II SA/Ka 2807/03

II SA/Ka 2807/03 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2005-07-04
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2003-10-31
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Adam Mikusiński /przewodniczący/
Beata Kalaga-Gajewska
Wiesław Morys /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Adam Mikusiński Sędziowie NSA Wiesław Morys (spr.) Asesor WSA Beata Kalaga-Gajewska Protokolant referent Arkadiusz Kmiotek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2005 r. sprawy ze skargi M. O. na orzeczenie Ś. Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...], nr [...] w przedmiocie wydalenia ze służby 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. określa, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ś. Komendanta Wojewódzkiego Policji na rzecz skarżącego kwotę [...] zł. ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] Komendant Miejski Policji w Z. wszczął przeciwko M. O. postępowanie dyscyplinarne. Zarzucono mu, że w dniu [...] jako funkcjonariusz publiczny wykonując swoje obowiązki służbowe podczas zatrzymania nieletnich sprawców czynów karalnych w Centrum Handlowym [...] nie dopełnił wynikających z tego tytułu obowiązków przez to, że nie przewiózł ich do Komisariatu tylko samowolnie wypuścił, nie potwierdził ich tożsamości, nie sporządził i nie przekazał żadnej dokumentacji przełożonym celem wszczęcia przeciwko nieletnim postępowania na szkodę Centrum Handlowego [...], a następnie usunął oryginały dokumentów w postaci protokołów zatrzymań nr [...],[...],[...], którymi nie miał prawa wyłącznie rozporządzać, czym działał na szkodę SDT [...], tj. popełnienia przestępstw z art. 231 § 1 kk. i art. 276 kk przy zastosowaniu art. 11 kk. Zarzucono mu również, że w tym samym dniu i czasie niedokładnie realizował czynności zlecone przez Dyżurnego przez to, że wpisał do notatnika służbowego czynności, których nie realizował w danym miejscu i czasie oraz nie wpisał do notatnika faktu przeprowadzenia interwencji, jak też jej przebiegu, co stanowi naruszenie dyscypliny służbowej na podstawie § 13 pkt 1 zarządzenia nr 21 Komendanta Głównego Policji z dnia 20 maja 1993r. w sprawie funkcjonowania organizacji hierarchicznych w Policji
Po przeprowadzeniu postępowania dyscyplinarnego Komendant Miejski Policji w Z. orzeczeniem z dnia [...]. nr [...] na zasadzie §24 ust.1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 grudnia 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu udzielania wyróżnień oraz przeprowadzania postępowania dyscyplinarnego w stosunku do policjantów (Dz.U. Nr 4, poz.14), uznał M. O. winnym popełnienia obu czynów i wymierzył mu karę dyscyplinarną wydalenia ze służby. W uzasadnieniu Komendant Powiatowy Policji podał, iż zgromadzony materiał dowodowy – przede wszystkim zeznania świadków - potwierdził popełnienie przez M. O. zarzucanych mu czynów, wobec czego jego wina nie budzi wątpliwości. Wyjaśnienia obwinionego uznał za niewiarygodne i zmierzające do pomniejszenia odpowiedzialności karnej. Za zastosowaniem najsurowszej kary dyscyplinarnej wobec tego funkcjonariusza przemawiało – zdaniem organu – skierowanie do sądu przeciwko niemu aktu oskarżenia, które daje postawy do stwierdzenia, że M. O. nie może korzystać z przymiotu funkcjonariusza o nieposzlakowanej opinii, co zgodnie z art. 25 ustawy o Policji jest warunkiem koniecznym wykonywania przez niego czynności służbowych. Nadto, zdaniem organu czyn zarzucany policjantowi jest wysoce naganny i dyskredytuje go, jako funkcjonariusza Policji w oczach społeczeństwa oraz podważa autorytet Policji, jako organu powołanego do przestrzegania prawa i zwalczania przestępczości
W odwołaniu M. O. domagał się zmiany powyższego orzeczenia i ukarania go inną, mniej surową karą. Zarzucił, iż wymierzona kara jest rażąco niewspółmierna do popełnionego czynu. W motywach tego środka podał, iż przy orzekaniu kary nie wzięto pod uwagę, że dokonana przez nieletnich w wieku [...] lat kradzież w istocie była czynem o nikłej szkodliwości, zaś wartość słodyczy, które odzyskano nie przekroczyła [...] zł. Funkcjonariusz przyznał, iż powinien był przekazać nieletnich ich rodzicom, ale taki błąd nie uzasadnia zwolnienia go z pracy, w szczególności po [...] latach nienagannej służby. Jego zdaniem odwiezienie nastoletnich dzieci do domu nie podważa autorytetu Policji w oczach społeczeństwa.
Zaskarżonym orzeczeniem organ drugiej instancji utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu zaprezentował pogląd, iż postępowanie przeprowadzono prawidłowo, a orzeczenie opiera się na wiarygodnych i uzasadnionych przesłankach. Zgromadzony materiał sprawy – zdaniem organu - bezsprzecznie wskazuje na dopuszczenie się przez obwinionego zarzucanego mu czynu. Również ocena dowodów nie wzbudziła żadnych wątpliwości organu odwoławczego, który dokonane ustalenia faktyczne uznał za prawidłowe. Winę funkcjonariusza uważał organ za oczywistą i nie budzącą wątpliwości. Natomiast odnosząc się do sformułowanych w odwołaniu zarzutów dotyczących zastosowanej kary przytoczył argumenty powołane w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji uznając wymierzoną karę za współmierną do popełnionych czynów i stopnia zawinienia, a to z uwagi na wysoce naganne i uniemożliwiające pełnienie dalszej służby zachowanie funkcjonariusza. Dlatego odwołania nie uwzględnił.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący domagał się uchylenia zaskarżonego orzeczenia zarzucając mu naruszenie przepisów dotyczących postępowania dyscyplinarnego, w szczególności zaś § 13 ust. 9 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 grudnia 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu udzielania wyróżnień oraz przeprowadzania postępowania dyscyplinarnego w stosunku do policjantów (Dz.U. Nr 4, poz.14) przez rozpoznanie wniosku o wyłączenie prowadzącego postępowanie przez funkcjonariusza, którego wniosek dotyczył, a także § 9 ust.1 pkt 3 ww. rozporządzenia przez orzeczenie kary niewspółmiernej do zaistniałego naruszenia dyscypliny oraz § 22 ust. 8 poprzez brak wezwania obwinionego do raportu.
Odpowiadając na skargę organ postulował jej oddalenie. Według zawartych w niej twierdzeń dokonana ponowna analiza akt postępowania dyscyplinarnego pozwoliła na wniosek, że zostało ono przeprowadzone zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. Wyjaśniono wszechstronnie stan faktyczny, a przesłanki popełnienia zarzucanych czynów są wiarygodne i wynikają z całości materiału dowodowego. Odnosząc się do zarzutu niewspółmierności kary powtórzył argumenty zawarte w uzasadnieniu decyzji II instancji. Rozważając zarzut naruszenia §13 ust. 9 ww. rozporządzenia, przyznał, iż wniosek ten powinien rozpoznać przełożony funkcjonariusza prowadzącego sprawę, uznał jednak organ, że to uchybienie proceduralne nie miało wpływu na wynik postępowania, a to wobec braku podstaw do wyłączenia. Za takim stanowiskiem przemawia w ocenie organu również prawny obowiązek badania z urzędu czy nie zachodzą przesłanki wyłączenia, a także fakt utrzymania w mocy przez organ wyższego stopnia – Komendanta Miejskiego Policji w Z. kwestionowanego postanowienia o odmowie wyłączenia (nazwanego postanowieniem o odmowie uzupełnienia materiału dowodowego). W odpowiedzi na skargę podkreślono także, iż skarżący mógł złożyć wniosek o wyłączenie a nie o uzupełnienie materiału dowodowego, skoro wyłączenia się domagał. Odpowiadając na zarzut braku wezwania do raportu Ś. Komendant Wojewódzki Policji wskazał, iż z akt sprawy wynika, iż prowadzący postępowanie dołożył wszelkich starań, aby zawiadomić obwinionego o dacie, w której winien się stawić do raportu. Funkcjonariusze przekazali żonie M. O. informację o raporcie i na tę okoliczność mają notatki. Wobec licznych prób powiadomienia obwinionego, jego nieobecność należało uznać za nieusprawiedliwioną, co skutkowało odstąpieniem od raportu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Zarzuty skargi okazały się uzasadnione, co przy uwzględnieniu zarzutów branych pod rozwagę z urzędu, musiało doprowadzić do uchylenia zaskarżonego orzeczenia. Na wstępie godzi się wszak wyjaśnić, iż z dniem 1 stycznia 2004 r. utraciła moc ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (p. art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), zaś sądownictwo administracyjne stało się dwuinstancyjne. Przy czym w pierwszej instancji orzekają wojewódzkie sądy administracyjne (p. art.3 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Stosownie do brzmienia art.97 §1 powyższej ustawy sprawa niniejsza podlega rozpoznaniu przez ten sąd na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W drugim rzędzie należy podkreślić, iż – w myśl art.1 §1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych, sądy te powołane są do kontroli zgodności z prawem wykonywania administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych, do których zaliczane są orzeczenia dyscyplinarne (p. art.1 i art.3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W toku postępowania sądy te badają czy kwestionowane decyzje nie uchybiają przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź stanowiącym podstawę wznowienia postępowania, jak też badają czy owe decyzje nie są dotknięte kwalifikowaną wadą prawną uzasadniającą ich nieważność (p. art.145 ostatnio przywołanej ustawy). Przy czym, jak głosi art.134 §1 tej ustawy, sądy administracyjne nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przeto kontroli legalności dokonują również z urzędu.
Przeprowadzając w tak zakreślonych ramach ocenę zgodności z prawem zaskarżonego orzeczenia, nie można było przejść do porządku nad istotnymi uchybieniami procesowymi, jakich dopuścił się organ orzekający, rzutującymi również na trafność zastosowania przepisów prawa materialnego. W ich konsekwencji przede wszystkim uchyla się ono spod oceny legalności, co powoduje, iż niepodobna było utrzymać je w obrocie prawnym.
Trzeba bowiem po pierwsze podnieść, iż orzeczenie to uchybia w sposób mający wpływ na wynik sprawy przepisowi § 26 ust. 1 i ust.3 Rozporządzenia Ministra Spaw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 grudnia 1997r. (Dz.U. nr 4 poz. 11). Stanowi on, że uzasadnienie orzeczenia powinno zawierać w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na jakich się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, nadto wyjaśnienie podstawy prawnej z przytoczeniem przepisów prawa. Nie dostrzegł organ odwoławczy, iż przepisy ww. rozporządzenia sytuują go na równi z organem pierwszej instancji, jak chodzi o obowiązek merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W braku szczególnych reguł, przywołać bowiem należy utrwalone stanowisko, wedle którego organy administracyjne obu szczebli są powołane do wydania rozstrzygnięcia uwzględniającego istniejący w dacie orzekania stan faktyczny i prawny, na podstawie materiału zebranego w postępowaniach przed organami obu instancji. Organ wyższego stopnia nie jest powołany wyłącznie do kontroli zgodności z prawem decyzji wydanej w pierwszej instancji ani wyłącznie do oceny zasadności zarzutów odwołania. Oznacza to, że wydane przezeń orzeczenie winno zawierać zarówno pełne ustalenia faktyczne, jak też wskazanie dowodów, na jakich organ się oparł, ich ocenę wiarygodności oraz rozważania faktyczne i prawne, wraz z oceną zarzutów odwołania (art. 107§3 kpa w zw. z § 45 cyt. rozporządzenia). Tymczasem zaskarżone orzeczenie tym zasadom uchybiło. Organ odwoławczy ograniczył się bowiem do oceny poprawności przeprowadzonego dotychczas postępowania, trafności wydanego w jego wyniku orzeczenia, oraz częściowo tylko i pokrótce przeanalizował zarzuty odwołania. W uzasadnieniu swego orzeczenia nie przedstawił faktów, które uznał za udowodnione, nie dokonał żadnej oceny zebranych dowodów, nie dał wyrazu analizie faktycznej i prawnej. W szczególności zaś nie rozważył twierdzeń skarżącego, dotyczących wymiaru kary i wpływu na jej wysokość charakteru popełnionego czynu oraz nienagannego przebiegu służby. Samo zaś uzasadnienie wymiaru kary z powodu braku jakichkolwiek rozważań odnoszących się do dyrektyw wymiaru kary określonych w przepisie § 27 ww. rozporządzenia wymyka się spod oceny legalności. Organ nie przeprowadził bowiem żadnych rozważań dotyczących stopnia zawinienia policjanta ograniczając się wyłącznie do lakonicznego stwierdzenia, iż jego wina nie budzi wątpliwości, nie rozważył – pomimo zarzutu zawartego w odwołaniu – czy i w jaki sposób charakter popełnionego czynu wpłynął na wymiar kary, nie przeanalizował pobudek działania funkcjonariusza, okoliczności popełnienia czynu (nieletni sprawcy, niska kwota szkody), nie miał na względzie jego dotychczasowych wyników w służbie. Z uzasadnienia zaś nie wynika, aby dopatrzył się okoliczności wpływających na zaostrzenie wymiaru kary do kary najsurowszej. Organ odwoławczy ograniczył swoje wywody dotyczące postępowania dowodowego do stwierdzenia, iż kara wymierzona przez Komendanta Miejskiego Policji w Z., jest współmierna do popełnionych czynów. Wątpliwości Sądu budzą podstawy tego kategorycznego stwierdzenia, w sytuacji, gdy w decyzji organu pierwszej instancji uzasadnienie wymiaru kary jest równie lakoniczne i zawiera ogólniki, które wobec braku odniesienia do dyrektyw wymiary kary i powiązania ich z realiami sprawy należy uznać za niewystarczające.
Nieprawidłowe uzasadnienie decyzji o wydaleniu ze służby, w ocenie Sądu, nie przekonuje do zastosowania najsurowszej kary dyscyplinarnej. Jest przy tym oczywistym, iż niepodobna skłaniać się w żadnej mierze ku zaniechaniu lub łagodności karania za czyny zabronione popełnione przez policjantów - osoby szczególnego zaufania publicznego. Jednakowoż w takich sytuacjach należy przeprowadzić wnikliwe postępowanie wyjaśniające, należycie ocenić wszystkie aspekty czynu, poprawnie ustalić stan faktyczny i prawidłowo zastosować odpowiednią podstawę prawną. Wymierzając karę zwolnienia ze służby nie można uczynić tego w sposób nie do końca zachowujący przepisane standardy, posługując się lakonicznymi i lapidarnymi zwrotami, uchylając w konsekwencji wydane orzeczenie spod kontroli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego.
W dalszej kolejności wypadło zwrócić uwagę na wadliwy pogląd organu odwoławczego, jakoby nieprawidłowe rozpoznanie wniosku o wyłączenie funkcjonariusza prowadzącego postępowanie (nazwanego błędnie wnioskiem o uzupełnienie postępowania dowodowego), dokonane z naruszeniem przepisu § 13 ust.9 nie mogło mieć wpływu na wynik postępowania. Instytucja wyłączenia prowadzącego postępowanie stanowi gwarancję obiektywizmu organu, poprzez zapewnienie bezstronności prowadzącego, który poprzez swoje działania (np. przeprowadzanie dowodów, bądź odmowę ich przeprowadzenia) kształtuje postępowanie dyscyplinarne, co w istotnie wpływa na jego wynik. Zachowanie procedury dotyczącej wyłączenia, w szczególności zaś powstrzymanie się przez prowadzącego postępowanie od podejmowania czynności innych niż nie cierpiące zwłoki buduje zaufanie – również obwinionego - do Policji i wzmaga przekonanie, że wydane orzeczenie jest trafne i zostało wydane zgodnie z literą prawa. Niewątpliwie w tym zakresie doszło do istotnego naruszenia procedury, gdy wniosek skarżącego, nazwany nieprecyzyjnie wnioskiem o uzupełnienie materiału dowodowego, a zawierający żądanie wyłączenia funkcjonariusza prowadzącego postępowanie, wraz z przytoczeniem okoliczności uzasadniających to żądanie został rozpoznany - wbrew przepisowi §1 3 ust. 9 cyt. rozporządzenia - przez funkcjonariusza, którego dotyczył. Błędu tego nie naprawił Komendant Miejski Policji, który zamiast uchylić kwestionowane postanowienie funkcjonariusza prowadzącego utrzymał je w mocy. Nie odniósł się przy tym w ogóle do zarzutów wniosku i odwołania dotyczących okoliczności uzasadniających wyłączenie, pomimo, że nawet w kwestionowanym postanowieniu wyraźnie wskazano, iż wniosek nie dotyczy uzupełnienia materiału dowodowego, a zarzuca stronniczość prowadzącemu postępowanie. Trudno zatem dać wiarę twierdzeniom odpowiedzi na skargę, jakoby w toku postępowania dyscyplinarnego zbadano, czy zachodzą przesłanki wyłączenia, skoro Komendant Miejski Policji w Z., a więc organ mający te przesłanki wyjaśnić i ocenić zasadność wniosku w ogóle na ten temat się nie wypowiedział w uzasadnieniu swojego postanowienia. Tego istotnego problemu nie rozważono także w orzeczeniu kończącym postępowanie. Kwestię wyłączenia pominął również organ odwoławczy, co składnia do stwierdzenia, iż niezbyt wnikliwie zbadał on sposób i prawidłowość prowadzenia postępowania dyscyplinarnego.
Reasumując charakter przytoczonych uchybień uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji. Nie sposób było przy tym podzielić ani twierdzeń o nieistotnych uchybieniach proceduralnych, ani też rozważań organu odwoławczego zaprezentowanych w motywach kwestionowanego orzeczenia. Niemożliwym jest także zaakceptowanie wymierzonej kary, która w swej istocie nie uwzględniała zasad sformułowanych w §27 ust.1 rozporządzenia z dnia 19 grudnia 1997 r., stanowiącego podstawę prawną rozstrzygnięcia.
W toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ drugiej instancji ponownie oceni całokształt zebranego materiału dowodowego w naprowadzonych kierunkach, a także sposób prowadzonego przez organ I instancji postępowania, podejmując odpowiednie działania dla wyeliminowania dostrzeżonych uchybień, co pozwoli mu na wydanie trafnego rozstrzygnięcia odpowiadającego przepisom prawa materialnego, które należycie uzasadni, w szczególności zaś w odniesieniu do wymiaru kary.
Mając przytoczone okoliczności na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na zasadzie art.145 §1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w punkcie 1 sentencji niniejszego wyroku. Na zasadzie art. 152 tej ustawy orzeczono o niewykonalności decyzji do czasu prawomocności wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania oparte zostało na przepisie art. 200 ww. ustawy.