II SA/Ka 3104/01

II SA/Ka 3104/01 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2004-02-05
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2001-10-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Leszek Kiermaszek /przewodniczący/
Małgorzata Korycińska
Rafał Wolnik /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Dnia 5 lutego 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: NSA Małgorzata Korycińska Asesor WSA Rafał Wolnik – spr. Protokolant: sekr. Sądowy Elwira Karasek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2004 roku, sprawy ze skargi G.B. (B.), E.O., C.O. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...] nr [...]; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; 3. zasądza na rzecz skarżących E.O. i C.O. od Wojewody [...] kwotę 300,- (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia [...] państwo E. i C.O. wystąpili do Wydziału Urbanistyki i Administracji Architektoniczno-Budowlanej Urzędu Miasta C. o pozwolenie na adaptację budynku gospodarczego na warsztat ślusarski. Do wniosku dołączyli ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, akt notarialny stwierdzający prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, opis i mapę ewidencji gruntów, projekt adaptacji, uzgodnienia w zakresie bhp i opinię kominiarską. Rozpoznając ten wniosek Prezydent Miasta C. wydał w dniu [...] decyzję nr [...], na mocy której zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę dla państwa E. i C.O. określając przedmiot tego pozwolenia jako "adaptacja budynku gospodarczego na warsztat ślusarski". Jako podstawę prawną wydania tej decyzji organ pierwszej instancji wskazał przepisy art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane.
Odwołanie od tej decyzji złożył G.B. – właściciel działki sąsiadującej z działką inwestorów. Domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji, podnosząc, że budynek, którego dotyczy decyzja został zlokalizowany w odległości 1,5 m od granicy jego działki, że zamiast budynku parterowego powstał budunek dwukondygnacyjny, a także że wbrew wcześniejszym założeniom przeznaczony został na warsztat ślusarski. Te okoliczności, w jego ocenie powodują w znacznym stopniu pogorszenie warunków zamieszkiwania i rekreacji, a także obniżają atrakcyjność jego posesji.
Rozpoznając to odwołanie Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] nr [...] uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę wraz z aktami do ponownego rozpoznania. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Wojewoda [...] powołał się na treść pkt 4 decyzji z dnia [...] ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodnie z którym realizacja w odległości mniejszej niż dopuszczalna i w granicy działki wymaga na etapie projektu budowlanego i decyzji o pozwoleniu na budowę pisemnej zgody właściciela sąsiedniej nieruchomości. Ponadto stwierdził, że inwestor winien respektować ochronę praw i interesu osób trzecich, a w szczególności w części dotyczącej ochrony przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne. Zatem wobec braku zgody sąsiada decyzję należało uchylić.
W toku dalszego postępowania przed organem pierwszej instancji zaszła zdaniem tego organu konieczność dokonania kolejnych uzgodnień, a także uzyskania przez inwestorów nowej decyzji w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Taka decyzja wydana została przez Prezydenta Miasta C. w dniu [...]. Od decyzji tej odwołał się G.B., podnosząc, że sprawa już raz była przedmiotem rozpoznania przez właściwe organy, że do tej pory nie wyraził zgody na realizację zamierzeń inwestorów, a także iż jego zdaniem nie zachodzą przesłanki z art. 145 § 1 kpa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...] nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie. W motywach swojego rozstrzygnięcia powołało się na art. 39 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym roboty budowlane polegające na modernizacji, remoncie lub montażu, przebudowa oraz zmiana przeznaczenia budynku lub jego części, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu, nie wymagają ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ drugiej instancji stwierdził, że taka właśnie sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie, a zatem postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu winno było zostać umorzone, jako bezprzedmiotowe.
Po tak ukształtowanej opinii Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wyrażonej w uzasadnieniu wyżej przytoczonej decyzji, Prezydent Miasta C. w dniu [...] ponownie wydał decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i wydającą pozwolenie na budowę dla państwa E. i C.O.
Od decyzji tej odwołanie złożyli G.B. oraz E. i C.O.. G.B. powtórzył wcześniejszą argumentację swojego stanowiska, dodatkowo powołując się na wcześniej wyrażone stanowisko Wojewody [...] w decyzji z dnia [...].
Z kolei E. i C.O. twierdzili, iż w zaskarżonej decyzji błędnie określona została powierzchnia użytkowa warsztatu ślusarskiego. Zwrócili uwagę, że prawidłowe dane zawarte były zarówno w załączonym projekcie, jak i w ich piśmie z dnia [...], w którym wnosili o wznowienie zawieszonego postępowania i wydania decyzji na użytkowanie dolnej części obiektu, która to część jest dostosowana do prowadzenia działalności gospodarczej.
Na skutek wniesionych odwołań Wojewoda [...] wydał w dniu [...] decyzję nr [...], w której uchylił decyzję organu pierwszej instancji i orzekł o zatwierdzeniu projektu budowlanego "Adaptacji budynku gospodarczego na warsztat ślusarski" oraz o udzieleniu państwu E. i C.O. pozwolenia na roboty budowlane polegające na przebudowie budynku gospodarczego zgodnie z zatwierdzonym projektem. Zaznaczyć należy, że w sentencji tej decyzji organ drugiej instancji nie określił w ogóle powierzchni warsztatowej (130,6m2), która była kwestionowana w odwołaniu państwa O., podał natomiast powierzchnię zabudowy i kubaturę budynku. W uzasadnieniu organ drugiej instancji wskazał, że złożony w dniu [...] wniosek inwestorów był wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę i nie zawierał w swej treści wniosku o zmianę sposobu użytkowania, gdyż ta część wniosku, zdaniem organu, została wykreślona. Stwierdził dalej, że postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania będzie mogło zostać wszczęte na podstawie odrębnego wniosku inwestorów po wykonaniu robót zgodnie z udzielonym pozwoleniem. W odniesieniu do zarzutów G.B., organ odwoławczy powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 marca 2001 roku sygn. P 11/2000, zgodnie z którym przepis § 12 ust. 6 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 roku, nakładający na inwestora wymóg uzyskania zgody sąsiada na usytuowanie budynku w odległości mniejszej aniżeli określona w tym przepisie, przestał obowiązywać. Wskazał dalej, że podnoszona kwestia odstępstw od warunków pozwolenia na budowę w czasie realizacji przedmiotowego budynku była przedmiotem odrębnego, zakończonego postępowania przed organami nadzoru budowlanego.
Skargi na te decyzje wnieśli zarówno inwestorzy E. i C.O. jak i G.B.
G.B. w swojej skardze stwierdza, że zaskarżona decyzja legalizuje samowolę budowlaną, albowiem przedmiotowy budynek został już przebudowany i rozbudowany na warsztat ślusarski, zaś zmiana sposobu użytkowania byłaby tylko formalnością. Zarzuca sprzeczność rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji z uprzednią decyzją Wojewody [...] wydaną w tej sprawie w dniu [...] i wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji.
Państwo O. natomiast wskazując na przewlekłość postępowania podnieśli, że zaskarżona decyzja nie jest decyzją o jaką od początku postępowania się ubiegali. Podkreślili, że w istocie rozstrzyga ona sprawę pozwolenia na budowę schodów w przedmiotowym budynku, podczas gdy istotą sprawy miała być adaptacja na warsztat ślusarski, do którego owe schody wcale nie są potrzebne. Zwrócili również uwagę na formalne uchybienie organu drugiej instancji polegające na nie doręczeniu zaskarżonej decyzji jednej ze stron postępowania, co ich zdaniem może mieć istotny wpływ na dalsze losy postępowania.
W odpowiedzi na skargę G.B. Wojewoda [...] wnosi o jej oddalenie powołując się na argumenty, które znalazły się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Z kolei w odpowiedzi na skargę państwa O. Wojewoda "uznał skargę w całości" albowiem jego zdaniem skarga zarzucała zaskarżonej decyzji jedynie formalne uchybienie polegające na pominięciu w tzw. rozdzielniku jednej ze stron postępowania, "który to błąd został skorygowany postanowieniem z dnia [...]". Zdaniem Wojewody pozostała treść skargi nie dotyczy zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem nie mogą one pozostać w obrocie prawnym.
Sąd uznał w pierwszej kolejności, że uchylone decyzje nie zawierały rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Tym samym organy je wydające naruszyły przepis art. 104 § 2 kpa. W ocenie Sądu nie ulega bowiem wątpliwości, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie wszczęte zostało na wniosek E. i C.O. w przedmiocie adaptacji istniejącego budynku gospodarczego na potrzeby warsztatu ślusarskiego. Nie ma w sprawie znaczenia, że wnioskodawca wykreślił z gotowego druku słowa "zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego, części obiektu budowlanego" nadpisując, notabene w późniejszym czasie, "adaptację budynku gospodarczego". Adaptacja, innymi słowy przystosowanie lub dostosowanie, polega w przypadku istniejącego i oddanego do użytku obiektu budowlanego właśnie na zmianie sposobu jego użytkowania. Tak więc wniosek ten winien być potraktowany przez organy orzekające, jako wniosek złożony w trybie art. 71 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane. Przepis ten wskazuje co prawda na odpowiednie stosowanie przepisów art. 32 tej ustawy, jednakże "odpowiednie" nie może oznaczać w żaden sposób, że zamienne.
Organy orzekające potraktowały natomiast wniosek państwa O., jako wniosek o pozwolenie na budowę złożony w trybie art. 32 powołanej ustawy. Zważyć należy, że w aktach postępowania, pomijając nawet treść samego wniosku, państwo O. kilkukrotnie wyrażali, a w zasadzie potwierdzali swój zamiar, sprowadzający się w istocie do zmiany sposobu użytkowania. Na marginesie należy także zauważyć, że w toczącym się odrębnie postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. wydając decyzję z dnia [...], nie miało żadnych wątpliwości co do charakteru postępowania. Jeżeli organy orzekające w niniejszej sprawie miały takie wątpliwości, to do ich obowiązków należało wezwać wnioskodawców do uzupełnienia względnie sprecyzowania wniosku w celu wydania odpowiedniej decyzji (art. 50 § 1 kpa).
W postępowaniu administracyjnym wszczętym na wniosek strony o treści i zakresie tego wniosku decyduje strona a nie organ. W niniejszej sprawie wbrew odmiennemu stanowisku organów strona nie składała wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, zaś złożony wniosek z przytoczonych wyżej względów zmierzał do wszczęcia postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku względnie jego części.
W tym zatem zakresie skarga E. i C.O. musiała zostać uwzględniona, zaś powyższe okoliczności stwarzają podstawę do uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji w oparciu o art. 145 § 1pkt 1 lit a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Skarga G.B. zdaniem Sądu nie zasługuje na uwzględnienie, jednakże wobec zasadności skargi państwa O., nie miała wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Zarzuty podniesione w skardze G.B. nie mogłyby odnieść skutku, albowiem sprawa odstępstw od projektu była sprawą odrębną i w dodatku zakończoną ostateczna decyzją organów nadzoru budowlanego. Natomiast co do jego zgody jako właściciela nieruchomości sąsiedniej, to w istocie przepis § 12 ust. 6 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 roku w części nakładającej obowiązek uzyskania pisemnej zgody właściciela działki sąsiedniej został uznany za niezgodny z ustawą i utracił moc obowiązującą (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 marca 2001 roku sygn. P 11/2000, Dz.U. nr 17, poz.207).
Sąd zwraca ponadto uwagę, że stanowisko organu drugiej instancji wyrażone w odpowiedzi na skargę państwa O., stanowiło nadużycie uprawnienia organu wynikającego z obowiązującego wówczas art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 roku o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Nie mogło dojść bowiem do "uznania skargi w całości" skoro organ nie uchylił swojej decyzji. Stwierdzenie natomiast, że pozostałe zarzuty nie dotyczyły zaskarżonej decyzji świadczy o pobieżnym zapoznaniu się jego autora z istotą niniejszej sprawy i treścią skargi.
Również za nieprawidłowe, choć nie mające wpływu na wynik sprawy, należy uznać wydanie postanowienia w przedmiocie sprostowania decyzji w części dotyczącej tzw. rozdzielnika. Sprostowanie decyzji może co prawda nastąpić w trybie art. 113 kpa poprzez wydanie postanowienia, jednakże tzw. rozdzielnik nie stanowi po myśli art. 107 § 1 kpa składnika decyzji. Uchybienie takie powinno być usunięte poprzez doręczenie zaskarżonej decyzji, pominiętej stronie z uwzględnieniem daty i skutków doręczenia w dalszym postępowaniu.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ pierwszej instancji ustali czy i w jakim zakresie wnioskowana zmiana wymaga wykonania robót budowlanych, na które konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę z uwzględnieniem okoliczności, czy bez przeprowadzenia tych robót możliwe jest wydanie decyzji na zmianę sposobu użytkowania obiektu lub jego części. Jeżeli taka sytuacja okaże się możliwa, to organ powinien rozważyć
po uprzednim wezwaniu strony do złożenia stosownego oświadczenia, czy niezależnie od wniosku o zmianę sposobu użytkowania, wnosi również o wydanie pozwolenia na budowę.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na zasądzoną kwotę składa się kwota uiszczonego przez skarżących wpisu sądowego, kwota opłaty skarbowej od pełnomocnictwa udzielonego adwokatowi oraz koszty zastępstwa adwokackiego.