II SA/Ka 256/02

II SA/Ka 256/02 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2004-03-08
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2002-02-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Małgorzata Jużków /sprawozdawca/
Małgorzata Walentek
Tadeusz Michalik /przewodniczący/
Symbol z opisem
620  Ochrona zdrowia, w tym sprawy dotyczące chorób zawodowych, zakładów opieki zdrowotnej, uzdrowisk, zawodu lekarza, pielęg
Skarżony organ
Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik, Sędziowie WSA Małgorzata Jużków (spr.), Asesor WSA Małgorzata Walentek, Protokolant: starszy referent Beata Jacek, po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2004 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej 1) uchyla zaskarżoną decyzję 2) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. na rzecz skarżącego kwotę [...] zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] r. nr. [...] Powiatowy Inspektor Sanitarny w K., w oparciu o art. 1 pkt 2, art. 4 pkt 5 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Inspekcji Sanitarnej (tekst jednolity Dz. U. z 1998 r. Nr 90, poz. 575 ze zm.) oraz § 1, § 7 i 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 ze m.) orzekł, że u J. M. brak było podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej narządu słuchu – wymienionej w poz. 15 wykazu chorób zawodowych stanowiącego załącznik do powołanego rozporządzenia. Swoje rozstrzygnięcie oparł na orzeczeniu Poradni Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w S., która to placówka nie rozpoznała u pracownika choroby zawodowej uszkodzenia słuchu z uwagi na charakter i wielkość uszkodzenia narządu słuchu.
Dalej organ orzekający ustalił, iż J. M. podczas wykonywania czynności zawodowych miał kontakt z hałasem.
W konkluzji Powiatowy Inspektor Sanitarny uznał, że pracownik w trakcie zatrudnienia miał kontakt z czynnikiem szkodliwym dla zdrowia – hałasem, to jednak ze względu na treść orzeczenia lekarskiego, kompetentnej jednostki diagnostyczne, która nie rozpoznała u badanego choroby zawodowej, nie znalazł podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej.
Odwołanie od decyzji wniósł J. M. osobiście. Nie zgadzał się z wnioskami przedstawionymi w jej uzasadnieniu. Podniósł, że przez wiele lat pracował w środowisku, w którym występowały różne czynniki szkodliwe dla zdrowia, w tym hałas. Kwestionował wynik badania konsultacyjnego z dnia [...] 1997 r. i wniósł o skierowanie go na dalsze badania do instytutu naukowo-badawczego.
[...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. po uzupełnieniu materiału dowodowego w postępowaniu odwoławczym przez uzyskanie drugiego orzeczenia lekarskiego, tj. orzeczenia Przychodni Chorób Zawodowych Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że dla stwierdzenia choroby zawodowej niezbędnym jest ustalenie przez kompetentną placówkę diagnostyczną choroby zawodowej ujętej w wykazie chorób zawodowych oraz wykazanie związku przyczynowego między środowiskiem pracy a chorobą zawodową, tj. wykazanie, że narażenie na czynnik szkodliwy, który wywołał schorzenie miało miejsce w czasie i w miejscu pracy.
Organ odwoławczy podzielił w całości ustalenia dochodzenia epidemiologicznego dotyczące przebiegu pracy zawodowej J. M.. Uznał, że pracował on w latach 1971 – 1997 w kilkunastu zakładach pracy w warunkach stwarzających ryzyko powstania przewlekłego urazu akustycznego. Skarżący pracował, bowiem w warunkach, w których hałas był istotnym zagrożeniem dla narządu słuchu, tzn. równoważny poziom dźwięku przekraczał 82 dB.
Dalej stwierdzono, że skarżący był badany w Poradni Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w S. – orzeczenie z dnia
[...] r. oraz w Przychodni Chorób Zawodowych Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. – orzeczenie z dnia [...] r. które to placówki wydały zbieżne ze sobą orzeczenia lekarskie, które wykluczają istnienie choroby zawodowej uszkodzenia słuchu. Obie placówki rozpoznały u J. M. uszkodzenie słuchu, które z powodu zbyt małego poziomu ubytku słuchu, z lekarskiego punktu widzenia uniemożliwia rozpoznanie tej choroby zawodowej. Nie został tym samym spełniony warunek dla wydania decyzji stwierdzającej chorobę zawodową.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego J. M. zakwestionował legalność decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. wnosząc o jej zmianę i stwierdzenie choroby zawodowej.
Wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2001 r. sygn. akt II SA/Ka 1375/99 Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku wskazał, że zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem materialnoprawnej normy § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia
18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych przez błędną wykładnię prawnego pojęcia choroby zawodowej – uszkodzenie słuchu wywołane działaniem hałasu co miało wpływ na końcowy wynik sprawy. Wskazał na konieczność ponownej oceny materiału dowodowego ze szczególnym uwzględnieniem analizy treści orzeczeń lekarskich jednostek diagnostycznych, które w przedmiotowym postępowaniu mają charakter opinii biegłego, a zatem podlegają ocenie organu na równi z innymi dowodami. Do uznania organu pozostawił Sąd, sposób wyjaśnienia częściowej sprzeczności pomiędzy dokonanymi rozpoznaniami jednostek diagnostycznych (uszkodzenie słuchu typu odbiorczego i mieszanego).
[...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K., po ponownym przeanalizowaniu całości materiału dowodowego zebranego w sprawie, decyzją z dnia [...] r. nr [...] na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
Motywując podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy powołał się na podsumowujące orzeczenie lekarskie z dnia [...] r. wydane w toku postępowania odwoławczego przez Instytut Medycyny Pracy w S., w którym lekarze orzecznicy ponownie orzekli o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej słuchu u J. M..
Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że wobec braku narażenia i rozpoznania choroby zawodowej – w rozumieniu § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych – przez orzeczników kompetentnych placówek służby zdrowia, nie miał podstaw by uwzględnić odwołanie skarżącego, tym samym ponownie utrzymał w całości w mocy decyzję I instancji.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego pełnomocnik J. M., adwokat J. P., kwestionując motywy przedstawione przez organ odwoławczy domagał się uchylenia jego decyzji. Zarzucił organowi inspekcji sanitarnej naruszenie prawa materialnego przez przyjęcie rozmiaru doznanego uszczerbku słuchu jako kryterium kwalifikacji prawnej choroby zawodowej. Zdaniem skarżącego każdy ubytek słuchu wywołany działaniem hałasu występującego w środowisku pracy jest chorobą zawodową. Stanowisko takie znajduje potwierdzenie w orzecznictwie.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji oraz argumenty przytoczone w jej uzasadnieniu. Dodatkowo wskazał, że wydanie w niniejszej sprawie innej decyzji było niemożliwe ze względu na negatywne orzeczenia lekarskie obu kompetentnych placówek służby zdrowia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które to naruszenie w istotny sposób mogło wpłynąć na wynik sprawy. Polegało ono na niedostatecznym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy – art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, a w konsekwencji mogło prowadzić do wadliwego zastosowania prawa materialnego.
Na wstępie należy zauważyć, że ustawa o Naczelnym Sądzie Administracyjnym straciła moc z dniem 31 grudnia 2003 r. Z dniem 1 stycznia 2004 r. weszła w życie reforma sądownictwa administracyjnego. Na podstawie art. 3 i art. 85 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271, zm. Dz. U. Nr 240, poz. 2052) z dniem 1 stycznia 2004 r. utworzono w Warszawie i w miejscowościach, w których miały siedziby ośrodki zamiejscowe Naczelnego Sądu Administracyjnego, wojewódzkie sądy administracyjne oraz zniesiono ośrodki zamiejscowe Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (...), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Na podstawie § 1 pkt 4 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 25 kwietnia 2003 r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz. U. Nr 72, poz. 652), dla obszaru województwa śląskiego utworzony został Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach.
Materialnoprawne przesłanki stwierdzenia choroby zawodowej wyznaczał § 1 ust. 1 obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 294 ze zm.). W myśl tego przepisu przez choroby zawodowe rozumie się choroby wymienione w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do wymienionego rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy. Wystąpienie tych przesłanek organ orzekający jest obowiązany ustalić zgodnie z wymogami procedury administracyjnej, a w szczególności art. 7 i 80 k.p.a.
Jednostkami organizacyjnymi właściwymi do rozpoznania chorób zawodowych są jednostki wymienione w § 7 powołanego rozporządzenia. Takimi jednostkami były orzekające w niniejszej sprawie Poradnia Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w S. oraz Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. Organ odwoławczy pominął jednak to, że opinia lekarska podlega jego ocenie jak każdy inny dowód, a zatem powinna być oceniana w aspekcie rozpatrzenia całego materiału dowodowego – art. 77 § 1 k.p.a.
W pozycji 15 obowiązującego w dacie wydania decyzji wykazu chorób zawodowych umieszczono uszkodzenie słuchu wywołane działaniem hałasu. Placówka diagnostyczna II stopnia do swojego orzeczenia wprowadziła pozaprawne kryterium zbyt małego obniżenia ostrości słuchu ucha lewego i prawego, które to kryterium uznano za przesądzające o braku choroby zawodowej narządu słuchu przy jednoczesnym rozpoznaniu u skarżącego odbiorczego ubytku słuchu. Średni ubytek słuchu w obu uszach wynosił [...] dB. Nie wyjaśniono dalej przyczyny rozbieżności stwierdzonego niedosłuchu pomiędzy jednostką I stopnia, która stwierdziła obustronnie mieszane uszkodzenie słuchu. Nie wyjaśniono tym samym dlaczego oba orzeczenia uznano za zbieżne w swej treści.
Nie odniesiono się jednak do zasadniczego zarzutu podniesionego w odwołaniu, tj. kwestii stopnia ubytku słuchu jako pozaprawnego kryterium odmowy stwierdzenia choroby zawodowej.
Choroba zawodowa jest w istocie pojęciem prawnym oznaczającym, zachorowanie, kalectwo lub śmierć, które pozostają w związku przyczynowym z pracą. Przyczyną jej wystąpienia jest sama praca, jej rodzaj, warunki wykonywania. W konstrukcji prawnej choroby zawodowej istnieje domniemanie związku przyczynowego pomiędzy stwierdzonym narażeniem pracownika na działanie czynnika szkodliwego w środowisku pracy, a rozpoznaną chorobą ujętą w wykazie chorób zawodowych. Organ odwoławczy winien był dokładnie uzasadnić swoje stanowisko dlaczego wykluczył związek przyczynowy pomiędzy ujawnionym u J. M, schorzeniem w postaci obustronnego niedosłuchu odbiorczego i stwierdzonym narażeniem go na działanie hałasu – czynnika szkodliwego w środowisku pracy. Powołanie się tylko na budzące wątpliwości i niejednoznaczne orzeczenia placówek diagnostycznych oraz na treść orzeczenia lekarskiego z dnia [...] r., którego nie ujawniono w aktach przesłanych do Sądu wraz ze skargą, a bez wyjaśnienia tych wątpliwości nie było wystarczającym dowodem na obalenie związku przyczynowego. Na organach administracji publicznej orzekających w sprawach chorób zawodowych ciąży obowiązek wyjaśnienia wszystkich wątpliwości. Wobec uchybienia przez organ odwoławczy wyżej opisanym obowiązkom na podstawie art. 145 § 1 pkt a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaskarżoną decyzję uchylono.
Wobec uwzględnienia skargi należało też zasądzić od organu odwoławczego na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania (art. 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Koszty te Sąd wycenił na kwotę [...] zł ([...]), na którą składają się koszty zastępstwa procesowego oraz opłaty pełnomocnictwa adwokackiego.
Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy uwzględni zalecenia wynikające z powyższych rozważań Sądu. Uwzględni również fakt, że na gruncie przepisów obowiązujących w dacie wydania zaskarżonej decyzji Sąd Najwyższy w kilku wyrokach, w tym także powołanym przez skarżącego wyroku z dnia 4 czerwca 1998 r., III RN 36/98 (opublikowany OSN nr 6, poz. 192), wyraził pogląd, że stopień ubytku słuchu nie był elementem definicji prawnej choroby zawodowej narządu słuchu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela ten pogląd. Dla rozpoznania choroby zawodowej wystarczającym było ujawnienie obniżenia poziomu słuchu poza granice ubytku fizjologicznego, narażenie pracownika na działanie czynnika szkodliwego, jakim był hałas i domniemanie związku przyczynowego pomiędzy schorzeniem a warunkami pracy. Z uwagi na między czasowy przepis § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115), obowiązującego od dnia 3 września 2002 r. dalsze postępowanie organ odwoławczy będzie prowadził na podstawie dotychczasowych przepisów, Oznacza to, że nie będzie można uzależnić stwierdzenia choroby zawodowej od stopnia ujawnionego odbiorczego ubytku słuchu.
Sąd nie dopatrzył się podstaw do zastosowania art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ponieważ zaskarżona decyzja nie podlegała wykonaniu.