II SA/Ka 2699/03

II SA/Ka 2699/03 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2005-10-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2003-10-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Ewa Krawczyk /przewodniczący/
Rafał Wolnik
Włodzimierz Kubik /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk Sędziowie WSA Rafał Wolnik Włodzimierz Kubik (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Elwira Massel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2005 r. sprawy ze skargi E. R. – R. i K. R. na decyzję Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie doprowadzenia obiektu do stanu pierwotnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] i orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 2. zasądza od Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz każdego skarżącego kwoty po [...] zł ([...]) tytułem zwrotu wpisu od skargi oraz na rzecz skarżącej E. R. – R. [...] zł ([...] zł ) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (ŚWINB) w oparciu o art. 138 § 1 ust. 1 k.p.a. oraz art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1974 r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2000 r. nr 106, poz. 1126 ze zm.) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. ( PINB ) z dnia [...] r. nr [...] Utrzymaną w mocy decyzją nakazano E. R. – R. oraz K. R. doprowadzenie lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. F. w K. do stanu pierwotnego t.j. "przywrócenie funkcji mieszkalnej w pomieszczeniu zajmowanym przez gabinet stomatologiczny". W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji wskazując, że E. R. – R. i K. R. nie wykonali w terminie czynności nakazanych im wcześniejszą decyzją PINB z dnia [...] r. Wskazaną zaś decyzją nakazano inwestorom przedłożenie w terminie do dnia [...] r. ( następnie przedłużonym do dnia [...] r. szeregu dokumentów mających na celu doprowadzenie sprawy samowolnej zmiany części mieszkania do stanu zgodnego z prawem. E. R. – R. i K. R. nie przedłożyli, jak stwierdził ŚWINB pozytywnie zaopiniowanej przez właściciela SM "[...]" inwentaryzacji, oświadczenia osoby uprawnionej o zdatności do użytkowania pomieszczeń na zmienione cele oraz oświadczeń o braku sprzeciwu Państwowej Inspekcji Pracy i Powiatowego Inspektora Sanitarnego opiniujących przedłożoną inwentaryzację.
Skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli odrębnie E. R. – R. i K. R. Obie skargi zawierały identyczne zarzuty oraz uzasadnienia, z tą tylko różnicą, że skarżący K. R. dodatkowo wskazał na toczone przez niego spory z Zarządem Spółdzielni, które jego zdaniem spowodowały wszczęcie postępowania przed organami nadzoru budowlanego. Skarżący domagali się stwierdzenia nieważności, bądź uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Zarzucili, że decyzje te zostały wydane z naruszeniem szeregu przepisów k.p.a. ( art. 7, art. 10, art. 73, art. 77, art. 80, art. 81 art. 107 § 2 – 5 ). Ich zdaniem nie zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności sprawy, nie przeprowadzono też wnioskowanych dowodów, a w szczególności wydano decyzję przed uzyskaniem stanowiska Spółdzielni Mieszkaniowej oraz nie ustalono czy toczyło się w sprawie użytkowania gabinetu dentystycznego postępowanie wewnątrzspółdzielcze i jakim zakończyło się wynikiem. Ponadto skarżący podnieśli, że nie mogli dostarczyć pozytywnie zaopiniowanej przez właściciela budynku inwentaryzacji, bowiem to Spółdzielnia zainicjowała postępowanie przed organami nadzoru budowlanego. Podali wreszcie, że postępowanie zakończone orzeczonym nakazem winno być prowadzone oddzielnie do każdego z małżonków oraz zarzucili błędną wykładnię art. 51 ust. 1 pkt 2 i 4, art. 51 ust. 3 w związku z art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego, bowiem nie doszło do zmiany użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, ale tylko jednej izby, w której wykonywany jest zawód lekarza.
Organ odwoławczy wniósł o oddalenie obu skarg. Odnosząc się do zgłoszonych zarzutów wskazał, że brak jest przepisów prawnych zezwalających na zmianę sposobu użytkowania lokalu lub jego części bez zgody właściciela. Organy nadzoru budowlanego nie mogą też ingerować w przebieg postępowania wewnątrzspółdzielczego. W kwestii zarzutu dotyczącego naruszenia przepisów Prawa budowlanego, ŚWINB podał, że ustawodawca w art. 71 ust. 2 tej ustawy wprost zdefiniował co należy rozumieć przez zmianę sposobu użytkowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :
Skargi są zasadne, aczkolwiek z innych przyczyn niż w nich podniesiono. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej poppsa, Sąd nie będąc bowiem związany zarzutami i wnioskami skarg oraz powołaną w nich podstawą prawną, stwierdził, że decyzja Ś. Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. zostały wydane z naruszeniem prawa i z tego powodu nie mogą pozostawać w obiegu prawnym.
Stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem
1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy poppsa.
Przystępując do kontroli zaskarżonego aktu stwierdzić należy, że organ pierwszej instancji w podstawie prawnej swojej decyzji przywołał art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego w brzmieniu wówczas obowiązującym, a to przed dniem 11 lipca 2003 r., kiedy to weszła w życie ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw ( Dz. U. nr 80, poz. 718 – dalej ustawa nowelizująca). W ówczesnym brzmieniu przepis ten dotyczył robót budowlanych polegających na rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części, tak więc nie mógł on znaleźć zastosowania do samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Organ drugiej instancji swoją decyzję z kolei oparł na art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego w brzmieniu ustalonym wskazaną wyżej ustawą nowelizującą. Zgodnie z tym przepisem w razie niewykonania obowiązków, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Przytoczony przepis nie mógł jednak znaleźć zastosowania w kontrolowanym postępowaniu z uwagi na treść art. 7 ust. 1 ustawy nowelizującej. Stosownie do dyspozycji tego przepisu, do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosowało się przepisy dotychczasowe. Jednak samo błędne przywołanie przepisu prawa materialnego w podstawie prawnej decyzji administracyjnej nie upoważnia jeszcze, zdaniem Sądu, do przyjęcia, że rozstrzygnięcie takie zostało wydane bez podstawy prawnej, zwłaszcza jeżeli w czasie wydawania tej decyzji obowiązywał niewymieniony w niej explicite przepis upoważniający organ do podjęcia takiego rozstrzygnięcia. W kontrolowanym postępowaniu podstawę do wydania nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części stanowił bowiem przepis art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego, który wbrew twierdzeniom zawartym w skargach, znajdował zastosowanie także w przypadku samowolnej zmiany sposobu użytkowania jednego pomieszczenia w lokalu mieszkalnym. Wymieniony przepis nakazywał w razie dokonanej bez pozwolenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części odpowiednie stosowanie przepisów art. 50 i 51 Prawa budowlanego oraz zezwalał na nakazanie właścicielowi albo zarządcy, w decyzji o jakiej mowa w art. 51 ust. 1, przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Stosownie do znajdującego odpowiednie zastosowanie w kontrolowanym postępowaniu art. 51 ust. 2 Prawa budowlanego ( w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy nowelizującej ) w razie niewykonania obowiązków nałożonych w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 właściwy organ nakazywał zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, zaś nakaz orzekany w oparciu o ten przepis był identyczny z decyzją wydawaną w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.
Kontrolowana decyzja, nakazująca przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania pomieszczenia wchodzącego w skład lokalu mieszkalnego mimo, że znajdowała oparcie w przepisach art. 51 ust. 2 w związku z art. 51 ust. 1 i art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego ( w ówczesnym jego brzmieniu ) musiała jednak zostać wyrugowana z obrotu prawnego, gdyż została wydana na skutek niewykonania obowiązków nałożonych na inwestorów wcześniejszą decyzją ostateczną, która naruszała przepisy prawa. Prawomocnym wyrokiem z dnia 10 grudnia 2004 r. sygn. akt II SA/Ka 2747/02 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił wskazaną wyżej decyzję PINB z dnia [...] r. nr [...] jak i utrzymującą ją w mocy decyzję ŚWINB z dnia [...] r. nr [...] z uwagi na ich wydanie z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz procesowego. W szczególności zaś – jak stwierdził WSA w Gliwicach - nie zostało rozstrzygnięte jaki reżim prawny winien być zastosowany w celu usunięcia skutków samowolnej zmiany sposobu użytkowania części lokalu mieszkalnego, gdyż nie ustalono czy dokonana zmiana funkcji użytkowej połączona była z robotami budowlanymi. W postępowaniu tym nie ustalono także zgodności nowej funkcji użytkowej lokalu z ustaleniami planu miejscowego.
W tym miejscu należy stwierdzić, że zachodzi bezpośredni związek między decyzją opartą na art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, a decyzją przewidzianą w art. 51 ust. 2 tej ustawy (w jej ówczesnym brzmieniu), gdyż akty te zostały wydane w postępowaniu prowadzonym w granicach kontrolowanej sprawy. Tym samym obowiązkiem Sądu było zastosowanie w oparciu o art. 135 poppsa środków zmierzających do usunięcia naruszenia prawa, także w stosunku do aktów poprzedzających zaskarżoną decyzję. Skoro jednak decyzje te zostały już wyrugowane z obrotu prawnego prawomocnym wyrokiem WSA, to skład orzekający związany tym wyrokiem z mocy art. 170 poppsa, miał obowiązek zastosowania się do zawartej w nim oceny prawnej.
W kontrolowanej sprawie, zdaniem Sądu, nie wystąpiły więc tym samym okoliczności wskazane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 stycznia 1999 r. sygn. akt III SA 4728/97 ( OSP z 2000 r. nr 1, poz. 16 ).
Po uzupełnieniu postępowania dowodowego w zakresie nakazanym wyżej opisanym wyrokiem, PINB zastosuje w sprawie przepisy Prawa budowlanego regulujące tryb legalizacji samowolnie dokonanej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w brzmieniu nadanym im ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane ( Dz. U. nr 93, poz. 888 ).
W tym stanie rzeczy Sąd orzekł jak w sentencji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit., a) i c), art. 135 oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). O kosztach postępowania Sąd rozstrzygał w oparciu o art. 200 przywołanej ustawy, a także § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu ( Dz. U. nr 163, poz. 1348 ze zm.).
su.