 Prawa geologicznego i górniczego, gdyż projekt planu uwzględnia całość celów, stawianych przez ustawodawcę. Fakt, iż ustawa nakłada obowiązki naprawienia i zapobiegania szkodom, nie oznacza zaś, że zapisów takich nie można zamieszczać w planie.
Zarzut naruszenia przepisu art. 91 ust. 1 Prawa geol. i górn. nie ma zaś odniesienia do postanowień planu. Wreszcie, wskazano na czasowy charakter uprawnienia skarżącej, wynikający z udzielonej koncesji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :
Skarga jest uzasadniona.
Z mocy art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( tekst jednolity Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) – w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania kwestionowanej uchwały - zarzut może wnieść każdy, którego interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyłożonym do publicznego wglądu. Mając na uwadze fakt, iż skarżąca uzyskała koncesję nr [...] na wydobywanie węgla kamiennego ze złoża m.in. objętego obszarem górniczym "[...]", którego dotyczy uchwała nr [...] w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego, stwierdzić należy, iż ustalenia przyjęte w projekcie tego planu naruszają uprawnienia skarżącej jako przedsiębiorcy, co stwarza legitymację do wniesienia zarzutu w trybie powołanego przepisu.
Zatem rozpatrzenie pisma skarżącej winno nastąpić zgodnie z regułami, wynikającymi z cyt. ustawy. Oznacza to w szczególności, iż rozstrzygnięcie rady gminy w przedmiocie zarzutu winno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne ( art. 24 ust. 3 tej ustawy ).
W pierwszym rzędzie wskazać przyjdzie, iż zaskarżona uchwała wymogu tego nie spełnia. W istocie nie wiadomo nawet, czy i w jakim zakresie zarzut skarżącej uwzględniono, a w jakiej części odrzucono. W motywach aktu organ gminy nie odniósł się właściwie do żadnej z kwestii przedstawionych w piśmie z dnia [...] r., wskazując jedynie na własne uprawnienia, wynikające z art. 1 i art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.
Tymczasem jak wyjaśnił Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 23 stycznia 2003 r. sygn. akt III RN 26/02 ( nie publ.) rada gminy nie dysponuje "władztwem planistycznym", ani "swobodą regulacyjną", lecz obowiązana jest do rozważenia i wyważenia wszystkich wchodzących w rachubę interesów.
Ustalenia uchwały odrzucającej zarzut powinny być szczegółowo uzasadnione z powołaniem się na obowiązujące przepisy i na wyniki badania stanu faktycznego sprawy, związanego bezpośrednio z wniesionymi zarzutami do projektu. Badanie to powinno nawiązywać zarówno do praw i obowiązków gmin, jak też praw osób, w tym prawa własności oraz dorobem opartego na zasadach określonych przez organy gminy w decyzjach administracyjnych.
Takie stanowisko prezentowane jest także w literaturze, zwracając uwagę na fakt, iż obowiązująca procedura rozpatrywania zarzutów zmusza radę gminy do przeprowadzenia pogłębionej analizy sytuacji wnoszącego zarzut, czyli do pewnego postępowania dowodowego czy wyjaśniającego ( J. Zimmermann – Zarzuty i protesty w procedurze planowania przestrzennego, Samorząd Terytorialny Nr 10 z 1996 r.).
W niniejszej sprawie wymogom tym zaś uchybiono. Brak bowiem jakichkolwiek ustaleń faktycznych co do stanu i sposobu dotychczasowego zagospodarowania terenu, jak i rozważań w zakresie znacznego zagrożenia dla środowiska przyrodniczego z uwagi na eksploatację złóż.
Nie wiadomo, jakimi dokumentami dysponowała Rada Miejska i do jakich analiz odwołano się przy ustaleniu stanu znacznego naruszenia środowiska przyrodniczego.
Uchwała nie zawiera też należytego uzasadnienia prawnego. Nie jest bowiem wystarczające przytoczenie formalnoprawnej podstawy działania rady gminy, lecz konieczne jest wskazanie konkretnych norm prawnych, stojących na przeszkodzie uwzględnienia zarzutu.
Zasadny jest też zarzut naruszenia obiektywnego porządku prawnego. Zgodnie z treścią art. 53 ust. 2 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze ( Dz. U. Nr 27, poz. 96 ze zm.), plan miejscowy powinien zapewniać ingerencję wszelkich działań podejmowanych w granicach terenu górniczego w celu :
1) wykonywania uprawnień określonych w koncesji,
2) zapewnienia bezpieczeństwa powszechnego,
3) ochrony środowiska, w tym obiektów budowlanych.
Ustawodawca wprowadził też wymóg uzgodnienia projektu z właściwym organem nadzoru górniczego ( art. 53 ust. 5 Prawa geol. i górn.) Przez uzgodnienie należy zaś rozumieć uzyskanie akceptacji dla przedstawionego projektu planu, która ma charakter wiążący – w przeciwieństwie do obowiązku zasięgnięcia opinii.
Tymczasem w niniejszej sprawie Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w G. pismem z dnia [...] r. przywołanym już wyżej, zaopiniował pozytywnie przedłużony projekt planu – pod warunkiem uwzględnienia prowadzenia eksploatacji górniczej przez KWK "[...]" na zasadach określonych w uzyskanej koncesji. Przedłożony projekt planu w § 14, ustalającym zasady dostosowania eksploatacji górniczej i jej przewidywanych skutków, w ogóle zaś nie przewiduje wykonywania uprawnień określonych w koncesji nr [...]. Zdaniem Sądu, stanowisko organu uzgadniającego należy rozumieć w ten sposób, iż projekt planu został uzgodniony warunkowo.
Zatem wyznaczone warunki wiązały organ gminy, o ile uzgodnienie nie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego przez sąd administracyjny w drodze skargi na podstawie art. 98 ust. 1 w zw. z art. 89 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. Nr 2001 Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Na prawną możliwość takiego trybu zaskarżenia przez gminę stanowiska uzgadniającego wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 2 grudnia 2002 r. sygn. akt OPS 8/02( ONSA 2003/3/85 ).
Wreszcie, w pełni należy podzielić pogląd skarżącej, iż plan miejscowy nie może powielać i to wybiórczo, przepisów prawa powszechnie obowiązującego ( vide : wyrok NSA z dnia 16 czerwca 1992 r. sygn. akt II SA 99/92 – ONSA 1993/2/44 ).Obowiązki przedsiębiorcy w zakresie zapobiegania i naprawiania szkód zostały zaś uregulowane w Dziale V Prawa geol. i górn. Wbrew stanowisku, zaprezentowanemu w odpowiedzi na skargę, przepis art. 91 ust. 1 tego prawa, odnosi się także do treści planu miejscowego, jednoznacznie regulując sytuację prawną właściciela nieruchomości zagrożonej ruchem zakładu górniczego.
Działając z urzędu wskazać też przyjdzie na nowelizację stanu prawnego w zakresie kryteriów i sposobu zaliczania zagrożeń związanych z ruchem zakładu górniczego, co jest sednem sporu w niniejszej sprawie (art. 73 ust. 2 Prawa geol. i górn, - w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 22 grudnia 2000 r. ( Dz. U. Nr 120, poz. 1268 ), która weszła w życie z dniem 30 marca 2001 r. a następnie – art. 73 a ust. 3 Prawa geol. i górn.- dodany ustawą z dnia 27 lipca 2001 r. ( Dz. U. Nr 110 , poz. 1190). która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2002 r.). Oznacza to, iż w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały zmieniony został stan prawny w zakresie zaliczania do kategorii szkód górniczych, obowiązujący przy podejmowaniu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia fragmentu planu miejscowego.
W tym stanie rzeczy wadliwy prawnie akt podlegał wyeliminowaniu z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jego nieważności. Objaśnić przyjdzie, iż upływ roku od podjęcia zaskarżonej uchwały nie miał znaczenia w niniejszej sprawie, jako że skład orzekający nie podziela poglądu, aby z uwagi na treść art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zachodziły podstawy do orzeczenia o niezgodności z prawem. Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym zawiera bowiem regulację całościową, zaś uchwała o odrzuceniu zarzutu nie stanowi aktu ogólnego, lecz rozstrzyga sprawę indywidualną. Stąd też brak podstaw do zastosowania przepisu art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Taki też pogląd wyrażono w wyroku NSA z dnia 11 grudnia 2000 r. sygn. akt II SA/Ka 2124/99 (ONSA 2002/1/33 ).
Orzeczenie Sądu oparto na przepisie art. 147 § 1 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ) w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.).
Ponowne rozpatrzenie zarzutu skarżącej winno nastąpić na gruncie dotychczasowego stanu prawnego, co wynika z normy intertemporalnej zawartej w art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ).
su.