II SA/Gd 3015/02

II SA/Gd 3015/02 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2007-02-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2002-11-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Jolanta Górska
Mariola Jaroszewska
Zdzisław Kostka /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Sygn. powiązane
II OZ 18/05 - Postanowienie NSA z 2005-03-08
II OZ 1097/06 - Postanowienie NSA z 2006-10-27
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono decyzję II i I instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant: Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2007 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 października 2002 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektów budowlanych 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 lipca 2002 r., nr [...], 2/ orzeka, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana, 3/ przyznaje adwokatowi K. G. ze Skarbu Państwa – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku tytułem wynagrodzenia za udzielenie pomocy prawnej z urzędu 439,20 zł (czterysta trzydzieści dziewięć złotych i dwadzieścia groszy).
Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 22 maja 2002 r., powołując się na art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane nakazał I. W. rozebrać obiekt kontenerowy znajdujący się na działce nr [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 21 maja 2002 r. w obecności I. W. stwierdzono, że na działce nr [...] wybudowano bez wymaganego pozwolenia na budowę obiekt kontenerowy – barakowóz bez kół. I. W. od tej decyzji wniosła odwołanie, w którym zarzuciła m.in., że obiekt budowlany, którego ona dotyczy, jest własnością M. K. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpoznając odwołanie ustalił, że nakaz rozbiórki został skierowany do użytkownika obiektu budowlanego zamiast do jego inwestora, właściciela lub zarządcy i decyzją z dnia 1 lipca 2002 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji, przekazując mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Ponownie rozpatrując sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 15 lipca 2002 r. nr [...] nakazał M. K. rozebrać dwa obiekty kontenerowe, studnię z kręgów oraz ogrodzenie działki wraz z bramą wjazdową, wszystko to usytuowane na działce nr [...]. Uzasadniając decyzję wskazano, że w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 21 maja 2002 r. w obecności I. W. stwierdzono, iż na działce nr [...] wybudowano bez pozwolenia na budowę dwa obiekty kontenerowe – barakowozy bez kół, studnię z kręgów oraz ogrodzenie działki z siatki na słupach z bramą wjazdową. Dalej wywiedziono, że mimo wypowiedzenia I. W. przez PGM G. umowy dzierżawy działki i zobowiązania dzierżawcy do likwidacji pozostawionych obiektów nie zostały one rozebrane i usunięte. Wskazano przy tym, że w umowach dzierżawy zawieranych na działki na terenie ogródków działkowych wyraźnie precyzowano prawa i obowiązki działkowicza, w tym zakaz wznoszenia obiektów budowlanych. Podniesiono też, że według ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego teren działki nr [...] jest przeznaczony na usługi sportu i rekreacji. Ponadto stwierdzono, że M. K. potwierdził podczas oględzin, że jest właścicielem obiektów budowlanych wybudowanych na działce nr [...]. Wyjaśniając zaś skierowanie decyzji do niego stwierdzono, iż uczyniono go jej adresatem, gdyż jest właścicielem obiektów budowlanych, których dotyczy decyzja.
Odwołanie od tej decyzji wniósł M. K. W odwołaniu twierdził, że jest właścicielem i użytkownikiem obiektów budowlanych, których dotyczy nakaz rozbiórki. Ponadto m.in. podniósł, że obiekty te stanowią integralną część budynku gospodarczego (chlewni), który znajduje się na działce nr [...]. W związku z tym wskazał, że studnia, jak i chlewnia zostały wybudowane w 1965 r. przez B. K. Jeżeli chodzi o ogrodzenie, to twierdził, że zostało wybudowane część w 1965 r., część w 1975 r. i część w 1987 r., zaś obiekty kontenerowe według niego stoją od 1975 r.
Rozpoznając odwołanie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 30 października 2002 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że z poczynionych ustaleń wynika, iż obiekty budowlane, których dotyczy sprawa, wykorzystywane do celów gospodarczych, zostały wybudowane bez wymaganego pozwolenia na budowę przed dniem 1 stycznia 1995 r. na terenie przeznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na usługi sportu i rekreacji.
M. K. od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniósł skargę do sądu administracyjnego. W skardze odwołał się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, a nadto podniósł szereg zarzutów, które sprowadzają się do twierdzenia, że w sposób przestępczy skarżący, I. W. oraz szereg innych osób zostało pozbawionych majątku przez organy administracji publicznej w związku z porządkowaniem terenów pasa nadmorskiego przez Miasto G. Wśród tych twierdzeń skarżący podnosił, że na terenach tych były urządzone ogrody działkowe oraz że toczyły się i toczą postępowania przed sądem powszechnym z powództwa Gminy Miasta G. o wydanie nieruchomości, których dotyczy decyzja.
Przed rozprawą wyznaczoną w celu rozpoznania tej sprawy oraz pozostających z nią w związku spraw II SA/Gd 195/03 i II SA/Gd 1045/03 skarżący oraz I. W. w piśmie z dnia 6 lutego 2007 r. złożyli do wszystkich tych spraw szereg wniosków, a na rozprawie skarżący złożył wniosek o zawieszenie postępowania przed sądem administracyjnym do czasu zakończenia postępowania w sprawie stwierdzenia nabycia własności nieruchomości, której dotyczy sprawa, w drodze zasiedzenia.
W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie.
Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną tam podstawą prawną. Oznacza to, że może uwzględnić skargę biorąc pod uwagę uchybienia, które w skardze nie były wskazane.
Mając to na uwadze wskazać należy, że w niniejszej sprawie naruszono przepisy postępowania dowodowego, gdyż organ pierwszej instancji, rozpoznając na skutek uchyleniu decyzji skierowanej do I. W. sprawę ponownie, nie przeprowadzając żadnych nowych dowodów, w szczególności dowodów z udziałem skarżącego M. K., następną decyzją obowiązkiem rozbiórki obciążył skarżącego. Do wniosku, że zobowiązanym do rozbiórki tym razem jest skarżący zamiast I. K. organ doszedł zatem jedynie na podstawie twierdzeń I. W. i skarżącego. Faktem jest, że szczególnie ten ostatni wprost oświadczył, iż jest właścicielem obiektów, których dotyczy nakaz rozbiórki. Jednakże organ administracji publicznej nie jest takim oświadczeniem związany. Również bowiem twierdzenia stron ocenia, jak stanowi o tym art. 82 k.p.a., na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Organ winien zatem uwzględnić, że skarżący nie jest właścicielem nieruchomości, co powoduje – zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 47 § 1 i § 2 k.c. oraz art. 48 k.c., że nie jest on także właścicielem budynków i urządzeń trwale związanych z gruntem. Gdyby zaś potwierdziło się, że skarżący nie jest właścicielem tych obiektów budowlanych, to odpadła by możliwość nałożenia na niego nakazu rozbiórki uzasadniona tym, że jest właścicielem obiektu budowlanego. Wskazać bowiem należy, że zarówno z art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 38, poz. 229 ze zm.), jak i z art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 156 z 2006 r., poz. 118 ze zm.) wynika, że obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego może być nałożony na inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego.
Organ winien także uwzględnić twierdzenia skarżącego, że studnia oraz część ogrodzenia nie zostały pobudowane przez niego, lecz przez B. K., co powoduje, gdyby te twierdzenia się potwierdziły, że nie można nakazu rozbiórki odnośnie do tych obiektów nałożyć na skarżącego jako inwestora.
Konieczne też było uwzględnienie toczących się pomiędzy skarżącym a Gminą Miasta G. sporów o nieruchomość, co wykluczało przyjęcie, że skarżący mógłby być zarządcą obiektów budowlanych, których dotyczy nakaz rozbiórki.
Należało też wyjaśnić, czy obiekty budowlane, których dotyczy sprawa, nie zostały postawione na terenie ogrodu działkowego. O takim charakterze nieruchomości wielokrotnie wspomina się w uzasadnieniach decyzji, nie czyniąc jednakże w tym zakresie stanowczych ustaleń. Ma to zaś istotne znaczenie, gdyż budowa obiektów budowlanych na terenie ogrodów działkowych była poddana łagodniejszemu reżimowi w zakresie uzyskania pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia (§ 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenie Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 27 lipca 1961 r. w sprawie państwowego nadzoru budowlanego nad budową, rozbiórką i utrzymaniem obiektów budowlanych budownictwa powszechnego – Dz.U. nr 38, poz. 197 ze zm., § 44 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 stycznia 1973 r. w sprawie ustalania miejsca realizacji inwestycji budowlanych oraz państwowego nadzoru budowlanego nad budownictwem powszechnym – Dz.U. nr 4, poz. 29, § 44 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego – Dz.U. nr 8, poz. 48 ze zm.).
Odnośnie do ogrodzenia, które też ostało objęte nakazem rozbiórki w zaskarżonej decyzji, uwzględnić należało, że we wskazanych przepisach wymóg uzyskania pozwolenia na budowę dotyczył tylko niektórych ogrodzeń (§ 4 ust. 1 pkt 13 rozporządzenia z 27 lipca 1961 r., § 44 ust. 1 pkt 3 lit. b rozporządzenia z 20 stycznia 1973 r. i § 44 ust. 1 pkt 3 lit. c rozporządzenia z 20 lutego 1975 r.).
Zaniechanie uwzględnienia tych wszystkich okoliczności i wyjaśnienia wskazanych kwestii stanowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 82 k.p.a. Naruszenie to mogło mieć przy tym istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż nie można wykluczyć, że po prawidłowym przeprowadzeniu postępowania organ administracji publicznej doszedłby do innych wniosków.
Wskazać jeszcze należy na uchybienie, które polegało na pominięciu skarżącego w postępowaniu, które bezpośrednio poprzedzało decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 lipca 2002 r. Organ pierwszej instancji oparł się na tym samym dowodzie, na którym oparł się wydając decyzję z dnia 22 maja 2002 r., mianowicie oględzinach nieruchomości przeprowadzonych w dniu 21 maja 2002 r. Organ pierwszej instancji uzasadniając decyzję z dnia 15 lipca 2002 r. stwierdził, że w tych oględzinach brał udział skarżący, co nie znajduje jednakże potwierdzenia w protokole dokumentującym przeprowadzenie tego dowodu. Nadto ten sam dowód, czyli te same oględziny stanowiły podstawę innych ustaleń podczas wydania decyzji z dnia 22 maja 2002 r. i innych ustaleń podczas wydawania decyzji z dnia 15 lipca 2002 r. Za pierwszym razem ustalono, iż na nieruchomości jest tylko obiekt kontenerowy, za drugim razem, że takich obiektów są dwa, a nadto, że jest tam studnia i ogrodzenie, przy czym zapisy protokołu potwierdzają istnienie ogrodzenia, jednakże jeżeli chodzi o studnię to wynika z niego, że na nieruchomości są zgromadzone kręgi do studni, jako materiał budowlany. Tak różna ocena tego samego dowodu niewątpliwie narusza art.80 k.p.a., jednakże w okolicznościach sprawy nie ma wpływu na wynik sprawy, gdyż skarżący przyznał, że na nieruchomości są obiekty, o których mowa w decyzji z dnia 15 lipca 2002 r.
W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że podejmując zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji naruszono wskazane przepisy postępowania. W związku z tym Sąd, uwzględniając skargę na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił wskazane decyzje. Stosując przepisy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, mimo że skarga została wniesiona przed wejściem w życie tej ustawy Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Wobec uwzględnienia skargi Sąd na mocy art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o wykonalności zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku.
Uwzględnienie skargi sprawia, że sprawa będzie ponownie rozpatrywana przez organy administracji publicznej. W dalszym postępowaniu organy administracji publicznej uwzględnią wskazane okoliczności i wyjaśnią podane kwestie.
Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącego o zawieszenie postępowania przed sądem administracyjnym do czasu zakończenia postępowania o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości, której dotyczy sprawa, gdyż sąd administracyjny, kontrolując zgodność z prawem decyzji organów administracji publicznej, uwzględnia stan prawny i faktyczny aktualny w chwili podjęcia zaskarżonych decyzji. Z tego wynika, że ewentualne rozstrzygnięcie sądu powszechnego nie miałoby znaczenia dla oceny zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Takie orzeczenie będzie miało natomiast znaczenie dla przyszłych decyzji, gdyż jeżeli sąd powszechny stwierdzi, iż skarżący nabył własność nieruchomości, której dotyczy sprawa, to nakaz rozbiórki obiektów budowlanych znajdujących się na tej nieruchomości, będzie mógł być co do zasady do niego skierowany.
Oddalając wnioski zawarte w piśmie z dnia 6 lutego 2007 r. Sąd miał na uwadze, co następuje. Sąd administracyjny na rozprawach orzeka w składzie trzech sędziów (art. 16 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) i z tego względu nie można było uwzględnić wniosku o "uzupełnienie składu orzekającego" o dwóch dodatkowych sędziów. Przyznanie przez sąd administracyjny prawa pomocy przez ustanowienie adwokata lub radcy prawnego stanowi uprawnienie strony do udzielenia pełnomocnictwa wyznaczonemu przez okręgową radę adwokacką adwokatowi lub wyznaczonemu przez radę okręgową izby radców prawnych radcy prawnemu, bez ponoszenia przez nią wynagrodzenia i wydatków adwokata lub radcy prawnego (art. 244 § 2 i art. 253 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) dlatego Sąd nie mógł uwzględnić wniosków o zmianę wyznaczonych w sprawie w ramach prawa pomocy adwokatów. Sąd administracyjny zgodnie z treścią art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeka na podstawie akt sprawy, a więc bierze pod uwagę także złożone do tych akt na piśmie twierdzenia, wyjaśnienia, oświadczenia stron. Nie było więc podstaw do odrębnego rozstrzygania o przyjęciu jako materiału dowodowego wyjaśnień stron. Przepisy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewidują obowiązku wezwania lub zawiadomienia przez sąd administracyjny prokuratora o toczącym się postępowaniu przed sądem. Prokurator w postępowaniu przed tym sądem występuje z własnej inicjatywy, gdy wnosi skargę, skargę kasacyjną, skargę o wznowienie postępowania lub przystępuje do sprawy (art. 8 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Nie było więc podstaw do wezwania prokuratora, aby wziął udział w sprawie przed sądem administracyjnym. Akta administracyjne po prawomocnym zakończeniu sprawy są zwracane organowi administracji publicznej (art. 286 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) i nie mogą być przed tym organem chronione żadnymi klauzulami tajności lub poufności. Również akta sądowe nie mogą być przed organem administracji publicznej, który jest stroną postępowania, w ten sposób chronione. Dostęp do akt osób trzecich jest natomiast co do zasady wyłączony. Jeżeli natomiast skarżący uważa, że pracownicy organów administracji publicznej dopuścili się wobec niego lub jego rodziny czynów przestępczych, a dowody tego są w tych aktach, to może złożyć odpowiednie doniesienie do prokuratury lub Policji, co zresztą skarżący, jak wynika z akt sprawy, wielokrotnie czynił. Wówczas prokurator lub Policja zażądają akt administracyjnych lub sądowych jako dowodu w sprawie. Z tych przyczyn nie można było uwzględnić wniosków o nadanie aktom sprawy klauzuli akt poufnych i "ochronę dokumentów". Sąd nie uwzględnił też wniosku o rejestrację rozprawy za pomocą aparatury rejestrującej obraz i dźwięk, gdyż według art. 102 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, taka forma zapisu przebiegu czynności protokołowanych została pozostawiona do uznania sądu, zaś w niniejszej sprawie uznano, iż nie jest to konieczne z uwagi na nieskomplikowany jej stan prawny i faktyczny.
Odnosząc się jeszcze do pozostałych wniosków i twierdzeń skarżącego Sąd wyjaśnia, że w postępowaniu przed sądem uwzględnia się okoliczności istotne, czyli takie, które mają wpływ na wynik sprawy i którymi sąd administracyjny może z uwagi na swoją właściwość się zająć. W związku z tym Sąd nie brał pod uwagę twierdzeń dotyczących szkód i przestępstw, które miały według skarżącego miejsce w związku z działalnością Gminy Miasta G. i organów nadzoru budowlanego. Sąd administracyjny sprawuje wprawdzie kontrolę działalności administracji publicznej, ale kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje, postanowienia i inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa. W niniejszej sprawie kontrola ta ograniczała się zatem do oceny zgodności z prawem decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 30 października 2002 r. i poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 15 lipca 2002 r. a nie wszelkiej działalności tych organów oraz organów Gminy Miasta G. Z tej przyczyny Sąd nie brał pod uwagę okoliczności, które na ocenę tych decyzji nie miały wpływu, które zresztą skarżący, jak wynika z jego twierdzeń i złożonych dokumentów, poddawał pod ocenę sądu powszechnego i prokuratury, a więc organów właściwych do rozstrzygania o naprawieniu szkód i wszczynaniu postępowań dotyczących odpowiedzialności karnej za przestępstwa.
Na mocy art. 250 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i § 19 w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. nr 163, poz. 1348 ze zm.) Sąd przyznał adwokatowi K. G. na jego wniosek wynagrodzenie za pomoc prawną udzieloną I. W. , przy czym stosownie do treści § 2 ust. 3 powołanego rozporządzenia wynagrodzenie to zostało podwyższone o stawkę podatku od towarów i usług przewidzianą dla tego rodzaju czynności w przepisach o podatku od towarów i usług, obowiązującą w dniu orzekania o tych opłatach.
Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji.