II SA/Ka 2862/01

II SA/Ka 2862/01 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2004-02-05
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2001-10-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Leszek Kiermaszek /przewodniczący/
Małgorzata Korycińska
Rafał Wolnik /sprawozdawca/
Symbol z opisem
601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Dnia 5 lutego 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA (del) Leszek Kiermaszek Sędziowie: NSA (del) Małgorzata Korycińska Asesor WSA Rafał Wolnik – spr. Protokolant: sekretarz sądowy Elwira Karasek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2004 roku, sprawy ze skargi S.W., S.S., na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ż. z dnia [...] nr [...]; 2. orzeka niewykonalność zaskarżonej decyzji; 3. zasądza na rzecz S.W. od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. kwotę 10,- (dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. . .
Uzasadnienie
W dniu [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ż. zawiadomił S.W. (posiadacza i użytkownika budynków i budowli położonych na nieruchomości oznaczonej nr [...], położonej w W. przy ul. Z.) o podjęciu wcześniej zawieszonego postepowania administracyjnego z wniosku W.W. w przedmiocie kontroli lokalizacji obiektów budowlanych przy ul. Z. w W., których, jak stwierdził ten organ, inwestorem był S.W.. W dniu [...] dokonano oględzin tychże obiektów, a o terminie tychże oględzin powiadomiono wcześniej również państwa S. i R.S. – właścicieli nieruchomości. W wyniku przeprowadzonych oględzin stwierdzono m.in., że na działce nr [...] położonej w W. usytuowany jest budynek gospodarczy o konstrukcji murowano-drewnianej, że budynek ten był remontowany w latach [...] – [...]. Remont polegał na wymianie drewnianych elementów ścian. Ponadto do budynku dobudowano garaż, a także drewniane pomieszczenia gospodarcze służące do przechowywania drewna i węgla na opał. Do budynku mieszkalnego z kolei dobudowano ganek o konstrukcji murowanej z dachem jednospadowym pokrytym papą.
Postanowieniem z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ż. w trybie art. 56 Prawa budowlanego z 1974 roku nałożył na państwa S. i R.S. obowiązek przedłożenia temu organowi planu zagospodarowania działki nr [...] stanowiący inwentaryzację stanu istniejącego zagospodarowania terenu, a ponadto inwentaryzację architektoniczno – techniczną wraz z orzeczeniem technicznym wykonanych robót budowlanych oraz wykonanych obiektów. W postanowieniu zakreślono termin dostarczenia żądanych dokumentów na dzień [...], a także wskazano rygor na wypadek niewykonania żądania w postaci nakazu rozbiórki. Postanowieniem z dnia [...] termin ten został przesunięty na wniosek państwa S. do dnia [...].
W dniu [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ż. wydał decyzję nr [...] nakazującą państwu S. i R.S. dokonanie rozbiórki wyżej wskazanych obiektów budowlanych. Jako podstawę prawną organ pierwszej instancji wskazał przepis art. 37 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 października 1974 roku – Prawo budowlane w związku z art. 103 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane. W uzasadnieniu tej decyzji organ podniósł, że państwo S. nie wywiązali się z obowiązków nałożonych na nich postanowieniem z dnia [...], co skutkowało w świetle przytoczonych przepisów Prawa budowlanego koniecznością wydania decyzji nakazującej rozbiórkę.
Odwołanie od tej decyzji do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. wnieśli państwo S. – [...] roku oraz S.W. – [...] roku.
Państwo S. w swoim odwołaniu wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz podnieśli, że organ pierwszej instancji nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy, a w szczególności tej okoliczności, że przedmiotowe obiekty wybudowane zostały przez S. W. i że to on jako inwestor powinien być zobowiązany do dokonania rozbiórki we własnym zakresie i na swój koszt. Podnieśli także, że garaż, o którym mowa w zaskarżonej decyzji został już rozebrany w roku [...]. Wskazali, że S.W. bez tytułu prawnego zamieszkuje i faktycznie użytkuje przedmiotową nieruchomość od [...] lub [...] roku, że nie płaci z tego tytułu czynszu oraz nie posiada zgody właściciele na prowadzenie robót budowlanych. Podali, że żądanych wcześniej przez organ pierwszej instancji dokumentów nie dostarczyli z uwagi na występujące trudności z ich uzyskaniem. Powołali również, że są w posiadaniu wyrysu i wypisu z planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy W., aktualnego podkładu mapy zasadniczej 1:1000 oraz inwentaryzacji powykonawczej dobudowanej werandy. Wskazując na te dokumenty stwierdzili, że samowola budowlana w tym zakresie (tj. werandy) może być zalegalizowana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.
Z kolei S.W. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucił w swoim odwołaniu naruszenie przez organ pierwszej instancji przepisów prawa materialnego, a to art. 37 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 roku poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię; niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności polegających na nieustaleniu faktu istnienia ganku przylegającego do budynku mieszkalnego przed rozpoczęciem robót remontowych w latach [...]-[...], a także, iż budynek gospodarczy był remontowany w celu utrzymania jego substancji. Dalej odwołujący zarzuca sprzeczność istotnych ustaleń organu pierwszej instancji z treścią zebranego w sprawie materiału poprzez pominięcie, iż garaż przed wydaniem zaskarżonej decyzji uległ całkowitemu zniszczeniu. W uzasadnieniu wskazał, że jest posiadaczem przedmiotowej nieruchomości od roku [...] i że w związku z tym to on winien być stroną postępowania, a decyzja skierowana została do niewłaściwej osoby. Motywując zarzut naruszenia art. 37 Prawa budowlanego z 1974 roku wskazał, że w niniejszej sprawie nie zachodzi żaden z przypadków określonych w ust. 1 pkt 1 i 2 tego przepisu albowiem zgodnie z zapisem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego teren, na którym znajduje się przedmiotowa nieruchomość jest oznaczony jako rejon zabudowy jednorodzinnej, a ponadto organ pierwszej instancji nie znalazł jego zdaniem argumentów potwierdzających zaistnienie okoliczności określonych tym przepisem. Podniósł ponadto, że brzmienie powołanego przepisu wyklucza jednoczesne stosowanie art. 37 ust 1 i art. 37 ust. 2, zaś powołanie się przez organ na oba te przepisy świadczy o tym, że wydając zaskarżoną decyzje nie znaleziono merytorycznych przesłanek do zastosowania art. 37 ust. 1.
Rozpoznając oba te odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., decyzją z dnia [...] nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu tej decyzji organ drugiej instancji wskazał, że S.W. jako "dziki lokator" budynku położonego na parceli stanowiącej własność państwa S., nie posiada uprawnień strony w postępowaniu. Stąd organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił, że to właściciele nieruchomości mają obowiązek doprowadzenia do stanu zgodnego z przepisami a nie S.W.. Stwierdził dalej, że organ pierwszej instancji usiłował doprowadzić przedmiotowe obiekty do stanu zgodnego z przepisami prawa wydając w tym celu decyzję na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 roku nakładającą na państwa S. obowiązek dostarczenia odpowiedniej dokumentacji w celu zalegalizowania samowoli budowlanej. Państwo S. nie wskazywali wcześniej, iż samowoli budowlanej dopuścił się pan W., a także nie przedłożyli żądanych dokumentacji pomimo przedłużenia na ich wniosek terminu. W przedmiocie garażu, organ stwierdził, że garaż uległ zawaleniu, co nie oznacza, że przeprowadzone zostały roboty rozbiórkowe, które i tak należy przeprowadzić i uporządkować teren. Organ drugiej instancji odniósł się także do przewlekłości postępowania, ustalając, że była ona wynikiem wcześniejszego zawieszenia postępowania w związku z toczącym się postępowaniem przed sądem powszechnym, zmierzającym do uregulowania statusu prawnego własności przedmiotowej nieruchomości.
Skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wnieśli zarówno S. i R.S., jak i S.W.
Państwo S. w swojej skardze powtórzyli argumenty zawarte w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, podkreślając, że nie zaszły przesłanki do zastosowania art. 37 Prawa budowlanego z 1974 roku, że w sprawie należało zastosować art. 40 tegoż Prawa budowlanego. Ponownie oświadczyli, że roboty budowlane w latach osiemdziesiątych wykonane były przez S.W. bez ich zgody, tym niemniej to on winien za nie odpowiadać jako inwestor. S.W. w swojej skardze wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, ewentualnie o stwierdzenie nieważności tych decyzji na zasadzie art. 156 § 1 pkt 2 i 5 lub 6 kpa. Skarżący powtórzył wszystkie swoje zarzuty zgłoszone w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, a ponadto próbując wykazać po swojej stronie przymiot posiadacza samoistnego w myśl przepisów kodeksu cywilnego, stwierdził, że właśnie jako taki posiadacz winien być zrównany z prawami takich stron postępowania jak inwestor, zarządca lub właściciel obiektu budowlanego w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. W takim stanie rzeczy decyzje winny były być adresowane do niego jako strony, a skoro tak się nie stało to dotknięte są wadą nieważności. Zarzucił ponadto organowi drugiej instancji, iż nie odniósł się do zarzutów odwołania w części dotyczącej remontu ganku, zaś co do zarzutów odwołania dotyczących garażu stwierdził, że organ drugiej instancji winien był przeprowadzić postępowanie w tym zakresie i w tej części decyzję uchylić lub umorzyć postępowanie.
Dodatkowo wszyscy skarżący wnieśli o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, które to wnioski zostały uwzględnione przez Sąd postanowieniem z dnia 21 stycznia 2002 roku.
W odpowiedziach na skargi [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i argumentację, wnosząc o ich oddalenie.
W dniu [...] zmarł skarżący R.S., zaś w dniu [...] roku zainteresowany W.W.. Strony w trakcie postępowania wskazały następców prawnych, a zatem nie zaistniały przesłanki do zawieszenia postępowania z tego powodu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Obie skargi zasługują na uwzględnienie, chociaż Sąd nie podziela wszystkich zawartych w nich argumentów. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że organy administracyjne nieprawidłowo określiły krąg adresatów decyzji. Zgodnie bowiem z przepisami ustawy z dnia 24 października 1974 roku – Prawo budowlane (dalej: Prawo budowlane), która to ustawa znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie w związku z art. 103 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane, obowiązki w zakresie postępowania zmierzającego do wydania decyzji nakazującej rozbiórke obiektu budowlanego winny być kierowane do inwestora, właściciela lub zarządcy (m.in. art. 38, 40, 42). Alternatywne wymienienie w tych przepisach kręgu adresatów wcale nie oznacza dowolności w wyborze jednego z tych podmiotów. W pierwszej bowiem kolejności nakaz rozbiórki powinien być skierowany do inwestora, który jest sprawcą samowoli, a dopiero gdyby jego osoby nie można było ustalić, to do właściciela lub zarządcy. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że samowoli budowlanej przy założeniu, że istotnie miała ona miejsce, dopuścił się S.W.. On bowiem dokonywał w latach osiemdziesiątych ubiegłego stulecia robót budowlanych i remontów na terenie przedmiotowej nieruchomości. Ta okoliczność została w postępowaniu potwierdzona zarówno przez organy, jak i przez same strony. W takiej sytuacji to on, jako inwestor winien być adresatem decyzji nakazującej rozbiórkę oraz wszystkich innych czynności nakładających na stronę obowiązki przed wydaniem takiej decyzji. Stanowisko takie zgodne jest ze stanowiskiem Sądu Najwyższego, wyrażonym w uchwale tego Sądu z dnia 26 marca 1993 roku, sygn. III AZP 4/93 (OSNC 1993/12/212). Sąd nie podzielił w tym względzie stanowiska skarżącego S.W., jakoby powyższe uchybienie miało skutkować w niniejszej sprawie stwierdzeniem nieważności decyzji. Zgodnie bowiem z przepisem art.. 156 § 1 pkt 4 kpa nieważną jest decyzja, która została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie.
Zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji skierowane zostały do właścicieli nieruchomości, na której znajdują się sporne obiekty budowlane, a zatem do osób, które w myśl powołanych przepisów również mogą być, a w tym przypadku są, stroną postępowania.
Kolejnym istotnym i mającym wpływ na wynik sprawy uchybieniem organu pierwszej instancji jest naruszenie art. 56 Prawa budowlanego. Organ pierwszej instancji wydając w dniu [...] roku postanowienie na podstawie tego przepisu (a nie jak zauważa organ drugiej instancji decyzję w trybie art. 40) nie miał żadnej podstawy prawnej do sankcjonowania niewykonania nałożonych obowiązków rygorem wydania decyzji nakazującej rozbiórkę. Rygor, jaki organ może nałożyć, wydając w tym trybie postanowienie, określony został w ustępie 3 tego artykułu, zgodnie z którym w razie niedostarczenia lub dostarczenia niekompletnych ekspertyz organ może zlecić ich wykonanie na koszt inwestora, właściciela lub zarządcy (...). Sąd w żadnej mierze nie podziela stanowiska organu drugiej instancji, że postanowienie z dnia [...], było postanowieniemwydanym w trybie art. 40 Prawa budowlanego. Zarówno bowiem jego forma (postanowienie a nie decyzja), jak i treść wskazują, że akt ten został wydany w oparciu o art. 56 Prawa budowlanego. Nie sposób w tym miejscu nie zauważyć, że organ pierwszej instancji, dochodząc do przekonania, że obiekty zostały wybudowane niezgodnie z przepisami, w istocie miał obowiązek wydania decyzji (a nie postanowienia) nakazującej wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami (art. 40 Prawa budowlanego).
Sąd w pełni podziela zarzuty skarżących w zakresie naruszenia przez organy obu instancji przepisu art. 37 Prawa budowlanego. Organy obu instancji zastosowały ten przepis niewłaściwie. Na żadnym bowiem etapie postępowania administracyjnego, żaden z organów nie wykazał, że zaistniała którakolwiek z przesłanek określonych w ustępie 1 lub 2 tego artykułu. Zgodnie bowiem z tym przepisem obiekty budowlane lub ich części podlegają przymusowej rozbiórce, gdy organ administracji stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Dodatkowo organ może (uznaniowo) wydać taką
decyzję jeżeli zachodzą inne ważne przyczyny. W niniejszej sprawie organy nie tylko nie wykazały, że zachodzi któraś z wymienionych w art. 37 Prawa budowlanego przyczyn, ale nawet tego nie stwierdziły.
Sąd nie zajął się ustaleniem stosunku prawnego łączącego skarżących, albowiem nie należy to do jego kognicji, a ponadto wbrew stanowisku organu drugiej instancji, nie miało wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy.
Powyższe okoliczności stwarzają podstawę do uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji w oparciu o art. 145 § 1pkt 1 lit a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Przy ponowny rozpoznaniu sprawy organ pierwszej instancji przede wszystkim ustali w sposób zgodny z przepisami strony postępowania, uwzględniając, że w pierwszej kolejności żądania i inne obowiązki winny być kierowane i nakładane na inwestora. Po drugie organ przeprowadzi postępowanie w celu dokonania oceny, czy w ogóle zachodzą przesłanki określone w art. 37 ust 1 lub 2 Prawa budowlanego i w zależności od tej oceny podejmie dalsze kroki bądź to umożliwiające stronie legalizację samowoli budowlanej, bądź też umorzy postępowanie.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd zasądził zwrot kosztów postępowania jedynie na rzecz S.W., albowiem skarżąca S.S. nie złożyła w tym zakresie wniosku.