VII SA/Wa 1695/21

VII SA/Wa 1695/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-11-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-08-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Grzegorz Rudnicki
Izabela Ostrowska /sprawozdawca/
Joanna Gierak-Podsiadły /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 598/22 - Wyrok NSA z 2023-07-05
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 149 § 3 w zw. zart. 145 § 1 pkt 4 i art 28 ust 2 pr. bud
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędziowie sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 listopada 2021 r. sprawy ze skargi W. sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego oddala skargę
Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lipca 2021 r., nr [...], Wojewoda M. (dalej: "organ II instancji") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu zażalenia W. sp. z o.o. z siedzibą w W., na postanowienie Prezydenta [...] (dalej: "organ I instancji") z dnia [...] kwietnia 2021 r., Nr [...], o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego - utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.
Z akt postępowania administracyjnego wynika, że decyzją Nr [...] z dnia [...] grudnia 2020 r., Prezydent [...] zatwierdził projekt budowalny i udzielił Teatrowi T. i Muzeum S. pozwolenia na budowę budynku Muzeum Sztuki N. i Teatr T. wraz z zagospodarowaniem terenu i infrastrukturą techniczną w W. oraz rozbiórką elementu kolidującego z obiektem na działce nr ew. [...], [...] z obrębu [...] na PI. D. w W.
Następnie pismem z 2 lutego 2021 r. W. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: "wnioskodawca") wniosła o wznowienie przedmiotowego postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W uzasadnieniu wyjaśniono, że bez własnej winy spółka nie brała udziału w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Wskazała, że działka nr ew. [...], która została wywłaszczona w celu budowy budynku Muzeum S., nie została objęta projektem budowlanym, ani nawet nie znajduje się w sferze oddziaływania inwestycji. Dodano, że wnioskodawca skierował do Prezydenta [...] pismo dotyczące bezzasadności wywłaszczenia powyższej nieruchomości na rzecz [...]. Po przeanalizowaniu przedmiotowego wniosku Prezydent [...] postanowieniem z [...] kwietnia 2021 r. odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej własną decyzją z [...] grudnia 2020 r., Nr [...]. Zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie złożył wnioskodawca, podnosząc okoliczność błędnego nieprzyznania mu przymiotu strony. Po jego rozpatrzeniu Wojewoda M. postanowieniem z [...] lipca 2021 r. utrzymał mocy rozstrzygnięcie Prezydenta [...].
W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną, jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnej, wyrażonej w art. 16 k.p.a. i stanowi instytucję procesową, polegającą na stworzeniu prawnych możliwości ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i ponownego wydania rozstrzygnięcia w sprawie zakończonej już wydaniem decyzji ostatecznej. Otrzymując podanie o wznowienie postępowania administracyjnego w pierwszej kolejności organ obowiązany jest badać czy pismo to odpowiada ogólnym wymogom określonym w k.p.a., czy zostało wniesione przez osobę będącą stroną w sprawie, czy powołane zostały w nim przyczyny wznowienia określone w art. 145 § 1 k.p.a. oraz czy został zachowany miesięczny termin do złożenia podania o wznowienie. Na tym etapie organ nie rozstrzyga więc czy wskazane w piśmie okoliczności są podstawą do wznowienia postępowania.
Organ odwoławczy podkreślił przy tym, że zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym, w sytuacji, gdy podanie o wznowienie zostało oparte na art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., niedopuszczalne jest badanie przez organ przed wznowieniem postępowania czy wnioskodawca posiada przymiot strony postępowania zwykłego. Jednakże ewidentny i niebudzący żadnej wątpliwości wniosek, że podanie pochodzi od podmiotu, niebędącego stroną, stwarza możliwość wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania zakończonego wydaniem decyzji ostatecznej. Oznacza to, że wniosek o wznowienie postępowania złożony na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. może zostać załatwiony negatywnie przez odmowę wszczęcia tego trybu nadzwyczajnego ze względu na brak przymiotu strony, o ile brak ten jest oczywisty. W ocenie Wojewody Mazowieckiego sytuacja taka zachodzi w niniejszej sprawie. Wnioskodawca oparł bowiem swoje podanie o wznowienie postępowania na art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Jednocześnie wyjaśnił, że działka nr ew. [...] była własnością Spółki, a następnie została wywłaszczona pod budowę budynku Muzeum S. w trakcie budowy i stała się własnością Miasta [...]. Obecnie zaś toczy się postępowanie o zwrot przedmiotowej działki ze względu na jej niewykorzystanie na cel, na jaki została wywłaszczona. Równocześnie Wojewoda M.ustalił, że z analizy Informacji z Rejestru Gruntów sporządzonej na dzień 12 sierpnia 2020 r. wynika, że przed wydaniem decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. właścicielem działki nr ew. [...] było Miasto [...]. Z treści księgi wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości wynika, że wciąż pozostaje ona własnością Miasta.
W tym miejscu organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych skarżący, który dysponuje roszczeniem wynikającym z art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, nie posiada z tego tylko tytułu prawnego przymiotu strony w świetle art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w postępowaniu dotyczącym wznowienia postępowania w sprawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Oznacza to, że wniosek o wznowienie przedmiotowego postępowania został wniesiony przez podmiot niebędący do tego uprawnionym.
Skargę na postanowienie Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła W. sp. z o.o. z siedzibą w W., domagając się jego uchylenia, a także zasądzenia kosztów postępowania w kwocie 1077 złotych. Jednocześnie pełnomocnik skarżącej zarzucił kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że skarżącej nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu objętym wnioskiem i odmowę wznowienia postępowania, mimo pozbawienia Spółki możliwości udziału w postępowaniu.
W uzasadnieniu pełnomocnik skarżącej rozwinął powyższe zarzuty. Dodał, że prawomocnym wyrokiem z dnia 18 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 4298/18 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargi kasacyjne w postępowaniu wywłaszczeniowym, stąd - w ocenie pełnomocnika skarżącej - do tej daty organy architektoniczno-budowlane powinny były traktować Spółkę jako pełnoprawnego właściciela. Zdaniem pełnomocnika skarżącej decyzja wywłaszczeniowa nie była wykonalna do dnia 18 grudnia 2019 r., tak więc beneficjent wywłaszczenia nie mógł złożyć oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. W ten sposób doszło do zabudowania nieruchomości skarżącej zanim straciła ona prawo do niej, co naruszyło jej prawa do wyłącznego władania nieruchomością wynikającego z art. 140 kodeksu cywilnego i art. 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Oznacza to, że interes skarżącej nie jest interesem faktycznym, lecz prawnym. Ponadto pełnomocnik skarżącej zacytował orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podnosząc, że po złożeniu wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, jej poprzedni właściciel jest stroną postępowania administracyjnego we wszystkich sprawach dotyczących tej nieruchomości.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda M. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021r., poz. 137), sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dalej: p.p.s.a.). sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W niniejszej sprawie takie naruszenia i wady nie wystąpiły, dlatego skarga została oddalona.
Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest postanowienie z dnia [...] lipca 2021 r., Nr [...] Wojewody M., utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r. o odmowie wznowienia na wniosek W. sp. z o.o. z siedzibą w W., postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2020 r., Nr [...], zatwierdzającą projekt budowalny i udzielającą Teatrowi T. i Muzeum S. pozwolenia na budowę budynku Muzeum S. i Teatr T. wraz z zagospodarowaniem terenu i infrastrukturą techniczną w W. oraz rozbiórkę elementu kolidującego z obiektem na działce nr ew. [...], [...] z obrębu [...] na PI. D. w W.
Na wstępie wyjaśnić należy, że wznowienie postępowania jest nadzwyczajnym środkiem weryfikacji decyzji administracyjnych. Ta instytucja procesowa stwarza prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, w sytuacji gdy postępowanie, w którym zapadło weryfikowane rozstrzygnięcie, było dotknięte jedną z kwalifikowanych wad procesowych wymienionych enumeratywnie w art. 145 § 1 k.p.a., art. 145a § 1 k.p.a. i art. 145b § 1 k.p.a. Tryb ten stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 k.p.a. i z tego powodu, może być stosowany tylko w przypadkach ściśle określonych w ustawie i po spełnieniu opisanych tam warunków (por. wyrok WSA w Warszawie z 8 sierpnia 2012 r., VII SA/Wa 198/12).
Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną, składa się z dwóch etapów. Pierwszy z nich polega na badaniu przez organ, który wydał decyzję w I instancji, formalnych podstaw wznowienia i zmierza do ustalenia, czy istnieją ustawowe przesłanki wznowienia. Spełnienie tego wymogu skutkuje z kolei wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania, które w kolejnej - drugiej fazie, stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy ( art. 149 § 1 i 2 k.p.a.). Wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania oznacza więc, że organ zmierza do merytorycznego rozpoznania sprawy, która może zakończyć się wyłącznie jednym z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 151 § 1 i 2 k.p.a. (vide wyrok WSA w Gdańsku z dnia 16 maja 2018 r., II SA/Gd 51/18), tj. uchyleniem lub odmową uchylenia decyzji dotychczasowej. Jeżeli natomiast z treści zgłoszonego żądania wynika, że żądający wznowienia postępowania podmiot, nie powołuje się na żadną z podstaw wznowienia postępowania z art. 145 § 1 k.p.a., 145a k.p.a. lub art. 145b k.p.a., organ postanowieniem odmawia wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). Postanowienie to dotyczy zatem czysto formalnej oceny podstaw wznowienia. Jest ono ponadto wydawane również wtedy gdy nie został zachowany miesięczny termin do złożenia podania o wznowienie postępowania, o którym mowa w art. 148 § 1 i 2 k.p.a. oraz gdy wniosek składa podmiot w sposób oczywisty niebędący stroną.
Podkreślić należy, że odmowa wznowienia postępowania na mocy art. 149 § 3 k.p.a. dotyczy wyłącznie tych przypadków, gdy wspomniane przeszkody są łatwo dostrzegalne, a ich stwierdzenie nie wymaga prowadzenia analiz lub uzyskania dodatkowych wyjaśnień.
Nie można zatem wykluczyć, że wniosek o wznowienie postępowania zostanie załatwiony negatywnie ze względu na nielegitymowanie się przymiotem strony przez wnioskodawcę – o ile jednak brak ten jest oczywisty (por. m.in. wyrok NSA z dnia 18 września 2019 r., II OSK 1833/19, wyrok NSA z dnia 13 września 2019 r., II OSK 2559/17).
Jeśli istnieją wątpliwości co do legitymacji podmiotu składającego wniosek o wznowienie postępowania, gdy zachodzi potrzeba badania tej legitymacji na gruncie akt sprawy, to wydanie decyzji winno być poprzedzone postanowieniem, o jakim mowa w art. 149 § 1 k.p.a., a to z uwagi na konieczność przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania, co do przyczyn wznowienia, a więc realizacji dyspozycji art. 149 § 2 k.p.a. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 sierpnia 2012 r., sygn. akt II OSK 821/11).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że organy administracji prawidłowo przyjęły, że ocena braku przymiotu strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r., orzekającą o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, może nastąpić we wstępnym etapie postępowania w sprawie wznowienia powyższego postępowania i skutkować odmową wznowienia, bowiem było oczywiste, że skarżąca spółka przymiotu strony postepowaniu tym nie posiada.
Jak wynika z akt postępowania, działka nr ew. [...] była własnością Spółki ( poprzednika prawnego), a następnie została wywłaszczona pod budowę budynku Muzeum S. i stała się własnością Miasta [...].
Jako źródło swojego interesu prawnego, skarżąca spółka wskazała, że działka nr ew. 23/68, która została wywłaszczona w celu budowy budynku Muzeum S., nie została objęta projektem budowlanym, ani nie znajduje się w sferze oddziaływania inwestycji. Jednocześnie spółka skierowała do Prezydenta [...] pismo dotyczące bezzasadności wywłaszczenia powyższej nieruchomości na rzecz [...].
Co do merytorycznej oceny w zakresie braku przymiotu strony skarżącego, należy wyjaśnić, że kwestię posiadania przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym określa art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stwierdzenie, że interes lub obowiązek ma charakter prawny musi opierać się na przepisach prawa materialnego, czyli być wyprowadzone z prawa materialnego, z konkretnej normy prawnej. Należy podkreślić, że cechą interesu i obowiązku prawnego będzie to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Interes prawny, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu, natomiast brak bezpośredniego wpływu sprawy na sferę prawną podmiotu nie zezwala na uznanie go za stronę w postępowaniu administracyjnym.
W postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę, w tym w postępowaniu wznowieniowym, krąg stron ulega zawężeniu zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego do podmiotów, którym ogólnie rzecz biorąc przysługuje tytuł prawny do gruntu znajdującego się w obszarze oddziaływania inwestycji (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego). W tej zaś sprawie skarżąca spółka swój interes prawny wywodzi z faktu bycia uprawnionym do zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, na których planowana jest inwestycja określona w ww. decyzji o pozwoleniu na budowę. Stosownie do art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137 u.g.n., stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zdaniem Sądu, skarżący, który dysponuje roszczeniem wynikającym z art. 137 u.g.n. o zwrot wywłaszczonej przedmiotowej nieruchomości nie posiada z tego tylko tytułu prawnego przymiotu strony w świetle art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w postępowaniu dotyczącym wznowienia postępowania w sprawie decyzji o pozwoleniu na budowę.
Dopiero bowiem prawomocne rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, stanowi podstawę do wpisu w księdze wieczystej jej właścicieli, a tym samym podstawę do wykazania się dowodem na okoliczność, że danemu podmiotowi przysługuje interes prawny do bycia stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.
Tymczasem jak wyjaśnił organ z Informacji z Rejestru Gruntów sporządzonej na dzień 12 sierpnia 2020 r. wynika, że przed wydaniem decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. właścicielem działki nr ew. [...] było Miasto [...]. Z treści księgi wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości wynika, że wciąż pozostaje ona własnością Miasta.
Z tych powodów zachodziły podstawy do odmowy skarżącemu legitymacji procesowej w sprawie o wznowienie postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę. Decyzja o pozwoleniu na budowę nie ma żadnego wpływu na aktualną sytuację prawną spółki, ponieważ prawo własności tej nieruchomości zostało wcześniej jej odjęte w wyniku wywłaszczenia ( decyzja z 2016r.). Interesu prawnego skarżącego w postępowaniu wznowieniowym dotyczącym pozwolenia na budowę nie można zaś upatrywać w ewentualnym pozytywnym rezultacie postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości ( wskazywanego w skardze). Zainicjowanie tego postępowania czy dochodzone w nim roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie rodzi interesu prawnego uprawniającego do domagania się wznowienia decyzji, zapadłej w postępowaniu dotyczącym zainwestowania nieruchomości po jej wywłaszczeniu.
Odnosząc się do zarzutów skargi, należy wyjaśnić, że z chwilą gdy decyzja wywłaszczeniowa stała się ostateczna ( decyzja organu II Instancji) stała się także wykonalna, bowiem w sprawie nie zapadło rozstrzygniecie o wstrzymaniu jej wykonalności. Chybionym jest wiec stwierdzenie, że stała się ona wykonalna dopiero z chwilą wydania wyroku w dniu 18 grudnia 2019r. przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie I OSK 4298/18. Ostateczna decyzja wywłaszczeniowa stała się podstawa wpisu do Księgi Wieczystej nieruchomości stanowiącej działkę nr ew. [...]. Ów stan prawny dla organu prowadzącego postępowanie o udzielenie pozwolenia na budowę był wiążący. Wpis do księgi wieczystej jest orzeczeniem (art. 6268 § 1 kpc; J. Gudowski w: red. T. Ereciński, Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2016, s. 473, uw. 8) sądu cywilnego, którego treść wiąże wszystkie inne sądy oraz organy (art. 365 § 1 kpc).
Stwierdzenie niedopuszczalności wznowienia postępowania kończy już na tym etapie postępowanie w sprawie wznowienia i skutkuje wydaniem na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. postanowienia o odmowie wznowienia postępowania.
Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia - skargę należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2019r., poz. 2325).