II SA/Ka 2481/02

II SA/Ka 2481/02 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2004-12-06
Data wpływu
2002-10-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Symbol z opisem
609  Gospodarka wodna, w tym ochrona wód, budownictwo wodne, melioracje, zaopatrzenie w wodę
Sygn. powiązane
II OZ 382/05 - Postanowienie NSA z 2005-05-19
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Sędziowie Sędzia NSA Adam Mikusiński, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.),, Protokolant st. sekretarz sądowy Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2004 r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na szczególne korzystanie z wód 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty R. z dnia [...] r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana w całości. su.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty R. z dnia [...] r. nr [...], którą udzielono Gospodarstwu Rybackiemu A. K. pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód. Utrzymane w mocy pozwolenie udzielone przez organ I instancji dotyczyło poboru przez 16 dni, w okresie wczesnowiosennym, wody z rzeki S. ilości [...] dm³/s (w sumie o objętości [...] m³) służącej do zalewania trzech stawów rybnych położonych w miejscowości N., o łącznej powierzchni lustra wody [...] ha, zimochowu ryb o powierzchni lustra wody [...] ha oraz trzech magazynów ryb o łącznej powierzchni lustra [...] ha. Wymienioną decyzją udzielono także pozwolenia na uzupełnianie strat wody z tytułu parowania i przesięków, w ilości [...] dm³/s w okresach najbardziej niekorzystnych (lipiec, sierpień) oraz pobierania wody w ilości [...] m³ na podtrzymywanie zalewu magazynu ryb i zimochowu. Wreszcie przedmiotową decyzją zezwolono także na odprowadzanie do rzeki S. wody pochodzącej z odwodnienia wyżej wskazanych stawów oraz zimochowu i magazynów ryb, za pomocą dwóch odprowadzalników. Przy tym za pomocą odprowadzalnika nr [...] udzielono pozwolenia na odprowadzenie wody w ilości [...] m³, z zachowaniem maksymalnej ilości odprowadzanej wody na poziomie nie przekraczającym [...] dm³/s, oraz za pomocą odprowadzalnika nr [...] w ilości [...] m³ oraz nie przekraczania wskaźnika [...] dm³/s ilości odprowadzanej wody. Nadto decyzją tą nałożono na jej adresata szereg obowiązków związanych z eksploatacją i utrzymywaniem w należytym stanie urządzeń wodnych, a także obowiązek zawiadamiania administratora rzeki (Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G.) o każdorazowym zamiarze poboru i odprowadzania wody. Nakazano także utrzymywanie stanu wody w rzece S. na poziomie pozwalającym na zachowanie jej nienaruszalnego przepływu. Przedmiotowe pozwolenie wodnoprawne udzielone zostało wnioskodawcy na czas określony do dnia [...] r.
Od decyzji tej odwołali się właściciele gruntów sąsiadujących ze stawami biorący udział w postępowaniu przed organem I instancji, w tym skarżący J.J.. Odwołujący domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji i odmowy udzielenia pozwolenia wodnoprawnego, bądź ewentualne uchylenia decyzji organu I instancji i zawieszenia postępowania do czasu zakończenia toczącego się wobec właściciela gospodarstwa rybackiego postępowania z art. 162 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. nr 115, poz. 1229 ze zm.) w związku z powstałymi podtopieniami gruntów sąsiadujących z tym gospodarstwem.
W uzasadnieniu odwołania podniesione zostało także, że decyzja Starosty z powodu jej ogólności wymyka się spod kontroli, nie została ona bowiem powiązana ze stanem geodezyjnym. Tymczasem zdaniem odwołujących się tylko położenie stawu zwanego "[...]" na działce o numerze [...] k. m. [...] obręb N. jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Natomiast pozostałe stawy, zimochów i magazyny położone są na działkach o numerach [...] i [...] dla których zapisy planu miejscowego stanowią, że są to tereny pastwisk, bądź łąk, a więc nie są to tereny przeznaczone pod hodowlę ryb słodkowodnych. Dodatkowo wskazano, że gospodarstwo rybackie prowadzone jest od [...] r. bez pozwolenia wodnoprawnego, zakłóca ono niekorzystnie stosunki wodne na gruncie i leży na terenie parku krajobrazowego. Wreszcie podniesiono, że skarżący obok pozwolenia wodnoprawnego na pobór i odprowadzanie wód, winien mieć także pozwolenie na rybackie korzystanie ze stawów.
W motywach zaskarżonej decyzji Wojewoda [...] stwierdził, że stawy gospodarstwa rybackiego leżą na obszarach, dla których ustalenia planu miejscowego stanowią, że są to tereny wód otwartych, łąk i pastwisk, plan przewiduje też dla tych terenów adaptację dotychczasowego użytkowania. Nadto stawy gospodarstwa rybnego wykonane zostały zgodnie z udzielonym przez Wojewodę [...] pozwoleniem wodnoprawnym z dnia [...] r. Odnosząc się do usytuowania stawów na obszarze parku krajobrazowego Wojewoda powołał się na przepis art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2001 r. nr 99, poz. 1079 ze zm.) zgodnie z którym - grunty rolne, leśne i inne nieruchomości znajdujące się w granicach parku krajobrazowego pozostawia się w gospodarczym wykorzystaniu. Wojewoda podał także, że w związku ze skargą właścicieli nieruchomości prowadzone było przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej postępowanie, w którym nakazano właścicielowi gospodarstwa rybackiego wystąpienie z natychmiastowym wnioskiem do Starosty o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego, a także zobowiązano go do podjęcia działań zmierzających do zabezpieczenia gruntów sąsiednich przed ich zalewaniem. Wreszcie organ wskazał, że do prowadzenia gospodarstwa rybackiego A. K. nie musi posiadać odrębnego pozwolenia, bowiem jego działalność polega na hodowli ryb (produkcji rolnej), a nie na działalności rybackiej, a prawo wodne nie operuje pojęciem działalności rybackiej na które wymagane jest pozwolenie wodnoprawne.
W skardze wniesionej jeszcze do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący J.J. domagał się uchylenia decyzji organów obu instancji. Wskazywał on na rozbieżności w ustaleniach, na których oparta była decyzja wydana przez Wojewodę [...] w [...] r., a ustaleniami zawartymi w decyzji Starosty i utrzymującej ją w mocy decyzji Wojewody [...]. Rozbieżności te dotyczyły powierzchni lustra wody istniejących stawów, a także ich lokalizacji. Wg skarżącego decyzja z [...] r. zezwalała tylko na wykonanie dwóch stawów po lewej stronie rzeki S., a aktualnie są trzy stawy. Obecnie większa jest też powierzchnia magazynów ryb. Skarżący podważał również stanowisko zajęte przez Wojewodę w kwestii zgodności z planem miejscowym usytuowania dwóch stawów i podnosi, że naruszenie ustaleń planu winno skutkować odmową wydania pozwolenia wodnoprawnego. Wreszcie wskazywał na brak udziału w postępowaniu administracyjnym małżonki A.K., współwłaścicielki nieruchomości na której są usytuowane stawy. Zwracał także uwagę, że jego zdaniem A. K.winien mieć także pozwolenie na rybackie korzystanie ze swoich stawów. Nie dotyczy go bowiem zwolnienie o jakim mowa w art. 124 pkt 7) Prawa wodnego, gdyż sztucznych zbiorników wodnych jakimi są jego stawy nie można, zgodnie z treścią art. 5 ust. 3, zaliczyć do śródlądowych wód powierzchniowych.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Postanowieniem z dnia 10 lutego 2003 r. Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach oddalił wniosek skarżącego o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, a postanowieniem z dnia 1 grudnia 2003 r. dopuścił do udziału w postępowaniu w charakterze uczestników B. i N. małżonków G.
Po zamknięciu rozprawy uczestnik postępowania A.K. złożył pismem wniesionym do Sądu w dniu [...] r. odpowiedź na skargę. W piśmie tym obszernie odniósł się on do zarzutów podniesionych w skardze. Do złożonego pisma uczestnik dołączył także: kopię zaświadczenia z dnia [...] r. wydanego przez Wójta Gminy N. , kopię zaświadczenia Naczelnika Gminy N. z dnia [...] r. oświadczenie swojej małżonki I. K. z dnia [...] r. oraz kopię decyzji Starosty R. z dnia [...] r. zatwierdzającej dokonaną zmianę użytków w ewidencji gruntów na działkach położonych w Gminie N. o numerach: [...] k. m. [...] i [...]k. m. [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej zwanej Poppsa.
Skarga musiała odnieść skutek. Przede wszystkim należy stwierdzić, że zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonej decyzji w aspekcie jej zgodności z prawem. Kontrola ta ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie należy podkreślić, że Sąd czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.
Wynik przeprowadzonej przez Sąd kontroli wskazuje na naruszenie w toku postępowania przez organy obu instancji przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. nr 115, poz. 1229 ze zm.) w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz błędu w ustaleniach faktycznych będących podstawą zapadłych w sprawie rozstrzygnięć, a co zatem idzie naruszenia także przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik postępowania.
W pierwszym rzędzie należy stwierdzić, że art. 125 pkt 2) ustawy Prawo wodne nakłada na organy udzielające pozwolenia wodnoprawnego obowiązek zbadania czy pozwolenie to nie narusza ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Art. 126 pkt 1) tej ustawy zaś stanowi, że wydania pozwolenia wodnoprawnego odmawia się, jeżeli projektowany sposób korzystania z wody narusza ustalenia dokumentów, o których mowa w art. 125 pkt 1) i 2) lub nie spełnia wymagań, o których mowa w art. 125 pkt 3).
Jak wynika z akt administracyjnych orzekające w sprawie organy obu instancji przyjęły, że lokalizacja przedmiotowych stawów rybnych nie naruszała ustaleń planu miejscowego zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy N. z dnia [...] r., a opublikowanego w Dz. Urz. Woj. [...] z [...] r. nr 1, poz. 15. Zgodnie z zapisami tego planu część stawów rybnych (działki nr [...] i [...] k. m. [...]) była położona w jednostce planu oznaczonej symbolem 121 W dla której zapisy planu stanowiły, że są to "tereny wód otwartych". Część stawu nr [...] zlokalizowana na działce nr [...], była usytuowana w jednostce planu oznaczonej symbolem 118 RZ – "tereny łąk i pastwisk (nad rzeką S.) stanowiące znaczącą część Ekologicznego Systemu Obszarów Chronionych". Także zimochów i magazyny ryb są usytuowane w jednostce planu oznaczonej symbolem 122 RZ, dla której tekst planu stanowi, że są to tereny o identycznym przeznaczeniu jak oznaczone symbolem 118 RZ. Dla terenów oznaczonych symbolem RZ plan miejscowy stanowił także m.in. o adaptacji istniejącego użytkowania. Na tym ostatnim zapisie oparły swoje stanowisko orzekające w sprawie organy obu instancji. Zgodnie z nim udzielone pozwolenie wodnoprawne nie naruszało ustaleń zawartych w planie miejscowym bowiem stawy w obecnym kształcie istnieją od [...] r. i zostały wykonane w oparciu decyzję Dyrektora Wydziału Ochrony Środowiska Gospodarki Wodnej i Geologii Urzędu Wojewódzkiego w K. z dnia [...] r. zmienioną następnie decyzją tego organu z dnia [...] r. Z wymienionych decyzji z [...] i [...] r. wynika, że powierzchnia lustra wody dwóch stawów i trzech magazynów ryb wynosiła łącznie [...] ha, a w zaskarżonej do Sądu decyzji jest mowa o trzech stawach, trzech magazynach ryb i zimochowie ryb o łącznej powierzchni lustra wody [...] ha. W związku z powyższym gdyby nawet podzielić co do meritum stanowisko zajęte w tej kwestii przez Starostę i Wojewodę, nie można go zaakceptować w stosunku do wybudowanych w późniejszym i bliżej nieokreślonym czasie urządzeń wodnych o powierzchni lustra wody wynoszącej [...] ha.
Przyjdzie także podkreślić, że uwadze organów I i II instancji umknęła okoliczność, że wybudowanie stawów rybnych wraz z magazynem i zimochowem ryb wymagało w ówczesnym stanie prawnym, a więc pod rządami ustawy z dnia 24 października 1974 Prawo wodne (Dz. U. nr 38, poz. 230 ze zm.) oraz ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229 ze zm.) także uzyskania pozwolenia na budowę. Zgodnie bowiem z art. 28 ust. 1 ostatnio wymienionej ustawy roboty budowlane, z wyjątkiem rozbiórek można było rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę, a art. 2 ust 3 stanowił, że przez roboty budowlane należało rozumieć roboty polegające na budowie, montażu, remoncie albo rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części (...), zaś przez obiekty budowlane należało rozumieć w zgodzie z art. 2 ust. 1 tej ustawy m.in. stałe budowle, jak budowle hydrotechniczne i zbiorniki, stanowiące całość techniczno-użytkową wyposażoną w instalacje i urządzenia niezbędne do spełniania przeznaczonych im funkcji. Także wydane w oparciu o art. 28 ust. 4 ustawy z 1974 r. Prawo budowlane przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. nr 8, poz.48) nie zwalniały inwestora od obowiązku uzyskania przed przystąpieniem do tego rodzaju robót budowlanych pozwolenia na budowę (§ 19 ust. 1 pkt 1) w związku z § 9 ust. 1 pkt 5) lit. a) - mającym zastosowanie do inwestycji jednostek gospodarki uspołecznionej oraz § 45 ust. 1 pkt 4) - odnoszącym się do budownictwa osób fizycznych).
Na marginesie zauważyć przyjdzie, że wybudowane przez A. K. stawy rybne błędnie zostały zaliczone do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych - w przywołanej w odpowiedzi na skargę - decyzji z dnia [...] r. Dyrektora Wydziału Ochrony Środowiska, Gospodarki Wodnej i Geologii Urzędu Wojewódzkiego w K. Do przedmiotowych urządzeń nie miał bowiem zastosowania przepis art. 91 ust. 4 pkt 2 ustawy z 1974 r. Prawo wodne z uwagi na treść art. 90 ust. 2 tej ustawy ( por. w tej kwestii wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 7 maja 2001 r. sygn. akt II SA/Łd 418/00 (opublikowany w: "Ochrona środowiska" nr 2/2002 s. 55-59).
Mając na uwadze powyższe ustalenia należy stwierdzić, że organy obu instancji podejmując kontrolowane rozstrzygnięcia naruszyły normę zawartą w art. 126 pkt 1) ustawy Prawo wodne. Ustalenia występujące w przepisach planów miejscowych, które dopuszczają dotychczasowe sposoby użytkowania terenu, nie stanowią bowiem wystarczającej podstawy do uznania, iż dokonane samowolnie zmiany sposobów zagospodarowania terenu, przed wejściem w życie nowego planu, są z nim zgodne w sytuacji gdy nowy plan takiego sposobu wykorzystania terenu nie przewiduje. Jednocześnie należy stwierdzić, że pozostałe zarzuty podniesione przez skarżacego nie zasługują na uwzględnienie. Sąd w tej kwestii podziela stanowisko Wojewody zajęte w motywach zaskarżonej decyzji i odpowiedzi na skargę, a także stanowisko zajęte przez uczestnika postępowania w opisanym piśmie procesowym.
Dostrzeżone przez Sąd wady prawne zaskarżonej decyzji powodują, że nie mogła się ona ostać. Powyższe odnosi się także - z uwagi na normę zawartą w art. 135 Poppsa – do decyzji organu I instancji. Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji wystąpi do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. o zbadanie legalności wykonanych przez A. K. robót budowlanych. Z uwagi na utratę mocy prawnej przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy N., w sprawie znajdą zastosowanie przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.).
Z powyższych względów orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i c oraz art. 152 ustawy - Poppsa w związku z art. 97 § 1 cytowanej wyżej ustawy przepisy wprowadzające. O kosztach postępowania Sąd nie rozstrzygał z uwagi na treść art. 210 § 1 Poppsa.