II SA/WR 2053/02

II SA/Wr 2053/02 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2005-05-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2002-08-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Henryk Ożóg /przewodniczący/
Maria Tkacz-Rutkowska
Tadeusz Kuczyński /sprawozdawca/
Symbol z opisem
633  Zatrudnienie i sprawy bezrobocia
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
*Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Ożóg, Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński /sprawozdawca/, Asesor WSA Maria Tkacz-Rutkowska, Protokolant apl. prok. Piotr Góralski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2005r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej we Wrocławiu Anny Głowacińskiej sprawy ze skargi R. W. na decyzję Wojewody D. z dnia [...],r. Nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną przez nią w mocy decyzję organu I instancji; II. nie orzeka w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji.
Uzasadnienie
Decyzją Wojewody D. z dnia [...],r., nr [...],, na podstawie art. 37, i 37 "l" ustawy z dnia 14 grudnia 1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu /Dz.U. z 2001r., nr 6, poz. 56 ze zm./ w związku z art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2001r. o zmianie /.../ ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu /Dz.U. nr 154, poz. 1793/ oraz art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpoznaniu odwołania R. W. od decyzji Starosty J. z dnia [...],r. w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego od dnia [...],r., utrzymano w mocy decyzję organu I instancji.
W motywach uzasadnienia decyzji podniesiono, że R.W. zarejestrował się w urzędzie pracy [...],r. jako bezrobotny z prawem do zasiłku od dnia [...],r. w wysokości 120% zasiłku na okres nieprzekraczający 12 miesięcy. W dniu [...],r. R. W. złożył w PUP wniosek o przyznanie zasiłku przedemerytalnego podając, iż posiada wymagany okres do jego przyznania wnosząc jednocześnie o potraktowanie okresu zatrudnienia od [...],r. do [...],r. jako pracy w warunkach szczególnych. W firmie tej pracował jako kierowca samochodów ciężarowych powyżej 3,5 ton.
Po przeanalizowaniu dokumentów stwierdzono, iż brak jest podstaw do przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego, ponieważ R. W. nie posiadał odpowiedniego stażu pracy. Staż pracy wyniósł [...], lat w tym [...],lat wykonywania pracy w warunkach szczególnych lub szczególnym charakterze. W związku z tym w dniu [...],r. została wydana decyzja w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego.
Jednocześnie R. W. złożył pozew w sądzie rejonowym w K. G. z żądaniem ustalenia, iż w okresie od [...],r. do [...],r. będąc zatrudnionym w D. Przedsiębiorstwie Transportu [...],w K. G. wykonywał pracę w szczególnych warunkach. Pozew strony został odrzucony z uwagi na brak zdolności sądowej jednej ze stron.
W dniu [...],r. R. W. dostarczył dodatkowe świadectwo pracy w warunkach szczególnych lub w szczególnym charakterze wraz z wnioskiem o przyznanie zasiłku przedemerytalnego i przesłuchanie świadków. Stronie ponownie odmówiono przyznania wnioskowanego świadczenia od [...],r. W wyniku wniesionego odwołania sprawę przekazano do ponownego rozpoznania ze wskazaniem konieczności przesłuchania świadków i dokonania oceny całokształtu materiału dowodowego. Po ponownym przeanalizowaniu sprawy odmówiono przyznania zasiłku przedemerytalnego. Stwierdzono, że R. W. posiada [...], letni staż pracy w tym [...], lat wykonywania pracy w szczególnych warunkach, co nie uprawnia strony do nabycia prawa do zasiłku przedemerytalnego.
Do pracy w warunkach szczególnych lub w szczególnym charakterze urząd zaliczył okresy:
- [...],r. do [...],r. - na podstawie zaświadczenia z Okręgowego Inspektoratu Służby Więziennej,
- [...],r. do [...],r. - na podstawie świadectwa wykonywania pracy zaliczonej do pierwszej kategorii zatrudnienia z Prywatnego Składu Opału w B..
Organ I instancji odmówił zaliczenia do okresu pracy w szczególnych warunkach wnioskowanego przez stronę zatrudnienia w D. Przedsiębiorstwie Transportu [...],w K. G.w okresie od [...],r. do [...],r. Wskazani przez stronę świadkowie zostali przesłuchani. Okazało się iż byli oni współpracownikami skarżącego i pracowali w tej samej firmie w tym samym okresie. Byli zatrudnieni na stanowisku kierowcy żaden jednak z nich nie posiada dokumentu potwierdzającego pracę w warunkach szczególnych.
Do akt dołączono również pismo Zakładu Obsługi Ministerstwa Gospodarki -archiwum, stwierdzające że w dokumentach wystawionych przez D. Przedsiębiorstwo Transportu [...],w K. G. brak dowodów potwierdzających zatrudnienie R. W. w warunkach szczególnych.
W świadectwie z dnia [...],r. stwierdza się, że R. W. był zatrudniony w okresie od [...],r. do [...],r. wykonując pracę kierowcy, prace zastępcze, prace na budowie i prace na warsztacie.
Zgodnie z § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 1983r. w sprawie wieku emerytalnego pracowników zatrudnionych w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze ( Dz.U. Nr 8, poz. 43 z późn. zm.), praca w szczególnych warunkach powinna być wykonywana stale i w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym na danym stanowisku.
W skardze na tę decyzję do sądu administracyjnego R. W. wskazał nowe dowody - świadków: E. R. i E. L., których zeznania nie były przedmiotem postępowania przed organami administracyjnymi.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją wcześniejszą argumentację. Ustosunkowując się do nowych dowodów przedstawionych przez skarżącego stwierdzono, że decyzja Wojewody D. z dnia [...],, jako ostateczna nie podlega wzruszeniu poza przypadkami wymienionymi w kpa, a takie w tej sprawie nie zachodzą. Nowe dowody wniesione przez skarżącego stanowią natomiast podstawę do wszczęcia postępowania w przedmiocie ustalenia uprawnień strony do zasiłku przedemerytalnego od daty złożenia tych dowodów w Powiatowym Urzędzie Pracy, zmianie uległ bowiem stan faktyczny sprawy.
Zgodnie z art. 37 l ustawy, mając na względzie art. 11 ust. 2 pkt 2 ustawy o zmianie ustawy m.in. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu: "zasiłki przedemerytalne przysługują od następnego dnia po dniu zarejestrowania się uprawnionej osoby albo od następnego dnia po dniu złożenia wniosku i dokumentów niezbędnych do ustalenia tych uprawnień /.../".
Prokurator Prokuratury Apelacyjnej we W. uczestniczący w postępowaniu wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Przedmiotem skargi jest decyzja odmawiająca przyznania skarżącemu prawa do zasiłku przedemerytalnego.
Zgodnie z art. 37 "j" ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w dniu wydawania decyzji ostatecznej w sprawie, zasiłek emerytalny przysługuje osobie spełniającej ustawowe warunki uzyskania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku oraz legitymującej się okresem uprawniającym do emerytury, jeżeli posiada przy tym okres uprawniający do zasiłku wynoszący 30 lat dla kobiet i 35 lat dla mężczyzn lub okres wynoszący 25 lat dla kobiet i 30 lat dla mężczyzn, w tym co najmniej 15 lat wykonywania prac uznanych w "przepisach emerytalnych" za zatrudnienie w szczególnych warunkach lub szczególnym charakterze.
Do przepisów emerytalnych, o których mowa w art. 37j ust. 1 ustawy należy m.in. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 lutego 1983 r. w sprawie wieku emerytalnego pracowników zatrudnionych w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze, powołane wyżej. Przepis § 2 tego rozporządzenia stanowi, że "okresy takiej pracy stwierdza na podstawie posiadanej dokumentacji zakład pracy w wydanym pracownikowi świadectwie pracy." Przedstawienie tego świadectwa może być jednak niekiedy niemożliwe, np. z powodu likwidacji zakładu pracy lub dlatego, że pracodawca odmawia jego wydania pracownikowi, kwestionując szczególny charakter pracy na danym stanowisku, lub warunki jej wykonywania.
Na tle tej regulacji w orzecznictwie wyrażano jednolity pogląd, że w ramach postępowania administracyjnego wszczętego na wniosek zainteresowanej osoby, możliwe było wykazywanie za pomocą wszelkich dostępnych środków dowodowych, wykonywania pracy w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze. Żaden powszechnie obowiązujący przepis prawa, przede wszystkim ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, nie wyłączał stosowania w takiej sytuacji art. 75 kpa. Podkreślono ponadto, że również art. 117 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych /Dz.U. Nr 162, poz. 1118 ze zm./ nie wprowadza ograniczeń w dowodzeniu zeznaniami świadków faktów mających znacznie dla ustalenia prawa do świadczeń przewidzianych w ustawie /por. np. wyrok SN z dnia 24 maja 200lr. I PKN 413/00, OSNI PiSP 2003, nr 6, poz. 150/. SN stwierdził, że przepis ten ma wprost i bezpośrednie zastosowanie do postępowania w sprawie o zasiłek przedemerytalny /Por. także wyrok NSA z 25 III 2004r. OSK 81/04, OSP 2004, nr 11, poz. 135.
W rozważanej sprawie nie było sporne, że skarżący spełniał jedną z przesłanek przyznania mu zasiłku przedemerytalnego w postaci legitymowania się co najmniej 30-to letnim okresem uprawniającym do zasiłku, spór koncentrował się wokół tego, czy w tym czasie przez co najmniej 15 lat wykonywał prace uznane w przepisach emerytalnych za zatrudnienie w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze. W celu ustalenia tej okoliczności, organ przeprowadził postępowanie dowodowe z dokumentów, w tym przede wszystkim z dokumentacji płacowej skarżącego oraz z przesłuchania świadków.
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, organ podjął wymagane kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zebrał obszerny materiał dowodowy, jednakże zasadnicze wątpliwości wiążą się ze sposobem oceny dowodów. Podstawową zasadą postępowania dowodowego jest wprawdzie zasada swobodnej oceny dowodów /art. 80 k.p.a./, jednak - by nie przekształciła się ona w ocenę dowolną /samowolną/ - musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego wraz z zachowaniem określonych reguł tej oceny. W literaturze przedmiotu oraz w orzecznictwie przyjmuje się, że: 1) ocena powyższa powinna być oparta na wszechstronnej analizie całokształtu materiału dowodowego; 2) organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy, z zastrzeżeniem ograniczeń dotyczących dokumentów urzędowych, które mają na mocy art. 76 § 1 k.p.a. szczególne znaczenie dowodowe. Organ obowiązany jest rozpatrzyć nie tylko poszczególne dowody z osobna, ale wszystkie dowody we wzajemnej łączności, ustosunkowując się do istotnych różnić. Można określonym dowodom odmówić wiary, ale dopiero po wszechstronnym ich rozpatrzeniu wyjaśniając przyczyny takiej oceny. Ocena powinna być dokonana z uwzględnieniem zasad wiedzy, doświadczenia życiowego i prawideł logiki.
Przesłuchani w sprawie świadkowie: L. G. i R. M. zeznali, że skarżący pracował w D. Przedsiębiorstwie Transportu [...],w K. G. w charakterze kierowcy. Zdaniem L. G., praca ta była świadczona w latach [...],-[...],, a wg R. M., w l. [...],-[...],. Również przesłuchany w charakterze strony R. W. oświadczył, że w latach [...],-[...], pracował w wymienionym przedsiębiorstwie w charakterze kierowcy pojazdów ciężarowych powyżej 3,5 tony.
Ze świadectwa pracy wystawionego w dniu [...],r. przez Przedsiębiorstwo Transportu [...],w K.G. wynika, że skarżący był w l. [...],-[...], zatrudniony w tej firmie w charakterze kierowcy, wykonywał ponadto prace zastępcze, prace na budowie i prace na warsztacie.
Organ ustosunkowując się do wymienionych dowodów stwierdził, że przesłuchani w sprawie świadkowie byli współpracownikami skarżącego i pracowali w jednej firmie w tym samym okresie. Byli zatrudnieni na stanowisku kierowcy, jednak żaden z nich nie posiada dokumentu potwierdzającego pracę w warunkach szczególnych.
Skonstatował ponadto, że skoro w świadectwie pracy podano, że R. W., obok pracy kierowcy, wykonywał także prace zastępcze, prace na budowie i prace na warsztacie, to praca kierowcy jako praca w warunkach szczególnych nie mogła być wykonywana stale i w pełnym wymiarze czasu pracy na danym stanowisku.
Wnioski organu wymagają weryfikacji. Z faktu, że przesłuchani w sprawie świadkowie nie posiadają dokumentu potwierdzającego wykonywanie pracy w warunkach szczególnych nie da się wyprowadzić konstatacji, że skarżący takiej pracy nie wykonywał. W związku z tym, że w świadectwie pracy skarżącego - obok czynności kierowcy zamieszczono inne czynności /praca zastępcza, praca na budowie, praca na warsztacie/ obligowało to organ do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia czy w zakresie rodzaju pracy skarżącego mieściły się tylko czynności kierowcy a przyjęte szersze określenie wynikało tylko z urzędowej nomenklatury, czy też skarżący wykonywał pracę wielorodzajową obejmującą w określonym wymiarze obowiązującego czasu pracy czynności kierowcy, a w pozostałym wymiarze - inne czynności nie polegające na wykonywaniu prac uznanych za szczególne.
Być może, rodzajem pracy wiążącym skarżącego była praca kierowcy, a pozostałe czynności wynikały z prac powierzonych w okresach tzw. przestoju lub zastępstwa, albo czasowego powierzenia innych czynności - zgodnie z przepisami kodeksu pracy. Wymaga to jednak ustalenia, podobnie jak dokładnego ustalenia wymaga, jakim rodzajem pojazdu kierował skarżący.
Przy ocenie materiału dowodowego należy również zwrócić uwagę na zapisy w dokumentacji płacowej skarżącego, z której wynika, że w niektórych okresach wypłacano mu dodatek za uciążliwą pracę, zaś wszystkie wskazane dowody winny być rozpatrzone z osobna, ale we wzajemnej łączności.
Dopiero prawidłowo przeprowadzone postępowanie dowodowe, tzn. uwzględniające podane wyżej zasady swobodnej oceny dowodów pozwoli na ocenę, czy w sprawie zostały właściwie zastosowane przepisy prawa materialnego. Należy mieć na uwadze, że określenie "praca w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze" utożsamiana być musi z rodzajem i rozmiarem pracy określonej w umowie o pracę. Jeżeli więc strony umówiły się o pracę w określonym charakterze /rodzaju/ to należy przyjąć, że umówiły się o pracę wykonywaną stale w tym charakterze, a jej zmiana musiałaby być każdorazowo udokumentowana.
Należy zwrócić uwagę na jeszcze jedną sprawę. W skardze do sądu administracyjnego R. W. przedłożył dodatkowe dokumenty potwierdzające, jego zdaniem, fakt wykonywania przez niego pracy w szczególnych warunkach. Dokumenty te - przed wniesieniem skargi - przedłożono także organowi zatrudnienia. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 20 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U. Nr 153, poz. 1270/ stanowi, że sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.
Na mocy art. 145 § 1 pkt 5 kpa wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi który wydał decyzję.
Nowe dowody to takie dowody, które wprawdzie istniały w dacie orzekania w postępowaniu zwykłym, ale organ orzekający dowodami tymi nie dysponował /obojętnie z jakich przyczyn/. Wyjście na jaw nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nie znanych organowi, który wydał decyzję jest przesłanką wznowienia postępowania. Sąd uchyla zaskarżoną decyzję, jeżeli stwierdzi występowanie w sprawie przesłanek do wznowienia postępowania administracyjnego.
W związku z tym, że organy naruszyły zasadę nakazującą podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i do jej załatwienia, w tym obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego /art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. oraz z powodu wystąpienia przesłanki do wznowienia postępowania administracyjnego w rozważanej sprawie, na zasadzie art. 145 § 1 pkt "b" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm./ w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153, poz. 1271 ze zm./ orzeczono jak w sentencji.
Sąd nie orzekał w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji /art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/, gdyż decyzja odmowna zasadniczo nie nadaje się do wykonania.