II SA/Ka 3142/02

II SA/Ka 3142/02 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2004-10-19
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2002-12-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Anna Apollo /sprawozdawca/
Iwona Bogucka
Tadeusz Michalik /przewodniczący/
Symbol z opisem
606  Sprawy z zakresu geologii i górnictwa
Skarżony organ
Urząd Górniczy
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie: NSA Anna Apollo ( spr. ) Asesor WSA Iwona Bogucka Protokolant: sekretarz sądowy Beata Jacek po rozpoznaniu w dniu 19 października 2004r. sprawy ze skargi syndyka masy upadłości Przedsiębiorstwa A w G. na decyzję Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych czynności w związku z ruchem zakładu górniczego 1/ uchyla zaskarżoną decyzję, 2/ zasądza od Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego w K. na rzecz skarżącego kwotę [...] ( [...] złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w P. decyzja z dnia [...]r. nr [...] na podstawie art. 113 ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994r. Prawo geologiczne i górnicze ( Dz. U. nr 27 , poz. 96 ze zm. ) nakazał Przedsiębiorstwu A w upadłości w G. przeprowadzenie aktualizacji mapy sytuacyjno – wysokościowej wyrobisk górniczych Zakładu Górniczego "B" - w terminie do dnia [...]r.; sporządzenie i przedłożenie do zatwierdzenia w Okręgowym Urzędzie Górniczym w P. planu ruchu likwidowanego ZG "B" – w terminie do dnia [...]r.; oznaczenie tablicami informacyjno – ostrzegawczymi terenu ZG "B"- w terminie do dnia [...]r.; zapewnienie właściwego nadzoru nad wyrobiskiem ZG "B" zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami – w trybie natychmiastowym. Nadto nakazał wystąpić do Starostów Powiatowych w D. i G. z wnioskiem o wydanie decyzji o kierunkach rekultywacji terenów pogórniczych – w terminie do dnia [...]r.
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż na podstawie art. 69 Prawa geologicznego i górniczego przedsiębiorca był zobowiązany posiadać dokumentacje mierniczo – geologiczną i uzupełniać ją w miarę postępu robót górniczych. Natomiast na podstawie § 11 ust. 1 pkt 2a nie wymienionego w decyzji aktu prawnego przedsiębiorca powinien był uzupełniać mapy podstawowe i przeglądowe wyrobisk górniczych co najmniej raz do roku.
Dalej organ orzekający stwierdził, iż w świetle art. 81a w związku z art. 63 cytowanej ustawy Prawo (...) przedsiębiorca zobowiązany był wykonywać likwidację zakładu górniczego "B" w oparciu o zatwierdzony plan ruchu likwidowanego zakładu górniczego. Wreszcie zgodnie z § 6 i § 12 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 28 lutego 2002r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy, prowadzenia ruchu oraz specjalistycznego zabezpieczenia przeciwpożarowego w odkrywkowych zakładach górniczych, wydobywających kopaliny pospolite ( Dz. U. nr 109 , poz.962 ) teren zakładu górniczego, jeżeli nie jest ogrodzony winien był być oznaczony tablicami zawierającymi m. in. zakaz wstępu na teren zakładu, zaś przedsiębiorca winien ustalić zasady sprawowania nadzoru w zakładzie górniczym na zmianach, na których nie był prowadzony ruch.
Powyższe uchybienia stwierdzono w czasie inspekcji przeprowadzonej przez inspektora Okręgowego Urzędu Górniczego w P. w dniu [...]r. Dlatego nakazano ich usunięcie. Ponadto stwierdzono wówczas, iż przedsiębiorca nie uzyskał decyzji właściwych starostów wydanych na podstawie art. 106 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska ( Dz. U. nr 62, poz. 627 ) określających kierunki rekultywacji zakładów górniczych " B" i "C".
W odwołaniu Przedsiębiorstwo A w upadłości reprezentowane przez syndyka masy upadłości domagało się uchylenia decyzji, bowiem ustawiono już tablice ostrzegawcze i zwrócono się do starostów o wydanie decyzji określających kierunki rekultywacji terenów zakładów górniczych. Odwołujący się za niezasadny uznał obowiązek zapewnienia stałego nadzoru nad ruchem zakładu górniczego "B", w którym od daty ogłoszenia upadłości nie była już prowadzona eksploatacja wyrobiska. Podobny stan istniał w okresie od 1995r. do końca 2001r. Na wykonanie pozostałych nakazów syndyk nie dysponował stosownymi środkami finansowymi.
Zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa Prezes Wyższego Urzędu Górniczego utrzymał w mocy decyzję organu i instancji nie znajdując podstaw do jej uchylenia. Odnosząc się do zarzutów odwołania wyjaśnił, iż z protokołu inspekcji przeprowadzonej w dniu [...]r. wynikało, iż w 2002r. ze złoża "B" wydobyto 8.000 metrów sześciennych kopaliny oraz, że zakończono eksploatację I piętra, natomiast w II piętrze istniały ślady dalszego jej prowadzenia. Te zapisy pozostawały w sprzeczności ze stwierdzeniami zawartymi w odwołaniu. Wymóg sporządzenia dokumentacji wynikał z § 11 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 19 czerwca 2001r. w sprawie dokumentacji mierniczo – geologicznej ( Dz. U. nr 92, poz. 819 ). Fakt cofnięcia odwołującemu się koncesji na wydobywanie kopaliny decyzją Wojewody [...] z dnia [...]r. nie zwalniał przedsiębiorcy z posiadania aktualnej dokumentacji mierniczo - geologicznej. Zwłaszcza, iż stanowiła ona podstawę do prawidłowego obliczenia wysokości opłat eksploatacyjnych.
Dalej organ odwoławczy ustalił, iż odwołujący się otrzymał koncesje decyzją wojewody. Zatem obowiązany był opracować plan ruchu likwidowanego zakładu górniczego. Z obowiązku tego byłby zwolniony, gdyby otrzymał koncesję decyzją starosty wydaną w razie zaistnienia warunków opisanych w art. 16 ust. 2a Prawa geologicznego i górniczego. Wreszcie postawienie zakładu górniczego w stan likwidacji nie zwalniało przedsiębiorcy z powinności sprawowania nadzoru nad wyrobiskiem kopaliny. Argument o braku środków finansowych nie zwalniał z obowiązku przestrzegania przepisów prawa dotyczących ruchu zakładu górniczego.
Odnosząc się do dwóch pozostałych nakazów stwierdzono w uzasadnieniu w oparciu o treść odwołania, iż wynikające z nich obowiązki zostały wykonane.
W skardze skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Syndyk Masy Upadłości Przedsiębiorstwa A w G. domagał się uchylenia decyzji organu odwoławczego jako wydanej z naruszeniem art. 105 § 1 Kpa oraz art. 69 Prawa geologicznego i górniczego. W ocenie skarżącej postępowanie administracyjne stało się bezprzedmiotowe, bowiem umową z dnia [...]r. skarżący sprzedał żwirownię w J. Gminie S.. Ponadto nałożone na skarżącego obowiązki ustanowienia nadzoru w zakładzie górniczym B i opracowania aktualnej dokumentacji – map sytuacyjno – wysokościowej i wyrobisk górniczych było niezasadne, bowiem od 1995r. w zakładzie nie eksploatowano kopaliny. Tylko w znikomym zakresie prowadzono ją od kwietnia do [...] czerwca 2002r. , tj do dnia ogłoszenia upadłości przedsiębiorcy.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do zmiany swojego stanowiska, na poparcie którego przytoczył argumenty przedstawione już w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do faktu zbycia przez skarżącego żwirowni w J. stwierdził, iż skarżący w postępowaniu odwoławczym nie ujawnił tego zdarzenia. Zatem organ nie mógł go wziąć pod uwagę przy ponownym rozP. sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie należy wyjaśnić dlaczego skargę wniesioną do Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodka Zamiejscowego w Katowicach rozpoznał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach.
Z dniem 1 stycznia 2004r. uległ zmianie stan prawny i stosownie do treści art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1271 ) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie w nich nie zostało zakończone, podlegają rozP. przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W myśl art. 85 powołanej na wstępie ustawy z dniem 1 stycznia 2004r. utworzono w Warszawie i w miejscowościach, w których miały siedziby ośrodki zamiejscowe Naczelnego Sądu Administracyjnego, wojewódzkie sądy administracyjne działające na podstawie przepisów ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. nr 153, poz. 1269 ) oraz zniesiono ośrodki zamiejscowe Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zgodnie z § 1 pkt 4 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 25 kwietnia 2003r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości ( Dz. U. nr 72, poz. 652 ) dla obszaru województwa śląskiego utworzony został Wojewódzki Sad Administracyjny w Gliwicach, który jest właściwy do rozpoznania niniejszej skargi.
Zgodnie z art. 4 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153 , poz. 1270 ) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Jedynym kryterium oceny działalności tej administracji w świetle art. 1 ust. 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych jest kryterium legalności, a więc zgodności zaskarżonych aktów z prawem. Zatem tylko stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez sąd zaskarżonej decyzji – art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wreszcie wskazać w tym miejscu należy, iż przy rozpoznawaniu sprawy, w świetle art. 134 cytowanej ustawy Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż bierze pod uwagę każde naruszenie prawa, niezależnie, czy zostało przez skarżącego zarzucone w skardze, czy też nie.
Istota administracyjnego toku instancji uregulowanego w Kodeksie postępowania administracyjnego sprowadza się do stwierdzenia, że w wyniku wniesienia przez stronę odwołania organ II instancji ma obowiązek ponownie w całości rozpatrzyć sprawę. Nie może się ograniczyć wyłącznie do rozważenia zarzutów zgłoszonych w odwołaniu. Musi ponownie ustalić stan faktyczny i prawny przed wydaniem decyzji drugoinstancyjnej. Oznacza to także, że musi uwzględnić nowe fakty zaistniałe bądź ujawnione już po wydaniu decyzji przez organ I instancji jak również nowy stan prawny, jeśli uległ on zmianie.
Zgodnie z art. 113 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. nr 27, poz. 96 ze zm. ) przy wykonywaniu nadzoru i kontroli zakładu górniczego organ nadzoru górniczego wydaje nakazy w razie stwierdzenia naruszenia przepisów o ruchu zakładu górniczego. Przytoczony przepis wprost nie określa adresata takiej decyzji. Z art. 6 pkt 7 powołanej ustawy wynika, iż zakładem górniczym jest wyodrębniony technicznie i organizacyjnie zespół środków służących bezpośrednio do wydobywania kopaliny ze złoża, w tym wyrobiska górnicze, obiekty budowlane oraz technologicznie związane z nimi obiekty i urządzenia przeróbcze. W myśl art. 15 wymienionej ustawy działalność gospodarcza polegająca na wydobywaniu kopaliny może być prowadzona tylko w oparciu o koncesje uzyskana przez przedsiębiorcę. Wreszcie w świetle art. 18 pkt 3 cytowanej ustawy osoba ubiegająca się o koncesję, która tę koncesję otrzymała winna się legitymować tytułem prawnym do terenu, na którym prowadzona jest działalność polegająca np. na wydobywaniu kopaliny. Zatem z tych regulacji wynika, że wydobycie kopaliny prowadzone może być w zakładzie górniczym jedynie przez przedsiębiorcę legitymującym się tytułem prawnym, np. umową wieczystego użytkowania, do terenu na którym prowadzi zakład górniczy wydobywający kopalinę. Nie jest bowiem możliwe do przyjęcia rozwiązanie, w którym przedsiębiorca prowadzi zakład górniczy wbrew woli właściciela lub innej osoby mającej tytuł prawny do terenu, na którym znajduje się zakład górniczy.
W rozpoznawanej sprawie po wydaniu przez organ I instancji decyzji zakwestionowanej przez skarżącego odwołaniem wniesionym do Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego i przed wydaniem zaskarżonej decyzji skarżący [...]r. zawarł w formie aktu notarialnego umowę sprzedaży wieczystego użytkowania dwóch działek nr [...] i 54 położonych J. , gmina S. stanowiących wyrobisko po eksploatacji kruszywa naturalnego na rzecz Gminy S.. Z protokołu inspekcji zakładu górniczego "B" przeprowadzonej w dniu [...]r. wynikało, iż zakład górniczy zajmował działki nr [...] i [...] położone w obrębie B w gminie S.. Ta nowa istotna w świetle przytoczonych wyżej przepisów prawa okoliczność faktyczna istniała w dniu wydania decyzji, chociaż nie była znana organowi rozpoznającemu odwołanie. Przy czym organ odwoławczy nie ponosił tutaj winy za taki stan rzeczy. To skarżący w odpowiednim czasie nie ujawnił tego faktu.
Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie administracyjne jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Nowe okoliczności faktyczne mogą stanowić podstawę wznowienia postępowania o ile dotyczą przedmiotu sprawy i mają znaczenie prawne, w konsekwencji mogące mieć wpływ na zmianę treści decyzji. Taki stan zaistniał w niniejszej sprawie zmiana osoby wieczystego użytkownika terenu, na którym znajdował się zakład górniczy "B" wpływa na zmianę adresata praw i obowiązków związanych z ruchem zakładu górniczego, a w konsekwencji i na adresata ewentualnych nakazów związanych z ujawnionymi nieprawidłowościami w ruchu zakładu górniczego.
Art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nakazuje sądowi administracyjnemu uchylenie decyzji w razie stwierdzenia naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. W świetle art. 1 ust. 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uprawniony jest pogląd, że ze względu na cele sądów administracyjnych ich obowiązkiem jest – przez wydanie orzeczenia – stworzenie takiego stanu, w którym w obrocie prawnym nie będzie istniał i funkcjonował żaden akt lub czynność organu administracji publicznej niezgodna z prawem.
Za wadliwe należało uznać również nakazanie skarżącemu zapewnienie "właściwego nadzoru nad wyrobiskiem ZG "B zgodnie z obowiązującymi przepisami". Niedopuszczalnym było zawarcie w decyzji organu I instancji w całości utrzymanej w mocy przez organ odwoławczy odesłań do przepisów prawa, ogólnie wskazanych w uzasadnieniu decyzji. Ani adresat decyzji, ani organ egzekucyjny, który mógłby przymusowo egzekwować taki nakaz nie miały i nie mają obowiązku poszukiwania w przepisach prawa treści nałożonego na kontrolowanego obowiązku, winien on wyraźnie wynikać z treści decyzji.
Wreszcie, skoro organ odwoławczy winien był rozpoznać powtórnie sprawę według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania przez niego drugoinstancyjnej decyzji, to skoro uznał, ze odwołujący się wykonał dwa z pięciu nałożonych na niego decyzją organu I instancji obowiązków, wadliwym było przyjęcie, że w zakresie oznakowania tablicami terenu zakładu górniczego "B" nadal istniały uchybienia w ruchu tego zakładu uzasadniające utrzymanie w mocy nakazu oznakowania terenu zakładu. Z tych samych przyczyn za wadliwe należało uznać utrzymanie w mocy nakazu zwrócenia się do właściwych starostów o wydanie decyzji określających kierunki rekultywacji likwidowanych zakładów górniczych. Przed wydaniem decyzji organ odwoławczy powinien był uzyskać potwierdzenie wykonania tych nakazów. A w przypadku uzyskania takiej pozytywnej wiedzy winien był w tym zakresie umorzyć postępowanie administracyjne.
Z powyższych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i 3 i art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylono zaskarżoną decyzję i obciążono organ odwoławczy kosztami postępowania sądowego. Jednocześnie sąd nie znalazł podstaw do zastosowania art. 152 cytowanej ustawy.