II SA/Ka 2910/03

II SA/Ka 2910/03 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2004-02-03
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2003-11-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Beata Kalaga-Gajewska /sprawozdawca/
Wiesław Morys
Zofia Borowicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Sentencja
Dnia 3 lutego 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA(del) Zofia Borowicz Sędziowie: NSA (del) Wiesław Morys Asesor WSA Beata Kalaga – Gajewska (spr) Protokolant: stażysta Agnieszka Janecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2004 roku, sprawy ze skargi M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., z dnia [...] roku, nr [...], w przedmiocie dostępu do informacji publicznej. 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta T. G. z dnia [...] roku, nr [...], 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego kwotę [...],- ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Pismami z dnia [...] roku i [...] roku skarżący M. G. złożył do Rady Miejskiej w T. G. wnioski o udostępnienie informacji publicznej. Decyzją z dnia [...] roku Burmistrz Miasta T. G., po rozpatrzeniu wniosków skarżącego postanowił w punkcie 3 decyzji umorzyć postępowanie w sprawie:
1. udostępnienia wykazów załączników do tzw. "Protokołu kontroli" z dnia [...] roku, ze względu na fakt nie sporządzenia takiego wykazu przez Zespół Kontrolny,
2. udostępnienia uzasadnienia do uchwały nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] roku ze względu na brak takiego uzasadnienia.
W podstawie prawnej tej decyzji powołano art. 16 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198). Z uzasadnienia decyzji wynikła bezprzedmiotowość wniosku o udostępnienie dokumentów określonych w tym punkcie decyzji, gdyż dokumenty takie nie zostały sporządzone, co uzasadniło zdaniem organu zastosowanie w tej sprawie art. 105 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
W odwołaniu wnioskodawca M.G. podniósł, że w protokole nr [...] posiedzenia Komisji Rewizyjnej z dnia [...] roku znajduje się informacja, ze dokument z kontroli wydatków administracyjnych posiada załączniki.
Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., w trybie art. 138 § 1 pkt 1 i § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, uchyliło powyższe rozstrzygnięcie w pkt 3 i w tym zakresie przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Burmistrza Miasta T. G.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. swoje rozstrzygnięcie kasacyjne uzasadniło tym, że w świetle art. 16 ust. 2 cyt. ustawy nie ma podstaw do umorzenia postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej z powodu jego bezprzedmiotowości, wynikającej z braku żądanych przez wnioskodawcę dokumentów i wskazało, że takiej sytuacji, należy wydać decyzję odmowną.
W dniu [...] r. Burmistrz Miasta T. G. decyzją nr [...] na podstawie art. 16 ust.1 i ust. 2 pkt 2 w związku z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r., nr 112, poz.1198) odmówił skarżącemu M. G. udostępnienia uzasadnienia do uchwały Rady Miejskiej w T. G. nr [...] z dnia [...] roku w sprawie zmian w składzie Komisji Rewizyjnej, ze względu na brak takiego uzasadnienia oraz odmówił udostępnienia wykazu załączników do tzw. "Protokołu kontroli" z dnia [...] roku, ze względu na fakt nie sporządzenia takiego wykazu przez Zespół Kontrolny. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że ponownie rozpoznając sprawę, w zakresie przekazanym przez organ II instancji – Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., uzyskano w dniu [...] r. pisemne stanowisko Przewodniczącego Rady Miejskiej – A. C., z którego wynika, że uzasadnienia do tej uchwały nie sporządzono. Fakt ten potwierdza też notatka pisemna z dnia [...] r. sporządzona przez podinspektora Biura Rady Miejskiej G. W., która sporządzała protokoły z sesji i prowadzi dokumentację związaną z sesjami Rady Miejskiej w T. G. Brak uzasadnienia do tej uchwały wynika wprost z treści tej uchwały, ponieważ nie ma w niej zapisu o załączniku w postaci uzasadnienia do uchwały. Natomiast w zakresie wnioskowanego wykazu załączników do tzw. "Protokołu kontroli" stanowisko zajął Przewodniczący Komisji Rewizyjnej oświadczając, że radni P. S. i J. T. nie przekazali Komisji Rewizyjnej wraz z protokołem podpisanego przez siebie wykazu załączników.
Od tej decyzji skarżący wniósł odwołanie i wnioskował o jej uchylenie. W uzasadnieniu podniósł, że decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa i stanowiła naruszenie przysługującego skarżącemu prawa do zaskarżenia wcześniejszej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] roku, nr [...] do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Organ II instancji – Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] roku, nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza Miasta T. G..
Wskazał w uzasadnieniu, że odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w drodze decyzji administracyjnej, a zgodnie z art. 16 ust.2 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej uzasadnienie tej decyzji winno zawierać imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania. Dlatego też, zdaniem organu orzekającego Burmistrz Miasta T. G. w sposób prawidłowy wypełnił obowiązki wynikające z przytoczonego przepisu i nie ma podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji i podjęcia odmiennego rozstrzygnięcia, ponieważ decyzja nie zawiera uchybień.
Skarżący M. G. wniósł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzucając niezgodność z art. 7, art. 16 § 2 i 97 § 1 ust. 4 k.p.a. zaskarżonej decyzji, która polegała na prowadzeniu przez organ II instancji postępowania, w celu ponownego rozpatrzenia sprawy równocześnie z postępowaniem sądowo-administracyjnym w tej sprawie.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi podnosząc, że do dnia wydania zaskarżonej decyzji nie uzyskało informacji o wniesieniu przez skarżącego skargi na swoją decyzję z dnia [...] roku. Dodatkowo podniosło, że udostępnienie informacji publicznej, także w postaci przetworzonej może nastąpić tylko w razie istnienia takiej informacji.
Skarżący w piśmie z dnia [...] roku, nazwanym "stanowisko" podniósł, że złożył skargę na rozstrzygnięcie z dnia [...] r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. (sygn. akt II SA/Ka 2502/03) i uważa, że obecnie zaskarżona decyzja nie powinna być wydana do czasu rozpoznania skargi, a ponadto zaskarżona decyzja dotyczy zagadnienia wstępnego w postępowaniu o ponowne rozpatrzenie sprawy. Równocześnie skarżący wniósł o zasądzenie kosztów procesu w wysokości [...],- złotych (wpis od skargi – [...],- zł. i [...] doręczenia – [...],- zł.).
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 176 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.(Dz. U. nr 78, poz.483,z 2001 r. nr 28,poz.319) zostało wprowadzone dwuinstancyjne sądownictwo administracyjne i od 1 stycznia 2004 r. nie obowiązuje ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym( Dz. U. nr 74,poz.368 z późn. zmianami).
Zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepisy art. 1, 3 § 1, 16 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) i art. 3, 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270) w związku z § 1 pkt 4 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 25 kwietnia 2003 roku w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz. U nr 72, poz. 652) mają zastosowanie do przedmiotowej skargi z uwagi na datę wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego ([...] roku) i podlega ona rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Stosownie do art. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270) i art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) Sąd ten sprawuje między innymi kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem oraz orzeka także w sprawach ustaw szczególnych i stosuje środki określone w tych przepisach (sprawy sądowo-administracyjne).W toku postępowania sądowego sąd bada czy akty administracyjne nie uchybiają przepisom prawa materialnego lub procesowego, mając na uwadze, że tylko naruszenie prawa mające wpływ na wynik sprawy bądź stanowiące podstawę wznowienia postępowania, skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji. Sąd bada także, czy akty administracyjne nie są dotknięte kwalifikowaną wadą prawną skutkującą ich nieważnością. Na podstawie art. 135 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd ma prawo zastosować przewidziane w ustawie środki także wobec innych aktów administracyjnych, wydanych w ramach danej sprawy, jeśli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Ponadto, zgodnie z art.134 § 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd administracyjny nie jest związany wnioskami i zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną, bowiem dokonuje kontroli zgodności z prawem również z urzędu, badając zasadność nie tylko zarzutów i wniosków podniesionych w skardze.
Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji sąd uznał konieczność stwierdzenia nieważności obu tych aktów administracyjnych z uwagi na nie podnoszone w skardze zarzuty i wnioski, lecz uwzględnione przez sąd z urzędu okoliczności faktyczne i podstawy prawne, na podstawie których wydano obie te decyzje. Z uwagi na dokonywanie oceny legalności wg stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie orzekania przez organ zarówno I, jak i II instancji, nie można utrzymywać w obrocie prawnym decyzji administracyjnych opartych o błędne podstawy prawne, a tym samym wydane bez podstawy prawnej.
Skarga M.G. zasługuje na uwzględnienie, albowiem zdaniem Sądu w tej sprawie brak jest powodów do przyjęcia, że zachodzą podstawy do wydania decyzji w trybie art. 16 ust.1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej ( Dz. U. nr 112, poz. 1198 ), z uwagi na fakt nie dysponowania przez organ żądanymi dokumentami, określonymi w piśmie skarżącego z dnia [...] r. i [...] r.
Pojęcie informacji publicznej określa ustawodawca w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198). W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne, należy przy ich wykładni kierować się art. 61 Konstytucji RP. Uwzględniając wszystkie te aspekty można powiedzieć, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna odnosi się jednak do faktów. Bliższa analiza art. 6 ustawy wskazuje, że wnioskiem w świetle tej ustawy może być objęte jedynie pytanie o określone fakty, o stan określonych zjawisk na dzień udzielenia odpowiedzi. Wniosek taki nie może być więc postulatem wszczęcia postępowania w jakiejś innej sprawie np. cywilnej czy karnej, ani też nie może dotyczyć przyszłych działań organu w sprawach indywidualnych. Informacje publiczne odnoszą się bowiem do pewnych danych, a nie są środkiem ich kwestionowania.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem NSA, decyzja administracyjna może być bowiem wydana wówczas, gdy przepis szczególny przewiduje w sposób wyraźny lub dorozumiany taką formę działania (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, W-wa 2000 r. s. 13). Zgodnie z art.16 ust. 1 cytowanej ustawy decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej ma miejsce wyłącznie w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 tej ustawy i stosuje się wobec tej decyzji przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Inną formę przybiera decyzja wydana na podstawie art. 5 cytowanej ustawy, którą uzasadniają przepisy o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie tajemnic ustawowo chronionych. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów, które z uwagi na treść art. 1 wyżej wymienionej ustawy dzielą się na informacje podlegające udostępnieniu na zasadach i w trybie przewidzianym w tej ustawie, bądź też takie, które podlegają udostępnieniu na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawach szczególnych. Przykłady obu takich informacji zawiera art. 6 cytowanej ustawy. Tymczasem w przedmiotowej sprawie brak jest takiej podstawy prawnej w przepisach szczególnych. Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, decyzja może być bowiem wydana wówczas, gdy organ odmawia udostępnienia informacji publicznej lub umarza postępowanie w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 tej ustawy (zob. wyrok NSA z dnia25 marca 2003 roku, sygn. akt II SA 4059/02, opubl. M. Prawn. 2003/10/436)
Może być ona więc wydana wówczas, gdy wchodzi w grę w ogóle zastosowanie przedmiotowej ustawy. Ustawa ta znajduje natomiast zastosowanie, gdy sprawa dotyczy informacji publicznej. Ten warunek nie został zaś w przedmiotowej sprawie spełniony.
Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 września 2002 r. II SAB 180/02, jeżeli żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ powiadamia jedynie wnoszącego, iż jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa. Wydanie decyzji w sytuacji, gdy przepisy prawa nie przewidują takiej formy działania, oznacza wydanie jej bez podstawy prawnej i skutkuje stwierdzeniem jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.).
Zdaniem sądu informacja udzielana jest w formie czynności materialno-technicznej( takie stanowisko przyjęto w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego - wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2002 r. II SA/Lu 507/02 ). Informacja musi mieć bowiem charakter zindywidualizowany, a cytowana wyżej ustawa nie zawiera podstawy do wydania informacji tylko i jedynie w formie decyzji administracyjnej. W przypadku, gdy organ do którego skierowano wniosek nie dysponuje taką informacją to winien on zdaniem sądu zawiadomić o tym wnoszącego wniosek i pismo takie stanowi w istocie pewną informację. Niezadowolony z takiego rozstrzygnięcia podmiot może skorzystać ze środków przewidzianych na milczenie organu, łącznie ze skargą na bezczynność organu w tym zakresie, obecnie na podstawie art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270) i po wyczerpaniu środków zaskarżenia takich jak odwołanie bądź też po wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa ( w zależności i z uwagi na charakter organu ). Mając na uwadze powyższe sądowa kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji odmownej wykazała, że z tytułu nie dysponowania informacją, zaskarżona decyzja została wydana bez podstawy prawnej w świetle art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej, ponieważ nie jest to podstawa do wydania decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej. Tym samym błędne było stanowisko organu II instancji, który po raz drugi rozpoznawał przedmiotowe zarzuty skarżącego i nie wskazał, że organ I instancji miał się w przedmiotowej sprawie ograniczyć jedynie do udzielenia informacji, czy wnioskowana informacja istnieje czy też nie istnieje.
Taki sam pogląd prawny zaprezentował w tej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] ( sygn. akt II SA/Ka 2502/03 ).
Nietrafny jest przy tym pogląd skarżącego, że organy zarówno pierwszej jak i drugiej instancji nie były uprawnione do rozstrzygania w przedmiotowej sprawie przed uprzednim rozstrzygnięciem skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, ponieważ nie jest to powód do wyeliminowania decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, a każda z wydanych decyzji dotyczy odrębnej sprawy.
Z przyczyn jednak wyżej naprowadzonych zachodziły podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji jej poprzedzającej w oparciu o art. 135 i 145 § 1 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270) w związku z art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. , jak orzeczono w sentencji.
Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania oparte jest na art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.