II SA/KA 2884/02

II SA/Ka 2884/02 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2004-12-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2002-11-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Elżbieta Kaznowska /sprawozdawca/
Ewa Krawczyk /przewodniczący/
Krzysztof Targoński
Symbol z opisem
618  Wywłaszczanie i zwrot nieruchomości
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Sygn. akt. II SA/ Ka 2884/ 02 W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 15 grudnia 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący - Sędzia NSA Ewa Krawczyk Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.) Asesor WSA Krzysztof Targoński Protokolant sekretarz sądowy Beata Malcharek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2004 r. sprawy ze skargi Gminy C. na decyzję Wojewody Ś. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną przez nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...]r. Nr [...]; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana;
Uzasadnienie
Sygn. akt. II SA/ Ka 2884/ 02
U Z A S A D N I E N I E
Z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wystąpił w dniu [...]r. J.D., działając jako pełnomocnik R.S., H.T., M.K., D.U. oraz U.B. - następców prawych właścicieli przedmiotowej nieruchomości położonej w C. przy ulicy [...], oznaczonej nr geodezyjnym [...] o powierzchni [...] m kw. Wyjaśnił, że w decyzji jako cel wywłaszczenia podano "budowę osiedla mieszkaniowego P.". Podkreślił, że nieruchomość nie została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia. Dodał, że utraciła moc decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a cel wywłaszczenia nieruchomości pomimo upływu siedmiu lat nie został zrealizowany, dlatego wniosek o zwrot wywłaszczonej w roku [...] nieruchomości jest w pełni uzasadniony.
Decyzją z dnia [...]r. Prezydent Miasta C. odmówił zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, położonej w C. przy ulicy [...], oznaczonej na km. [...] jako dawna działka nr [...]. W podstawie prawnej tej decyzji przywołał przepisy art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. jedn. Dz.U. z 2000, Nr 98, poz. 1071 ze zm.). W uzasadnieniu zaś podniósł, że w trakcie przeprowadzonego postępowania ustalono, iż wywłaszczona nieruchomość weszła w skład jednej większej nieruchomości, na której realizowany jest obecnie, na podstawie decyzji - pozwolenia na budowę, Park [...] "P.". Z uwagi na zaskarżenie decyzji o pozwoleniu na budowę, zawieszono postępowanie dotyczące zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Jednakże z uwagi na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 kwietnia 2002 r., który w analogicznej sprawie stwierdził, iż brak jest związku między rozpoznawaniem sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości a zakończeniem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, podjęto zawieszone postępowanie i odmówiono zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W odniesieniu do prezentowanego przez wnioskodawców stanowiska, że przedmiotowa nieruchomość jest zbędna, gdyż nie został zrealizowany cel wywłaszczenia, wyjaśnił, że przed datą złożeniem niniejszego wniosku, na tym terenie trwała już inwestycja, czyli budowa parku osiedlowego. Dodał, że cel wywłaszczenia - budowę osiedla mieszkaniowego - należy rozumieć szeroko, nie tylko budynki, bloki ale także infrastrukturę. Po wybudowaniu bloków mieszkalnych, przystąpiono do realizacji dalszego celu wywłaszczenia, mianowicie budowy parku osiedlowego, który doprowadzi do prawidłowego funkcjonowania osiedla mieszkaniowego. Dodał, że biorąc pod uwagę dyrektywy zawarte w ( 39 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa, "na działkach budowlanych przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod zespoły zabudowy wielorodzinnej, budynki zakładów opieki zdrowotnej (z wyjątkiem przychodni) oraz oświaty i wychowania, co najmniej 25 % powierzchni należy przeznaczyć pod zieleń i rekreację". Dlatego też zdaniem organu, budowa tego parku osiedlowego, jest realizacją celu wywłaszczenia.
Od powyższej decyzji odwołanie złożył pełnomocnik stron. Nie zgodził się z argumentacją zawartą w uzasadnieniu tej decyzji, podnosząc, że ustawa o gospodarce nieruchomościami w art. 137 wyraźnie określa, kiedy nieruchomość wywłaszczona staje się zbędna. Jego zdaniem okoliczności te zrealizowały się w niniejszej sprawie, a to dlatego, że pomimo upływu 7 lat od wywłaszczenia przedmiotowa działka nie została zagospodarowana jak również utraciła moc decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Dodał, że wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości zgłoszony został w trakcie realizacji inwestycji, jednakże jest to inna inwestycja niż przewidziana w decyzji wywłaszczeniowej, a spadkobiercy byłego właściciela nie zostali powiadomieniu o fakcie przeznaczenia nieruchomości na inny cel. Wyjaśnił ponadto, że budowa obecnego parku dotyczy parku "dzielnicowego", a nie jak podaje organ pierwszej instancji "osiedlowego". O ile jednak budowa osiedla mieszkaniowego przebiegała na gruntach oddanych Spółdzielni Mieszkaniowej w wieczyste użytkowanie, to grunt, na którym obecnie następuje budowa tego parku, nadal jest własnością Gminy. Podnosi również, że budowa tego parku sprzeczna jest z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego , gdyż 80% planowanego parku znajduje się w strefie oznaczonej na tym planie jako strefa zurbanizowana. Dlatego też uważa, że uchylenie tej decyzji jest konieczne.
Wojewoda Ś. decyzją dnia [...]r. powołując się na przepis art. 138 ( 2 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 136 ust.3 i art. 137 ( 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.jedn. z 2000 r. Nr 46 , poz. 543 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu tej decyzji podniósł, że nie można podzielić stanowiska prezentowanego przez organ pierwszej instancji. Wyjaśnił, że pojęcie zbędności zostało zdefiniowane w art. 137 cytowanej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Następuje to wówczas, gdy pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo utraciła moc decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a cel nie został zrealizowany. Zdaniem Wojewody obydwie przesłanki wynikającego w powyższego przepisu zaistniały. Bowiem pomimo upływu 7 letniego terminu od wydania decyzji o wywłaszczeniu (decyzja z dnia [...]r.) nieruchomość nie została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia, a nadto zdezaktualizowała się także decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W takiej sytuacji brak podstaw do uchylenia się od zwrotu nieruchomości. Okoliczność przeznaczenia wywłaszczonych terenów pod budowę i urządzenie parku osiedlowego ma w tym przypadku znacznie drugorzędne. Byłoby ono istotne, gdyby przedmiotowy teren był wcześniej zagospodarowany właśnie na ten cel. Nie bez znaczenia w tej sprawie, zdaniem organ drugoinstnacyjnego, jest fakt, że przedmiotowa działka nadal pozostaje własnością gminy, nie będąc przekazaną, jak pozostały teren, w wieczyste użytkowanie miejscowej Spółdzielni Mieszkaniowej. Zdaniem Wojewody, ponieważ postępowanie w sprawie podziału i zwrotu przedmiotowej nieruchomości wymaga postępowania wyjaśniającego w znacznej części, należało orzec jak w sentencji.
Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Gmina C. Zarzucając że decyzja Wojewody wydana została z rażącym naruszeniem przepisów art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisów art. 7, art. 28, art. 77 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, wniosła o jej uchylenie w całości. W uzasadnieniu skargi podniosła, że nie można zgodzić się z interpretacją przedstawioną przez Wojewodę, a organ pierwszej instancji odmawiając zwrotu przedmiotowej nieruchomości kierował się przede wszystkim następującym faktem. Trudno mówić o zbędności nieruchomości z uwagi na cel wywłaszczenia przypadku, kiedy na tej nieruchomości realizowany jest park osiedlowy, którego wykonanie rozpoczęto przez dniem wniesienia przedmiotowego wniosku. Podniósł, że budowa parku osiedlowego, mieści się w szeroko rozumianym pojęciu budowy osiedla mieszkaniowego, gdyż w utrwalonym orzecznictwie sądowym "budowa osiedla mieszkaniowego to nie tylko budynki mieszkalne, ale również cała infrastruktura jak drogi wewnętrzne, chodniki, zieleńce, garaże parkingi i obiekty usługowe ".
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Ś. wnosząc o oddalenie skargi, podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. W uzasadnieniu ponownie podkreślił, że nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem zaprezentowanym przez organ pierwszej instancji, gdyż przedmiotowa nieruchomość, przeznaczona na budowę osiedla mieszkaniowego, wywłaszczona została w [...]r. Z przestawionych w sprawie dokumentów wynika, że osiedle to zrealizowane zostało z pominięciem przedmiotowej nieruchomości. Do urządzenia "Parku [...] P." przystąpiono dopiero w roku [...], a więc po upływie 7 letniego okresu wymienianego w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie zaś z art. 136 ( 2 cytowanej ustawy, w razie powzięcia zamiaru użycia wywłaszczonej ieruchomości lub jej części na cel inny niż w decyzji wywłaszczeniowej, organ miał obowiązek powiadomienia o tym zamiarze właściciela lub spadkobierców właściciela wywłaszczonej nieruchomości, informując ich jednocześnie o możliwości jej zwrotu. Wymogu tego organ nie dopełnił, a zatem powoływanie się, że wniosek o zwrot nieruchomości został złożonym już po rozpoczęciu inwestycji, nie znajduje uzasadnienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje:
Na wstępie zauważyć należy, że skargę wniesiono w dniu [...]r., a więc w czasie, gdy obowiązywała ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 z późn. zm.). Na mocy art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o Ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi ( Dz. U . nr 153, poz. 1271 ze zm.) ustaw o Naczelnym Sądzie Administracyjnym utraciła moc. Zgodnie zaś z art. 97 ( 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sprawy, w których skargi wniesiono do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) .
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Na mocy art. 134 ( 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednakże związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.
Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest zwrot nieruchomości wywłaszczonej, pozostającej obecnie własnością Gminy C.
Organem właściwym do wydania decyzji administracyjnej w pierwszej instancji w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, zgodnie z zapisem art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami jest starosta. Jak wynika z załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 1998 r. w sprawie utworzenia powiatów (Dz.U. nr 103, poz. 652) Gmina C. jest miastem na prawach powiatu. Prezydent tego miasta wykonuje zatem zadania starosty (art. 91 i 92 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - t.jedn. Dz.U. Z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm. w związku z art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. O samorządzie gminnym - t.jedn. Dz.U. z 2001 r. , Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Według art. 39 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wydaje on decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, w czym może być zastąpiony na podstawie art. 39 ust. 2 tej ustawy przez swoich zastępców lub innych pracowników urzędu gminy przez niego upoważnionych.
Sąd pragnie w tym miejscu przypomnieć treść uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r. Sygn. OPS 1/03, ONSA (2003/4/115), w której stwierdzono, że "w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu, prezydent tego miasta jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta a jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 ( 1 pkt. 1 i 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, co w konsekwencji wyłącza możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia tej sprawy jego zastępców i z pozostałych pracowników urzędu miasta". Powyższa teza aktualna jest w rozpatrywanej sprawie, gdyż faktycznie powstaje tutaj konflikt interesów polegający na połączeniu w jednej osobie przedstawiciela jednej ze stron stosunku administracyjnego oraz organu administracji wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej.
Należy również zwrócić uwagę na inne stwierdzenie zawarte w przywołanej uchwale, a mianowicie podkreślenie, że "pozostawanie z gminą w stosunku zatrudnienia, a nadto sprawowanie funkcji organu wykonawczego miasta i pełnienie funkcji jego ustawowego przedstawiciela, można uznać za pozostawanie ze stroną w takim stosunku prawnym, że wynika sprawy może mieć chociażby pośredni wpływ na prawa lub obowiązki prezydenta miasta".
Skoro Gmina C., będąca inwestorem a zarazem stroną postępowania w rozumieniu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, ubiega się o nieruchomość, o zwrot której wnieśli spadkobiercy byłego właściciela nieruchomości, to Prezydent Miasta C., pełniący jednocześnie obowiązki Starosty i z tej racji będący organem właściwym miejscowo do rozpatrzenia wprawy , winien był o tym fakcie zasygnalizować organowi drugiej instancji. Ten zaś powinien podjąć stosowne rozstrzygnięcie.
Należy jednak zauważyć, że ani organ pierwszej, ani organ drugiej instancji nie dostrzegły przedstawionego powyżej problemu, przechodząc nad nim do porządku i wydając w toku postępowania administracyjnego swoje decyzje. Sąd pragnie podkreślić, że decyzje te pozostając sprzeczne z obowiązującym prawem nie mogły pozostać utrzymane w mocy.
Nie sposób natomiast zgodzić się z argumentacją naprowadzoną przez Gminę w skardze, gdyż wypada zgodzić się ze stanowiskiem Wojewody, że spełnione zostały w przedmiotowym przypadku warunki zbędności wywłaszczonej nieruchomości. Warunki te precyzuje art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Pojęcie zbędności oparte zostało na dwóch kryteriach faktycznym oraz prawno- faktycznym. Pierwsze opiera się na fakcie bezskutecznego upływu czasu, w jakim powinny być podjęte prace zmierzające do realizacji celu, ustalając ten czas na 7 lat. Drugie kryterium odnosi się do utraty mocy obowiązującej decyzji o lokalizacji inwestycji lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z równoczesnym brakiem działań faktycznych polegającym na niezrealizowaniu celu wywłaszczenia. Oba te kryteria opierają się na założeniu wygaśnięcia celu wywłaszczenia, po pierwsze z powodu zaniechania inwestycyjnego, a po drugie ze względu na ustanie prawnej podstawy rozpoczęcia realizacji inwestycji. Przenosząc te rozważania do rozpatrywanej sprawy należy przypomnieć, że nieruchomość wywłaszczona została w [...] roku z przeznaczeniem na budowę osiedla mieszkaniowego. Zgadzając się ze stanowiskiem, że osiedle mieszkaniowe, to nie tylko bloki ale także towarzysząca infrastruktura, m.in tereny zieleni, należy pokreślić, iż do urządzania Parku [...] przystąpiono dopiero na podstawie decyzji ze [...]r., a zatem po upływie okresu siedmiu lat. Nie może być zatem kwestionowane, iż działka ta stała się zbędna w rozumieniu art. 136 ( 3 w związku z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Mając na względzie wskazane powyżej okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjnym na podstawie art. 145 ( 1 a i b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uznał, że decyzje organów obu instancji należało uchylić. Na podstawie art. 152 cytowanej ustawy Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.