II SA/KA 2679/03

II SA/Ka 2679/03 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2005-08-11
Data wpływu
2003-10-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.) Sędziowie: WSA Elżbieta Kaznowska Włodzimierz Kubik Protokolant sekr. sąd. Elwira Massel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 sierpnia 2005 r. sprawy ze skargi K.C. i B.C. na decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie o d d a l a s k a r g ę
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia [...] B.H. wystąpiła do Urzędu Miejskiego w B.-B. o wydanie jej, z powołaniem się na art.54 i 59 Prawa budowlanego, pozwolenia na użytkowanie budynku domu jednorodzinnego z urządzonym w nim gabinetem lekarskim położonego w B.-B. przy ul. T.
Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta B.B. pozytywnie załatwił wniosek i udzielił B.H. pozwolenia na użytkowanie powyższego budynku mieszkalnego z gabinetem lekarskim pod warunkiem prowadzenia działalności w sposób nie powodujący uciążliwości dla otoczenia.
W uzasadnieniu organ administracji stwierdził, że budowę zrealizowano na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] oraz decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót z dnia [...]. Nadto lokalizacja gabinetu lekarskiego nie była sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a wnioskodawcy uzyskali pozytywną opinię Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego w B.-B. o prowadzeniu praktyki lekarskiej.
Na skutek odwołania wniesionego przez sąsiadów inwestorów K. i B.C. Wojewoda Ś. decyzją z dnia [...] uchylił decyzję organu I instancji o pozwoleniu na użytkowanie i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia.
W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy wskazał, że przy rozpoznawaniu wniosku całkowicie pominięto kwestię parkingu przy gabinecie lekarskim, która to okoliczność stanowiła podstawowy zarzut odwołania. Nakazano organowi I instancji najpierw wyegzekwować budowę parkingu w oparciu o art.59 ust.2 Prawa budowlanego, a dopiero potem wydać pozwolenie na użytkowanie budynku i to po dołączeniu protokołu odbioru obiektu budowlanego.
Po powtórnym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia [...] nr [...] wydaną w oparciu o art.59 i 82 ust.1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 89, poz. 414 ze zm.) oraz art.104 kpa Prezydent Miasta B.-B. udzielił B.H. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wraz z gabinetem lekarskim położonego w B.-B. przy ul. T.
W uzasadnieniu decyzji organ ustalił, że inwestor zamontował tablice informujące o użytkowaniu parkingu przeznaczonego dla pacjentów gabinetu lekarskiego, składającego się z trzech stanowisk, przedłożył oświadczenie kierownika budowy, protokoły odbioru instalacji elektrycznej, sanitarnej, deszczowej, przewodów kominowych i wentylacyjnych, postanowienie Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego o prowadzeniu praktyki lekarskiej i wybudował budynek na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] i decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych z dnia [...]. Stwierdził także, że lokalizacja gabinetu lekarskiego nie była sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który dla terenu, na którym umiejscowiono gabinet, przewidywał budownictwo jednorodzinne, zieleń i usługi.
Z tą decyzją nie zgodzili się K. i B.C. i w odwołaniu domagali się jej uchylenia. Zarzucili, że użytkowanie gabinetu lekarskiego stanowi dla nich dużą uciążliwość. Wprawdzie inwestor urządził parking dla pacjentów, lecz mieści się on w odległości 100 m od gabinetu i pacjenci po drodze muszą pokonać skarpę. Faktycznie więc nadal parkują samochody w wąskiej uliczce T., blokując wjazd na nieruchomość odwołujących się. Dopóki kwestia parkingu nie zostanie załatwiona, nie powinno się zezwalać na użytkowanie budynku.
Wojewoda Ś., po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art.138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu stwierdził, że urządzenie parkingu bezpośrednio przy gabinecie było niemożliwe z uwagi na brak miejsca. Przepis § 18 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, dotyczył zapewnienia odpowiedniej liczby miejsc postojowych, ale o tym powinno było się zadecydować w decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. A takich szczególnych warunków decyzja nie zawierała. Dlatego nie można było egzekwować tego obowiązku. Nadto B.H. wykupiła fragment terenu o pow. 80 m2, na którym urządziła miejsca postojowe dla pacjentów korzystających z gabinetu lekarskiego, ustawiając tablice informacyjne. Parking był połączony pieszym ciągiem z ul. T.
Odnosząc się do zarzutu parkowania samochodów na ulicy T. organ odwoławczy stwierdził, że na ulicy nie obowiązuje zakaz okresowego jednostronnego parkowania, a parkujące samochody nie uniemożliwiają dojazdu do przyległych działek. Przyległe rozwiązanie parkingowe ułatwia funkcjonowanie gabinetu bez kolizji z interesem prawnym właścicieli sąsiednich posesji.
Jednakże uwzględniając skargę K.C. i B.C. wyrokiem z dnia 21 maja 2002 r. sygn. akt II SA/Ka 1761/00 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił decyzję organu odwoławczego jako wydaną bez należytego wyjaśnienia sprawy, polecając ustalenie w pierwszej kolejności, czy istniały przesłanki z art. 55 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, które uzasadniały wszczęcie i prowadzenie postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego z gabinetem lekarskim. Dopiero po pozytywnym przesądzeniu tej okoliczności należało zaś rozważyć zarzuty skarżących dotyczące uciążliwości gabinetu z odniesieniem się do decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla gabinetu lekarskiego, wydanej w dniu [...].
Po ponownym rozpatrzeniu odwołania K.C. i B.C. zaskarżoną decyzją, podjętą w dniu [...] z up. Wojewody Ś., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, art. 59 ust. 1 i 2 i art. 82 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) orzeczono o uchyleniu decyzji Prezydenta Miasta B.-B. z dnia [...] w części obejmującej budynek mieszkalny, zaś w pozostałym zakresie (co do pomieszczeń gabinetu lekarskiego), decyzję tę utrzymano w mocy.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, iż decyzja z dnia [...] nr [...] o pozwoleniu na budowę, zawierała jedynie zobowiązanie zgłoszenia zamiaru przystąpienia do użytkowania budynku. Natomiast kolejną decyzją z dnia [...] nr [...] udzielono inwestorom B. i S.H. pozwolenia na wznowienie wstrzymanych robót budowlanych, nakładając obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie dobudowanej części budynku (pomieszczeń gabinetu lekarskiego). W tej sytuacji zdaniem organu II instancji, decyzja o pozwoleniu na użytkowanie nie powinna obejmować całego budynku, lecz tylko pomieszczenia gabinetu lekarskiego, dobudowane do obiektu zamiast zaprojektowanej wiaty garażowej. Powołując się na protokół oględzin sporządzony przez organ I instancji, organ odwoławczy stwierdził zgodność wykonanego obiektu z decyzją o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych z dnia [...]. Zdaniem organu, zapewniono też minimum miejsc postojowych dla klientów gabinetu (3 miejsca parkingowe) a także przejście pomiędzy budynkiem a placem postojowym (działka nr [...] stanowiąca także własność inwestora). Nadto, możliwe jest korzystanie z parkingu publicznego, położonego obok. Organ odwoławczy zauważył przy tym, iż działka inwestora położona jest przy drodze osiedlowej (wewnętrznej), której zarządzanie i oznakowanie należy do zarządcy terenu. Wreszcie, w ocenie organu nie bez znaczenia jest fakt, iż gabinet czynny jest w wyznaczone dni w tygodniu po 2-3 godziny i przyjmowane są osoby, umówione wcześniej. Stąd też za nieuzasadnione uznano zarzuty odwołujących się o tarasowaniu dojazdu do ich posesji.
W skardze do sądu administracyjnego wniesionej w dniu [...] K.C. i B.C. powołując się na fakt prawidłowego doręczenia decyzji organu odwoławczego dopiero w dniu [...] wnieśli o jej uchylenie w całości. Skarżący zarzucili w pierwszym rzędzie, iż w postępowaniu nie brały udziału wszystkie podmioty, zainteresowane wynikiem sprawy, a mianowicie Wydział Zarządu Dróg i Mostów w B.-B. jako dysponent dróg i parkingu, współmieszkańcy – członkowie SMD A w B.-B. jako współfinansujący budowę dróg i parkingu, a wreszcie, sama Spółdzielnia. Zdaniem skarżących, w powstałej sytuacji prowadzenie działalności przez B. H. odbywa się kosztem innych mieszkańców osiedla, utrudniając swobodny dojazd drogą komunikacyjną i ewakuacyjną do posesji, co w szczególności dotyczy ich jako bezpośrednich sąsiadów. Nie zbadano też sprawy uciążliwości funkcjonującego gabinetu lekarskiego i to codziennie od godz. 1500 do późnej nocy.
Organ, którego działanie zaskarżono, wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej, wyjaśniając dodatkowo, iż zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o sprawdzenie opisanego w skardze stanu rzeczy, a następnie nadesłał uzupełniające dokumenty tego postępowania.
W toku rozprawy sądowej skarżący sprecyzowali stanowisko w ten sposób, iż wnieśli o uchylenie decyzji w części dotyczącej pozwolenia na użytkowanie gabinetu lekarskiego, a do samego budynku mieszkalnego nie wnieśli zastrzeżeń.
Uczestniczka postępowania B.H. wniosła o oddalenie skargi, wyjaśniając iż jej mąż S.H. zmarł [...], a w wyniku działu spadku jest właścicielem nieruchomości, której dotyczy postępowanie. Nadto, podała, iż ustawiła odpowiednie oznakowanie na swojej posesji, a zawężenie sięgacza zostało spowodowane powiększeniem posesji skarżących.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie mogła odnieść skutku, bowiem decyzja organu odwoławczego w zaskarżonej części, dotyczącej pozwolenia na użytkowanie gabinetu lekarskiego jako dobudowanego do budynku mieszkalnego na parceli sąsiedniej, nie narusza prawa materialnego. Sąd nie stwierdził też naruszenia reguł procedury administracyjnej w stopniu skutkującym wznowieniem postępowania lub mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nadto, wyjaśnić przyjdzie, iż zdaniem składu orzekającego, skarga wniesiona została w ustawowym terminie, określonym w art. 35 ust. 1 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.). Decyzję organu odwoławczego przesłano bowiem skarżącym pierwotnie na adres poprzedniego zamieszkiwania, mimo że organowi znany był aktualny adres, co wynika z adnotacji na k. [...] w t. [...] akt adm. Zatem prawidłowe doręczenie nastąpiło dopiero w dniu [...] (k. [...] akt adm. t. [...]), zaś skargę nadano w dniu [...].
Rozpoznając merytorycznie zawarte w skardze zarzuty, sąd administracyjny nie dopatrzył się jednak podstaw do ich uwzględnienia. Rozpoznając ponownie sprawę organ II instancji dostosował się bowiem do wiążących wytycznych co do dalszego toku postępowania, zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 maja 2002 r. sygn. akt II SA/Ka 1761/00. Na obecnym etapie postępowania sądowego nie jest zaś dopuszczalne uzupełnianie zarzutów zawartych w poprzedniej skardze, bowiem skarga ta została już prawomocnie rozpoznana. Zgodnie ze wskazaniami zawartymi w przywołanym wyroku NSA, organ odwoławczy poczynił niezbędne ustalenia co do istnienia przesłanek z art. 55 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), uzasadniających prowadzenie postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego z gabinetem lekarskim. Dopiero po pozytywnym przesądzeniu tej okoliczności Sąd polecił rozważenie zarzutów skarżących dotyczących uciążliwości gabinetu z odniesieniem się do decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla gabinetu lekarskiego.
Mianowicie, jak wynika z prawidłowych ustaleń organu odwoławczego, ostateczną decyzją Prezydenta Miasta B.-B. z dnia [...] nr [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, udzielono B. i S.H. pozwolenia na wznowienie zgodnie z przedłożoną dokumentacją budowlaną, wstrzymanych robót budowlanych, związanych z dobudową pomieszczeń prywatnego gabinetu lekarskiego (zamiast wiaty garażowej) do budynku mieszkalnego zlokalizowanego na parceli [...] przy ul. T. w .B.-B. wykonywanych niezgodnie z warunkami decyzji z dnia [...] nr [...], nakładając na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie dobudowanej części budynku. Kwestia zgodności tego rozstrzygnięcia z prawem nie mogła być przedmiotem kontroli sądowej w niniejszym postępowaniu, jako że nie jest to akt, podjęty w granicach sprawy administracyjnej, zakończonej decyzją o pozwoleniu na użytkowanie. W dacie wydania zaskarżonej decyzji do wydania obydwu rozstrzygnięć kompetentne były bowiem inne organy administracji, co przesądza o braku podstaw do objęcia kontrolą sądową decyzji z dnia [...]. Jej wzruszenie możliwe jest zaś jedynie w odrębnym postępowaniu przed właściwym organem administracji. Podkreślić zatem przyjdzie, iż decyzja ta przesądziła o dopuszczalności legalizacji samowoli budowlanej i na etapie ubiegania się przez inwestora – B.H., będącą także następcą prawnym S.H., co ustalono w toku rozprawy sądowej, nie jest prawnie możliwe nakładanie jakichkolwiek dalszych obowiązków w trybie art. 51 Prawa budowlanego. Kwestia prawnej możliwości kontynuowania samowolnego procesu budowlanego, polegającego na dobudowie pomieszczeń gabinetu lekarskiego zamiast wiaty garażowej i to o innych wymiarach i odległościach od granicy z działką skarżących, została już bowiem prawomocnie rozstrzygnięta inną decyzją administracyjną, wiążącą w niniejszej sprawie.
Zatem prowadząc postępowanie o udzielenie pozwolenia na użytkowanie dobudowanej części budynku, przeznaczonej na gabinet lekarski, organ administracji władny był jedynie do oceny wykonanych robót pod kątem zgodności z uprzednio nałożonymi na inwestora obowiązkami. W tym zaś zakresie przeprowadzono należyte postępowanie wyjaśniające w postaci oględzin nieruchomości w dniu [...], które potwierdziły ich zgodność z decyzją o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych (k. [...] tom [...] akt adm,). Nadto, inwestor dołączył do wniosku dokumenty, wymagane w art. 56 Prawa budowlanego.
Gdy zaś idzie o kwestię uciążliwości gabinetu lekarskiego, wynikającą z tarasowania dojazdu do posesji skarżących przez samochody pacjentów, wskazać przyjdzie, iż przywołana przez skarżących decyzja z dnia [...] nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla dobudowy gabinetu lekarskiego do budynku mieszkalnego na posesji sąsiedniej (załącznik nr 15 do skargi), nie nakładała na inwestora żadnych obowiązków w zakresie zapewnienia odpowiedniej liczby miejsc parkingowych na nieruchomości, na której usytuowany jest sporny obiekt. Podobnie, na etapie postępowania prowadzonego w trybie art. 51 Prawa budowlanego, nie wydano nakazu wykonania parkingu jako warunku pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, które jednoznacznie określono w zakresie przeznaczenia części budynku na cele gabinetu lekarskiego.
Tym niemniej, inwestor B. H. nabyła odrębną działkę, na której urządziła parking. Jak ustalono w toku postępowania sądowego, w oparciu o uzupełniający dowód z pisma PINB w B.-B. z dnia [...] sięgacz ul. T., prowadzący do posesji obu stron, ma szerokość 4,60 m i zakończony jest w sposób umożliwiający manewr zawracania samochodów. Nadto, w oparciu o pismo MZD w B.-B. z dnia [...] stwierdzono, ze organ ten jest administratorem ulicy T. na całej długości. Zatem kwestia prawidłowego oznakowania drogi należy do gestii tego podmiotu. Organy administracji architektoniczno-budowlanej – jako właściwe do udzielania pozwolenia na usytuowanie w dacie wydania zaskarżonej decyzji – nie były uprawnione do powiązania sprawy administracyjnej z wymuszeniem przestrzegania zasad ruchu drogowego, czy też poszanowania porządku i spokoju. W tej dziedzinie działają bowiem inne organy państwowe i samorządowe, a inwestor nie ponosi odpowiedzialności za czyny innych osób. Brak też jakichkolwiek podstaw prawnych do wydania na gruncie prawa budowlanego decyzji o odmowie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego z powodu zakłócenia spokoju i porządku przez osoby korzystające
z obiektu na co wskazali skarżący. Na tym etapie postępowania nie ma też znaczenia czas otwarcia gabinetu.
Wreszcie sąd nie dopatrzył się wadliwości postępowania administracyjnego w postaci pominięcia innych osób, legitymujących się przymiotem strony w rozumieniu art. 28 kpa (wg stanu prawnego z daty orzekania przez organy obydwu instancji). Legitymację w postępowaniu administracyjnym tworzy bowiem jedynie interes prawny, który musi wynikać z konkretnej normy. Interes faktyczny, czyli zainteresowanie w konkretnym rozstrzygnięciu sprawy, nie daje uprawnień strony. Tymczasem ani administrator drogi, ani spółdzielnia mieszkaniowa, czy też jej członkowie z racji finansowania drogi, nie legitymują się przymiotem strony. W dacie wydania zaskarżonej decyzji przymiot taki przysługiwał jedynie właścicielom bądź użytkownikom wieczystym nieruchomości, będącej przedmiotem postępowania oraz bezpośrednio sąsiadujących. Zauważyć też przyjdzie, iż na tego rodzaju uchybienia, gdy idzie o krąg stron w niniejszej sprawie, nie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, uchylając poprzednią decyzję organu odwoławczego.
Z tych wszystkich względów, nie stwierdzając naruszenia prawa, wymienionego w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił na podstawie art. 151 tej ustawy w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia
30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.).
sw