II SA/Ka 38/03

II SA/Ka 38/03 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2005-02-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2003-01-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Elżbieta Kaznowska
Leszek Kiermaszek /sprawozdawca/
Łucja Franiczek /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek Sędziowie WSA Elżbieta Kaznowska NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Elwira Massel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2005 r. sprawy ze skargi J.W. na decyzję Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z dnia [...]r. nr [...] i orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana w całości, 2) zasądza od Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej kwotę [...] ([...]) zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Po ponownym rozpoznaniu sprawy, w wyniku kasacyjnej decyzji Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., decyzją z dnia [...]r., nr [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (t.j. Dz. U.z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. nakazał J. W. rozbiórkę ogrodzenia wybudowanego na działce przy ulicy [...] w J., bez uprzedniego zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno - budowlanej.
W uzasadnieniu wydanej decyzji organ ten wskazał, że J. W. budując w [...] r. ogrodzenie od strony ulicy [...] w J. nie dokonała wymaganego zgłoszenia związanych z tą inwestycją robót budowlanych. Jednocześnie wyjaśnił, że postępowanie prowadzone w tej sprawie odnosiło się do sprawcy samowoli budowlanej, stąd też organ nie miał obowiązku żądania dokumentu potwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomością. Wskazał przy tym, że postępowanie cywilne dotyczące nabycia w drodze zasiedzenia własności nieruchomości, na której wybudowane zostało ogrodzenie, nie stanowi podstawy do zawieszenia postępowania administracyjnego.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła J. W. zarzucając jej naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 kpa poprzez brak zawieszenia postępowania z uwagi na toczące się postępowanie cywilne o zasiedzenie nieruchomości, a także art. 138 § 2 kpa poprzez nie uwzględnienie w tym postępowaniu wskazań organu odwoławczego zawartych w poprzedniej decyzji z dnia [...]r., nr [...]. Podniosła ponadto, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. wydał już w tej sprawie dwie decyzje nakazujące rozbiórkę przedmiotowego ogrodzenia (z dnia [...]r. i z dnia [...]r.), które następnie uchylone zostały w postępowaniu odwoławczym.
Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nie uwzględnił odwołania i decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 104 kpa oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
Organ ten wskazał, iż prowadzone w tej sprawie postępowanie wszczęte zostało na wniosek M. A. – właściciela sąsiedniej nieruchomości (nr działki [...]). Uznając, że ogrodzenie stanowi urządzenie budowlane zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, stwierdził, iż ogrodzenie wybudowane przez J. W. wykonane zostało wraz z legalnie wybudowanym budynkiem mieszkalnym. Wobec tego, zdaniem organu, wykonane ogrodzenie stanowi samowolę budowlaną, do której zastosowanie znajdować winien art. 51 Prawa budowlanego. Podkreślił przy tym, że postępowanie prowadzone przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w J. wykazało niedopełnienie przez inwestora obowiązku zgłoszenia zamiaru wykonywania robót związanych z budową ogrodzenia. W końcowej części uzasadnienia organ odwoławczy podniósł, że w sprawach dotyczących samowoli budowlanej organy nadzoru budowlanego nie mogą działać na zasadzie uznania administracyjnego, stąd też w przypadku stwierdzenia samowoli budowlanej nie mogą uchylić się od obowiązku wydania decyzji nakazującej przymusową rozbiórkę.
W skardze do Sądu J. W. wniosła o uchylenie powyższej decyzji Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Decyzjom tym zarzuciła w szczególności naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 kpa poprzez brak zawieszenia postępowania do czasu zakończenia postępowania o zasiedzenie nieruchomości prowadzonego przed Sądem Rejonowym w J Zdaniem skarżącej postępowanie to stanowi bowiem zagadnienie wstępne w rozumieniu powołanego przepisu art. 97 § 1 pkt 4 kpa uzasadniające konieczność zawieszenia postępowania administracyjnego. Podniosła przy tym, że kwestia ustalenia własności nieruchomości na której wybudowane zostało ogrodzenie jest istotna również z punku widzenia legitymacji do występowania w tym postępowaniu w charakterze strony. Skarżąca zarzuciła ponadto, że organ odwoławczy naruszył przepis art. 138 § 2 kpa, skoro nie zastosował się do własnej oceny wyrażonej w motywach poprzedniej kasacyjnej decyzji, w której stwierdził, iż postępowanie administracyjne winno zostać zawieszone do czasu zakończenia postępowania cywilnego o zasiedzenie.
W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał dotychczasowe stanowisko i argumentację, wnosząc o jej oddalenie. Ustosunkowując się do zarzutów skarżącej wyjaśnił dodatkowo, że pierwsza decyzja wydana w tej sprawie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z dnia [...] r., nr [...], została uchylona z uwagi na to, iż wydano ją w oparciu o art. 48 Prawa budowlanego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :
Skarga zasługuje na uwzględnienie, zasadniczo wszakże nie z przyczyn w niej zawartych, lecz z powodów które sąd administracyjny nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi wziął pod rozwagę z urzędu, do czego upoważnia przepis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.).
Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), zwanej dalej ustawą, w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania, budowa ogrodzeń nie wymagała pozwolenia na budowę. Jednakże w myśl art. 30 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów i innych miejsc publicznych oraz o wysokości powyżej 2,20 m wymagała uprzedniego zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno - budowlanej. Do wykonywania robót budowlanych można zaś było przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia organ ten nie wniósł sprzeciwu. Budowa ogrodzenia z naruszeniem wskazanych przepisów oznacza zatem, że inwestor dopuścił się samowoli budowlanej.
W rozpatrywanej sprawie zasadniczą kwestią jest, iż zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 ustawy. Zauważenia tymczasem wymaga, że ogrodzenie jest istotnie urządzeniem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 9, jednakże stanowi równocześnie budowlę, a zatem obiekt budowlany ( art. 3 pkt 1 lit. b ustawy ), wobec czego samowolna budowa tego rodzaju obiektu od strony dróg, ulic, placów i innych miejsc publicznych winna zostać objęta dyspozycją art. 48 ustawy. Przepis ten dotyczy bowiem obiektu budowlanego będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Zdefiniowanie przez ustawodawcę obiektu budowlanego jako urządzenia budowlanego związanego z obiektem budowlanym nie zmienia faktu, że urządzenie to jest obiektem budowlanym. W razie zatem zaistnienia przesłanek określonych w tym przepisie właściwy organ winien wydać decyzję, mocą której inwestor zobowiązany będzie do dokonania rozbiórki obiektu budowlanego, bądź części tegoż obiektu. Istotnym jest, że cytowany przepis odnosi się do samowolnie wybudowanego, bądź pozostającego w budowie obiektu budowlanego lub jego części, wobec czego dotyczy on również budowy ogrodzenia. W stanie prawnym obowiązującym w dacie orzekania, organ nadzoru budowlanego orzekając o rozbiórce winien był jedynie stwierdzić, że w danej sprawie zachodzą okoliczności przewidziane hipotezą normy określonej w art. 48 ustawy, decyzja dotycząca przymusowej rozbiórki jest bowiem rozstrzygnięciem o charakterze deklaratoryjnym.
Zgodnie z tym co dotychczas rozważono, orzekające w sprawie organy nadzoru budowlanego nie mogły wobec tego nakazać rozbiórki ogrodzenia na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 1 i ust. 4 ustawy. Przepis ten, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, umożliwiał organowi nadzoru budowlanego orzeczenie o rozbiórce samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego, czy też jego części w przypadkach innych niż określone w art. 48. Nie do przyjęcia jest przy tym stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że w sprawie tej zastosowanie art. 51 ust. 1 i 4 ustawy wynika z faktu, iż ogrodzenie – jako urządzenie budowlane zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z przeznaczeniem – wykonane zostało wraz z legalnie wybudowanym budynkiem mieszkalnym. Stwierdzić bowiem należy, że o ile ogrodzenie to objęte zostałoby warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego, to wówczas przecież nie można by rozpatrywać budowy ogrodzenia w kategoriach samowoli budowlanej.
Zasadniczo jednak wytknąć należy organom nadzoru budowlanego prowadzącym postępowanie, że nie wyjaśniły istotnych okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia tej sprawy. Bezspornym było dla organów, że realizacja spornego ogrodzenia wymagała uprzedniego zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Podstawowym obowiązkiem organów było więc ustalenie dokładnego miejsca budowy ogrodzenia, jego parametrów, daty budowy oraz statusu prawnego terenu graniczącego z działką, na której wybudowane zostało ogrodzenie. Postępowanie przeprowadzone w niniejszej sprawie, pomimo wydania szeregu decyzji, kwestii powyższych jednakże nie wyjaśnia. Należy bowiem zauważyć, iż cały materiał dowodowy zebrany w sprawie składa się jedynie z notatki służbowej z dnia [...]r., zawierającej oświadczenie właściciela sąsiedniej nieruchomości – M. A., protokołu z kontroli przeprowadzonej w dniu [...]r. oraz wypisu i wyrysu z mapy ewidencyjnej terenu z naniesionymi nieczytelnymi adnotacjami. Informacje jakie zawarte zostały w wymienionych dokumentach nie zostały w żaden sposób zweryfikowane w toku prowadzonego w tej sprawie postępowania wyjaśniającego, w szczególności zaś nie zostały poparte stosownymi oględzinami terenu, na którym ogrodzenie to zostało wybudowane, a następnie sporządzeniem protokołu z tej czynności procesowej zawierającej poczynione ustalenia łącznie ze szkicem wyznaczającym lokalizację ogrodzenia. Załączona mapa terenu nie pozwala na jednoznaczne i precyzyjne określenie usytuowania ogrodzenia oraz jego przebiegu na nieruchomości. W postępowaniu tym nie ustalono również tak istotnej okoliczności, jaką jest data wybudowania ogrodzenia. Zebrany w sprawie materiał dowodowy zawiera bowiem sprzeczne informacje odnośnie daty powstania ogrodzenia, co więcej w postępowaniu tym nie zostały nawet podjęte próby wyjaśnienia tej nieścisłości. Organy nadzoru budowlanego nie rozważyły również podstawowej kwestii, a mianowicie czy ogrodzenie wybudowane zostało od strony ogólnodostępnego miejsca publicznego, niekoniecznie drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 71, poz. 838 ze zm.). Jak już wskazano dołączony do akt wyrys z mapy ewidencyjnej nie wyjaśnia tej kwestii. Nie sposób wreszcie nie zauważyć, że osnowa rozstrzygnięcia nakazującego rozbiórkę ogrodzenia jest mało precyzyjna, nie określa dokładnego miejsca usytuowania ogrodzenia, jego podstawowych parametrów technicznych, w tym np. długości. W razie niewykonania tego obowiązku przez zobowiązanego mogłyby zaistnieć na etapie postępowania egzekucyjnego uzasadnione wątpliwości co do jego treści
Jednocześnie zdaniem Sądu w postępowaniu tym nie odniesiono się w sposób wyczerpujący do podniesionej przez skarżącą kwestii zasadności zawieszenia postępowania z uwagi na toczące się przed Sądem Rejonowym w J. postępowanie o stwierdzenie zasiedzenia nieruchomości, na której to wybudowane zostało sporne ogrodzenie. Poza bowiem wskazaniem, że postępowanie to prowadzone zostało w stosunku do sprawcy samowoli budowlanej, organy nadzoru budowlanego nie podjęły żadnych czynności mających na celu wyjaśnienie podniesionej przez skarżącą kwestii oraz uzasadnienie przyjętego w tym przedmiocie stanowiska. Potrzeba przeprowadzenia rozważań w tym zakresie była niezbędna, skoro organ odwoławczy w motywach poprzedniego rozstrzygnięcia kasacyjnego wypowiedział się o konieczności zawieszenia postępowania administracyjnego, co słusznie zarzuca skarżąca, pomijając ocenę trafności tego zarzutu.
Z przytoczonych zatem względów nie mogły się ostać w obrocie prawnym zarówno zaskarżona decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu I instancji o przymusowej rozbiórce ogrodzenia. Stwarza to podstawę do uchylenia wskazanych decyzji na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1271 ze zm.). Jednocześnie na mocy art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł, iż zaskarżona decyzja Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Stosownie natomiast do wyniku sprawy Sąd zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego na podstawie art. 200 powołanej ustawy oraz przy zastosowaniu art. 97 § 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Ponownie rozpoznając sprawę, uwzględni zatem organ wskazania Sądu dotyczące konieczności przeprowadzenia prawidłowego i wyczerpującego postępowania wyjaśniającego z utrwaleniem przeprowadzonych dowodów. Nie może być kwestionowane, że ogrodzenie jest obiektem budowlanym. Zadba także organ, by decyzja nakazująca wykonanie określonego obowiązku była precyzyjnie zredagowana, co ma istotne znaczenie na wypadek niewykonania obowiązku.