II SA/GO 457/07

II SA/Go 457/07 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2007-07-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-06-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Aleksandra Wieczorek /sprawozdawca/
Joanna Brzezińska
Maria Bohdanowicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6321 Zasiłki stałe
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz, Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.), Asesor Sądowy Joanna Brzezińska, Protokolant asystent sędziego Paweł Majka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lipca 2007 r. sprawy ze skargi S.Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego uchyla zaskarżoną decyzję.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] marca 2007r., nr [...], Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej - działając z upoważnienia Wójta Gminy, na podstawie przepisów art. 7 pkt 5, art. 8 ust. 1 pkt 2, art. 37 ust. 1 pkt 2, art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm. z 2004r. z późn. zmianami), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. Nr 135, poz. 950) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku S.Ż. z dnia [...] lutego 2007r. odmówił mu przyznania zasiłku stałego z powodu niespełnienia przesłanek z art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej tj. przekroczenia kryterium dochodowego.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że na podstawie dokumentów ustalono, iż wnioskodawca zgodnie z orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności nr [...] z dnia [...] lutego 2007r. jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym przy czym orzeczenie to ma charakter okresowy i wydane zostało do dnia [...] lutego 2009 roku. W uzasadnieniu wskazano także, iż zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej oraz z w/w rozporządzeniem prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobie w rodzinie, której dochód na osobę nie przekracza kwoty 351,00 złotych przy jednoczesnym wystąpieniu innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. Organ l instancji wskazał przy tym, iż jak wynika z ustaleń rodzinnego wywiadu środowiskowego dochód rodziny, na który składa się emerytura C.Ż. w kwocie 570,21 złotych oraz zasiłek pielęgnacyjny przyznany wnioskodawcy w kwocie 153 złotych, wynosi 723,21 złotych. Dochód ten w przeliczeniu na jedną osobę stanowi kwotę 361,61 złotych i tym samym przekracza kryterium określone w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej. W oparciu o powyższe organ stwierdził, iż S.Ż. nie spełnia kryterium dochodowego uprawniającego do przyznania zasiłku stałego.
W dniu [...] marca 2007r. S.Ż. wniósł odwołanie od wskazanej decyzji. W odwołaniu powoływał się na swoją trudną sytuacją finansową. Podnosił, iż nie utrzymuje się wspólnie z matką. Matka miała ograniczone prawa rodzicielskie, płaciła ojcu alimenty. Po śmierci ojca on sam z braćmi prowadził gospodarstwo domowe. Wyjaśniał, iż by się utrzymać musiał zbierać jagody i grzyby, gdyż matka nie kupuje mu ani odzieży, ani obuwia.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2007r, po rozpatrzeniu odwołania - działając na podstawie art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych, w związku z art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego z uwzględnieniem art. 3, art. 8 i art. 37 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ II instancji uzasadnieniu wydanej decyzji wskazał, iż organ l instancji prawidłowo ustalił, że wnioskodawca tworzy z matką C.Ż. rodzinę w rozumieniu art. 6 pkt 3 i 14 ustawy o pomocy społecznej. Prawidłowo też organ l instancji ustalił dochód osoby w rodzinie przyjmując, iż wynosi on 361,61 złotych ( kwota emerytury matki wnioskodawcy z miesiąca stycznia 2007 roku pomniejszona o należną zaliczkę na podatek dochodowy oraz składkę zdrowotną i kwota zasiłku pielęgnacyjnego przyznanego wnioskodawcy z dniem [...] luty 2007 roku ). Tym samym poprawnie organ l instancji ustalił, iż dochód w rodzinie przekroczył kryterium dochodowe w wysokości 351 złotych, bowiem dochód na osobę w rodzinie wyniósł 361,61 złotych.
Odnosząc się do argumentacji zawartej w odwołaniu organ II instancji wskazał, że brak jest podstaw prawnych do badania w jaki sposób dochodzi do wydatkowania dochodu w ramach samej rodziny, w tym czy jest on przekazywany pozostałym członkom rodziny. Podniósł, iż okoliczność wspólnego zamieszkiwania z matką i prowadzenia wspólnego z nią gospodarstwa domowego wynika z rodzinnego wywiadu środowiskowego i sam wnioskodawca temu nie zaprzecza. W oparciu o brzmienie powyżej wskazanych przepisów organ II instancji przyjął, iż S.Ż. uzyskujący zasiłek pielęgnacyjny i zamieszkujący z osobą osiągającą określone dochody - nie spełnia kryterium dochodowego uprawniającego do przyznania zasiłku stałego.
Pismem z dnia [...] maja 2007r. S.Ż. zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Skarżący w uzasadnieniu złożonej skargi ponownie podniósł, iż nie jest na wspólnym utrzymaniu z matką. Aktualnie zresztą z matką nie zamieszkuje, gdyż wyrzuciła go z domu, bo nie przyczyniał się do ponoszenia kosztów utrzymania i obecnie przebywa u swojej siostry. Skarżący wskazywał na swą ciężką sytuację materialną.
Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Odnosząc się do treści skargi organ odwoławczy wskazał, iż organy administracji biorą stan rzeczy istniejący w chwili wydawania decyzji. Tym samym aktualny stan opisany w skardze (zamieszkiwanie "na dzień dzisiejszy" w innym miejscu - u siostry) nie mógł być brany pod uwagę podczas wydawania zaskarżonej decyzji. Kolegium wskazało także, iż skarżący z uwagi na zaistniałą zmianę jego sytuacji rodzinnej (i być może materialnej), może ponowić swój wniosek o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek również z przyczyn innych niż w niej podniesione.
Dokonując na podstawie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontroli zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem, należało uznać, że została ona wydana z naruszeniem przepisów proceduralnych, mogącym mieć istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy jak i z naruszeniem przepisów prawa materialnego mającym wpływ na wynik sprawy.
Materialnoprawną podstawę decyzji w przedmiotowej sprawie stanowi przepis art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) zwanej dalej ustawą, zgodnie z którym zasiłek stały przysługuje pełnoletniej osobie pozostającej w rodzinie, całkowicie niezdolnej do pracy z powodu wieku lub niepełnosprawności, jeżeli jej dochód (jak również dochód na osobę w rodzinie) jest niższy od ustalonych w art. 8 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 oraz ust 3 ww. ustawy kryteriów dochodowych. W tym miejscu należy wskazać, iż zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006 roku w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. 06.135.950) kwota o której mowa w art. 8 ust. 1 pkt 2 w/w ustawy wynosi 351 złotych.
W niniejszej sprawie bezsporne jest, iż S.Ż. zaliczony został orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] lutego 2007r. do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności przy czym ustalony stopień niepełnosprawności istnieje u niego od [...] grudnia 2006 roku na okres do [...] lutego 2009 roku. Oznacza to, iż skarżący jest osobą, której ustawodawca w art. 6 pkt 1 ustawy przyznaje - na użytek ustawy o pomocy społecznej oraz postępowania związanego z jej udzieleniem - przymiot osoby całkowicie niezdolnej do pracy. A zatem spełnia on pierwszą, nieodzowną przesłankę warunkującą przyznanie wnioskowanego zasiłku stałego.
W dalszej kolejności, rzeczą organów administracyjnych było więc ustalenie do której z dwóch grup osób wymienionych w pkt 1 i 2 przepisu art. 37 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej - tj. osób samotnie gospodarujących, czy też osób pozostających w rodzinie - zalicza się wnioskodawca. Przedmiotowe przyporządkowanie jest o tyle istotne, że determinuje sposób obliczania dochodu osoby wnioskującej o przyznanie pomocy, a następnie decyduje o wyborze odpowiedniego kryterium dochodowego stanowiącego podstawę porównania. W konsekwencji wpływa więc na ocenę uprawnienia rodziny (osoby) do otrzymania świadczeń z tytułu pomocy społecznej.
Zgodnie z art. 6 pkt 14 ustawy o pomocy społecznej za rodzinę uważa się osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące. W tym miejscu wskazać należy, iż celem wprowadzenia przepisu art. 6 pkt 14 ustawy było niewątpliwie wyeliminowanie przypadków kierowania pomocy do osób osobiście pozbawionych dochodu, ale żyjących w rodzinie, której członkowie uzyskują dochody przekraczające określone poziomy. Z tego też powodu ważne jest dołożenie ze strony organów administracji publicznej najwyższej staranności w trakcie przeprowadzanego postępowania dowodowego poprzedzającego wydanie decyzji w sprawach z zakresu pomocy społecznej.
W ocenie Sądu, organy rozpatrujące niniejszą sprawę - uznając, iż S.Ż. zamieszkując z matką C.Ż. jest osobą pozostającą w rodzinie w rozumieniu przepisu art. 6 pkt 14 ww. ustawy - nie zbadały w sposób wystarczający, czy rzeczywiście zostały spełnione przesłanki cytowanego przepisu. Nie ustalono przede wszystkim, jak rzeczywiście wyglądają relacje między S.Ż. a jego matką. Co prawda jak wynika z kwestionariusza rodzinnego wywiadu środowiskowego skarżący potwierdził własnoręcznym podpisem na formularzu rodzinnego wywiadu środowiskowego okoliczność braku konfliktów w rodzinie i prowadzenie wraz z matką dwuosobowego gospodarstwa domowego jednak, zdaniem Sądu, okoliczność ta nie może być przesądzająca dla ustalenia, iż skarżący nie tylko wspólnie zamieszkuje z matka, ale też wspólnie z nią gospodaruje. Jak wynika z analizy orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego dla wyjaśnienia charakteru wspólnego prowadzenia gospodarstwa przez dwie nawet bliskie osoby z zasady nie będzie wystarczał szczególny dowód przewidziany w ustawie, jakim jest wywiad środowiskowy. Wkroczyć trzeba bowiem w najbardziej intymną sferę życia człowieka, a wówczas praktycznie jedynym środkiem dowodowym stają się zeznania osoby ubiegającej się o pomoc. Skarżący w odwołaniu od decyzji organu l instancji podał, że nie jest prawdą, iż żyje" na wspólnym utrzymaniu z matką" gdyż matka nie zapewnia mu żadnych środków na jego utrzymanie. Organ odwoławczy nie zweryfikował wiarygodności twierdzeń skarżącego. Swoje rozważania ograniczył jedynie do stwierdzenia: "iż brak jest podstaw prawnych do badania w jaki sposób dochodzi do wydatkowania dochodu w ramach samej rodziny, w tym czy jest on przekazywany pozostałym członkom rodziny". W tym miejscu wskazać trzeba, że zasadą postępowania odwoławczego jest konieczność podjęcia czynności zmierzających do ponownego, wszechstronnego rozpatrzenia sprawy co do jej istoty, a zatem w miarę potrzeby rzeczą organu odwoławczego jest przeprowadzenie uzupełniającego postępowania wyjaśniającego i usunięcie naruszenia prawa popełnionego przez organ l instancji.
W ocenie Sądu, samo przeprowadzenie wywiadu środowiskowego nie mogło być wystarczającym środkiem dowodowym dla poczynienia ustaleń niezbędnych do rozpoznania wniosku o przyznanie zasiłku stałego. Zawartość kwestionariusza rodzinnego wywiadu środowiskowego wskazuje, iż sposób jego przeprowadzenia daleki był od rzetelności. W pkt l .11 - Informacja o członkach rodziny - brak pełnych danych o wskazanych tam , poza wnioskodawcą i jego matką , osobach wspólnie zamieszkujących. Brak jest w nim ustaleń co do potrzeb i oczekiwań zgłoszonych w toku przeprowadzenia wywiadu ( pkt VI ). Również dokonana przez pracownika socjalnego ocena sytuacji rodziny i jego wnioski nie dostarczają żadnej wiedzy na temat stosunków i relacji panujących między wnioskodawcą a jego matką ewentualnie innymi zamieszkującymi wspólnie osobami. O braku staranności i wnikliwości w zakresie przeprowadzania wywiadu świadczy też np. okoliczność, iż pracownik socjalny wśród wydatków rodziny odnotował wydatki na telefon a następnie w innym miejscu kwestionariusza wskazał na jego brak w rodzinie . Nadto stan zdrowia wnioskodawcy określił jako dobry w sytuacji, gdy jest on osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym. Z orzeczenia o niepełnosprawności wynika ponadto, iż stan ten związany jest ze schorzeniami oznaczonymi symbolem 01- U. Oznacza to, że niepełnosprawność wywołana jest przez upośledzenie umysłowe ( § 32 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki , Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 roku w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności ( Dz. U. z 2003 roku , Nr 139, poz. 1328 ). Ta okoliczność powinna obligować organy do szczególnej staranności i wnikliwości w zakresie uzyskiwania wyjaśnień od wnioskodawcy na temat jego sytuacji rodzinnej i materialnej zważywszy na obawę czy ma on dostateczne rozeznanie co do okoliczności decydujących o przyznaniu mu wnioskowanego świadczenia.
Skoro więc wykorzystany w postępowaniu wywiad środowiskowy nie pozwolił na wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności w sprawie, to rzeczą organu odwoławczego było rozważenie przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Przy czym należy mieć na względzie, iż w sytuacji, w której znajduje się wnioskodawca najbardziej przydatnym środkiem dowodowym byłoby przesłuchanie go i C.Ż. ewentualnie przeprowadzenie innych dowodów dla wyjaśnienia okoliczności istotnych w sprawie. Wskazać trzeba, że stosownie do treści art. 75 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071) jako dowód należy dopuścić wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem.
Kolejnym powodem dla którego zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu było zaliczenie przez organy administracyjne orzekające w niniejszej sprawie, do dochodu rodziny ( wnioskodawcy i jego matki ) kwoty 153 złotych uzyskanej tytułem zasiłku pielęgnacyjnego przyznanego S.Ż. decyzją Wójta Gminy nr [...] z dnia [...] marca 2007 roku. Decyzja ta przyznaje skarżącemu prawo do zasiłku pielęgnacyjnego w wysokości 153 złotych miesięcznie w okresie od [...] lutego 2007 roku do [...] lutego 2009 roku. Zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania. Natomiast stosownie do przepisu art. 106 ust. 3 a ustawy o pomocy społecznej 3a zmiana dochodu osoby samotnie gospodarującej lub rodziny w okresie pobierania świadczenia pieniężnego nie wpływa na wysokość świadczenia pieniężnego, jeżeli kwota zmiany nie przekroczyła 10 % odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub kryterium dochodowego na osobę w rodzinie.
Jak wynika z akt administracyjnych , wniosek S.Z. został złożony ustnie do protokołu w dniu [...] lutego 2007 roku, a zatem organ l instancji winien ustalić przychody wnioskodawcy i ewentualnie jego matki z miesiąca stycznia 2007 roku czyli z miesiąca poprzedzającego miesiąc, w którym wniosek został złożony. Zasiłek pielęgnacyjny przyznany został skarżącemu zgodnie z wyżej wskazaną decyzją dopiero od [...] lutego 2007 roku . Zatem gdyby organy , zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy, ustaliły przychód z miesiąca stycznia 2007 roku czyli z miesiąca rzeczywiście poprzedzającego miesiąc, w którym złożono wniosek o przyznanie zasiłku stałego to ustalona kwota miesięcznych przychodów S. i C.Ż. byłaby pomniejszona o kwotę 153 złotych zasiłku pielęgnacyjnego. W ocenie Sądu zaliczenie przez organy orzekające w niniejszej sprawie do przychodu wnioskodawcy zasiłku pielęgnacyjnego wbrew treści art. 8 ust 3 ustawy stanowi naruszenie przepisów prawa, mające istotny wpływ na wynik sprawy.
W takim stanie rzeczy należy przyjąć, że w sprawie nie doszło do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy wywołanej wnioskiem S.Z. o przyznanie zasiłku stałego, a tym samym do naruszenia uregulowanej w przepisie art. 7 kpa zasady prawdy obiektywnej. Zgodnie z tą zasadą organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Realizację tych celów zapewniają przede wszystkim gwarancje zawarte w przepisach regulujących postępowanie dowodowe, w tym w art. 77 § 1 kpa, na podstawie którego organ administracji publicznej jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Należy mieć również na względzie, iż organy administracji publicznej, przed którymi toczy się postępowanie z zakresu pomocy społecznej muszą mieć także na uwadze podstawowe cele tejże pomocy -skonkretyzowane w art. 2 oraz art. 3 ustawy o pomocy społecznej - zgodnie z którymi organy, kierując się dobrem osób korzystających z pomocy społecznej, winny dążyć do umożliwienia tymże osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać przy udziale własnych środków, możliwości i uprawnień, jak również do zaspokojenia ich niezbędnych potrzeb życiowych oraz umożliwienia im bytowania w warunkach odpowiadających godności człowieka.
Z tych wszystkich względów, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), należało orzec jak w sentencji.