II SA/KA 2468/02

II SA/Ka 2468/02 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2004-12-16
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2002-10-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Bonifacy Bronkowski /przewodniczący/
Łucja Franiczek
Włodzimierz Kubik /sprawozdawca/
Symbol z opisem
601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski Sędzia NSA Łucja Franiczek Sędzia WSA Włodzimierz Kubik( spr.) Protokolant ref. staż. Ewa Jędrasik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2004 r. sprawy ze skargi H.P., J.O., J.R. i W.S. na decyzję Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia wznowionego postępowania w sprawie wykonania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżona decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta C. z dnia [...]r. nr [...], 2. orzeka, ze zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.
Uzasadnienie
Decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta C. umorzone zostało postępowanie w sprawie lokalizacji zbiorników zakładowej stacji paliw przy ul. [...] w C. działka nr [...] k. m. [...] wszczęte na wniosek skarżących. Zaskarżoną decyzją Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję organu I instancji i odmówił wydania decyzji nakazującej likwidację stacji paliw wraz ze zbiornikami paliwowymi
Stacja paliw będąca przedmiotem postępowania organów nadzoru budowlanego obu instancji jest położona na terenie bazy Wojewódzkiej Stacji Pogotowia Ratunkowego w C. (w innych dokumentach znajdujących się w aktach sprawy jest też mowa o bazie Wojewódzkiej Kolumny Transportu Sanitarnego w C.). Organ pierwszej instancji ustalił, że na terenie bazy WSPR znajduje się jeden zbiornik z olejem napędowym posiadający świadectwo legalizacji wydane przez Okręgowy Urząd Miar i Jakości w K. z dnia [...]r. ważne do dnia [...]r. Przeprowadzona została także w [...]r. próba szczelności zbiornika i został on dopuszczony do eksploatacji. Obecny właściciel stacji nie posiada pozwolenia na jej budowę. Na podstawie księgi inwentarzowej ustalono jednak, że stacja paliw działała już w [...]r. (w wymienionej księdze jest mowa o zbiorniku na etylinę). O istnieniu stacji w początku lat [...]-tych świadczą też dokumenty pochodzące z inwentaryzacji bazy ( z [...]r.). W decyzjach organów obu instancji przyjęto, że została ona wybudowana pod rządami ustawy z 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 7 poz. 46 ze zm.), a więc w okresie gdy brak było przepisów ustalających warunki techniczne lokalizacji stacji paliw. Organy obu instancji stwierdziły także, że przepisy obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nie odnoszą się w sprawach samowoli budowlanych do obiektów powstałych przed dniem 1 marca 1975 r. kiedy to weszła w życie ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229 ze zm.). Z kolei ustawa Prawo budowlane z 1974 r. nie odnosiła się do obiektów wybudowanych przed jej wejściem w życie. Na tej podstawie organy te stwierdziły, że ustawodawca uznał samowole budowlane powstałe przed datą 1 marca 1975 r. za nie byłe, a tym samym brak jest podstaw prawnych do rozpatrywania spraw takich samowoli. Zdaniem Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego brak było również w sprawie podstaw do działania organów nadzoru budowlanego w oparciu o art. 66 ustawy Prawo budowlane z 1994 r.
Dodatkowo Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że organ I instancji błędnie zastosował art. 105 § 1 kpa umarzając postępowanie w sprawie jako bezprzedmiotowe. Zdaniem organu II instancji właściwym rozstrzygnięciem w przypadku badania sprawy merytorycznie było wydanie decyzji odmawiającej likwidacji stacji paliw. W związku z tym uchylił on decyzję organu I instancji i odmówił likwidacji przedmiotowej stacji.
W odrębnym postępowaniu sprawą eksploatacji przedmiotowej stacji paliw pod kątem zgodności z przepisami dotyczącymi ochrony środowiska zajmował się także Prezydent Miasta C. W postępowaniu tym nakazano m.in. Wojewódzkiej Kolumnie Transportu Sanitarnego (a nie WSPR) przedłożenie oceny oddziaływania na środowisko przedmiotowych instalacji. W efekcie tego postępowania decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...]r. nakazano usunięcie w terminie do dnia [...]r. zbiornika i dystrybutora na etylinę. W [...]r. przeprowadzono także badania próbek gruntów pobranych z terenu działek zabudowanych budynkami mieszkalnymi należących do skarżących. Biorąc pod uwagę dopuszczalne poziomy skażeń dla terenów oznaczonych jako strefa "B" (użytki rolne, leśne, tereny mieszkaniowe, tereny rekreacyjne) ustalono, że w próbkach pobranych w ogródku skarżącej J.O. zostały nieznacznie przekroczone dopuszczalne normy zawartości ołowiu, a zanieczyszczenia substancjami ropopochodnymi nie przekraczają dopuszczalnego poziomu. W próbkach pobranych z terenu działki skarżącej H.P. zawartość ołowiu pięciokrotnie przekraczała dopuszczalne normy i ponad dwukrotnie został przekroczony poziom dopuszczalnego zanieczyszczenia substancjami ropopochodnymi. Zdaniem organu odwoławczego wyniki przeprowadzonych badań wskazują jednak na brak przekroczenia dopuszczalnych norm zanieczyszczenia gruntów na działkach sąsiadujących ze stacją paliw. Zgodnie z zapisami planu miejscowego teren stacji paliw leży bowiem w jednostce planu oznaczonej jako strefa przemysłowo-usługowa, tym samym dopuszczalne normy skażeń należy więc odnosić do norm ustalonych dla strefy "C" (tereny przemysłowe), a nie do terenów mieszkaniowych (strefa "B").
Kontrolę stacji paliw przeprowadziła też Państwowa Straż Pożarna. W wyniku tej kontroli Komendant Miejski PSP w C. wydał dwie decyzje z dnia [...]r., nakazujące dyrektorowi WSPR wykonanie szeregu działań mających na celu doprowadzenie eksploatacji przedmiotowej stacji do zgodności z przepisami o ochronie przeciwpożarowej. Obowiązki nałożone tymi decyzjami zostały wykonane.
W skardze wniesionej jeszcze do Naczelnego Sądu Administracyjnego współwłaścicielki działek sąsiadujących z terenem bazy Wojewódzkiej Stacji Pogotowia Ratunkowego zarzuciły błędne ustalenie daty budowy stacji paliw. Wskazały także na inne błędy w ustaleniach faktycznych, m.in. pominięcie w tych ustaleniach daty zainstalowania drugiego zbiornika (zdaniem skarżących nastąpiło to w [...] r.). Podniosły, że stacja paliw została wybudowana samowolnie. Podały że usytuowanie zbiornika na olej napędowy w pobliżu budynków mieszkalnych (10 m od jednego z budynków), stanowi zagrożenie dla środowiska oraz ich życia i zdrowia. Dodatkowo złożyły one do akt sprawy szereg dokumentów oraz pisma procesowe z dnia [...]r. i [...]r., a nadto skarżąca J.R. wniosła pismo oznaczone datą [...]r. W pismach tych opisane zostały kolejne etapy prowadzonych przez skarżące działań zmierzających do likwidacji stacji paliw. Wreszcie na adres Sądu przesłana została także kopia skargi do Powiatowego Inspektora Sanitarnego w C. oraz decyzja Urzędu Dozoru Technicznego z dnia [...]r. wstrzymująca eksploatację urządzeń przedmiotowej stacji.
W odpowiedzi na skargę ŚWINB wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270) – dalej zwanej Poppsa.
Skarga musiała odnieść skutek. Zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonej decyzji w aspekcie jej zgodności z prawem. Kontrola ta zasadniczo ogranicza się do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie należy podkreślić, że Sąd czyni to wedle stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonego aktu.
Wynik przeprowadzonej przez Sąd kontroli wskazuje na naruszenie w toku postępowania przez organy obu instancji przepisów ustawy z dnia z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. nr 106, poz. 1126 ze zm.) w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Sąd dopatrzył się także błędów w ustaleniach faktycznych dokonanych przez organy obu instancji mogących mieć istotny wpływ na wynik postępowania.
Z uwagi na wielowątkowość sprawy w pierwszym rzędzie należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie Sąd kontrolował wyłącznie postępowanie toczące się przed organami nadzoru budowlanego dotyczące zgodności z prawem lokalizacji zbiornika i dystrybutora stacji paliw usytuowanych na terenie bazy Wojewódzkiej Stacji Pogotowia Ratunkowego w C.
Organom obu instancji nie udało się ustalić czy przedmiotowa stacja paliw została wybudowania w oparciu o udzielone przez właściwy organ pozwolenie na budowę, czy też bez pozwolenia na budowę. Udało się jedynie stwierdzić, iż wybudowano ją w latach [...] lub w na początku lat [...]. Powyższa okoliczność, zdaniem orzekających w sprawie organów obu instancji, pozwalała na przyjęcie tezy o braku podstaw prawnych do nakazania rozbiórki przedmiotowej stacji paliw. Teza ta nie znajduje jednak zdaniem Sądu oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Nie zasługuje zwłaszcza na akceptację twierdzenie o uznaniu przez ustawodawcę za "nie byłe" samowoli budowlanych dokonanych przed datą 1 marca 1975 r. skoro dyspozycją art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane objęte zostały obiekty budowlane będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy. Z art. 103 ust. 2 obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane wynika z kolei, że w postępowaniu administracyjnym o nakazanie przymusowej rozbiórki obiektów budowlanych, których budowa lub przebudowa została zakończona, bez wydanego prawem pozwolenia budowlanego przed dniem 1 stycznia 1995 r., należy odpowiednio stosować przepis art. 37 ust. 1 pkt 1 lub 2 lub art. 40 i następnie art. 42 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.). Z brzmienia obowiązującego art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. nie wynika też, że ustawodawca nakazał odmiennie traktować samowole budowlane dokonane przed wejściem w życie ustawy Prawo budowlane z 1974 r., a więc przed datą 1 marca 1975 r., a odmiennie samowole budowlane powstałe po tej dacie.
W przypadku ustalenia, że w sprawie mamy do czynienia z samowolnie wybudowanym obiektem postępowanie toczące się przy zastosowaniu wskazanego wyżej art. 103 ust. 2 winno zakończyć się więc albo decyzją nakazującą rozbiórkę samowolnie wykonanego obiektu (art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r.), albo decyzją zezwalającą na użytkowanie obiektu (art. 42 tej ustawy). W tym ostatnim przypadku decyzja taka winna być poprzedzona także decyzją przewidzianą art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. (doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z przepisami).
Stanowiska zajęte w decyzjach organów obu instancji pomijają także okoliczność wykonania przebudowy przedmiotowej stacji w latach następnych, kiedy to został zainstalowany drugi zbiornik, tym razem na olej napędowy. Powyższe musiało pociągnąć za sobą zainstalowanie także drugiego dystrybutora na to paliwo. Wobec powyższego należy zgodzić się ze stanowiskiem skarżących, że faktycznie w sprawie mamy do czynienia ze stacją paliw rozbudowaną prawdopodobnie pod rządami ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Stacja ta, jak wynika z akt sprawy, w [...]r. kolejny raz zmieniła swoją funkcję w związku z wykonaniem wydanego przez Prezydenta Miasta C. nakazu likwidacji zbiornika na etylinę. Stosownie do art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., obowiązującego w okresie gdy najprawdopodobniej doszło do wskazanej rozbudowy, rozbudowa taka wymagała pozwolenia właściwego organu, bowiem zgodnie z art. 2 ust. 2 tej ustawy przez "budowę" należało rozumieć nie tylko wykonanie obiektu budowlanego, ale także jego przebudowę i rozbudowę. W aktach sprawy brak jednak informacji czy ówczesna Wojewódzka Kolumna Transportu Sanitarnego uzyskała stosowne pozwolenie na opisaną rozbudowę, a także brak jest dokumentów potwierdzających wykonanie nakazu likwidacji zbiornika na etylinę i dystrybutora tego paliwa. Powyższe dostrzeżone przez Sąd braki w ustaleniach faktycznych organów obu instancji, dowodzą naruszenia przez organy nadzoru budowlanego norm postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. co miało istotny wpływ na wynik kontrolowanego postępowania.
Sąd dostrzegł, że nie znajduje oparcia w przepisach prawa także stanowisko organu I instancji zajęte w uzasadnieniu decyzji z dnia [...]r. o braku możliwości badania lokalizacji zbiornika na paliwo w oparciu o przepisy ustalające warunki techniczne dla takich obiektów. Na marginesie zauważyć przyjdzie, że kwestię tę pominął organ II instancji i to zarówno w uzasadnieniu swojej decyzji jak i odpowiedzi na skargę. Odnosząc się do tego zagadnienia należy po pierwsze podnieść, że przywołane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta C. rozporządzenie Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 30 sierpnia 1996 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi dalekosiężne do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz. U. nr 122, poz. 576) nie obowiązywało już w dacie wydawania decyzji. Zostało ono bowiem uchylone w dniu 18 lutego 2001 r. na mocy § 237 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 20 września 2000 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi dalekosiężne do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz. U. nr 98, poz. 1067 ze zm.). Po drugie zgodnie z § 232 obowiązującego rozporządzenia warunki techniczne w nim określone mają zastosowanie do obiektów istniejących w dniu wejścia w życie rozporządzenia, zagrażających życiu ludzi lub środowisku. Przepisy wymienionego rozporządzenia nie znajdują zaś zastosowania tylko do obiektów, dla których do dnia wejścia w życie tego rozporządzenia zostało wydane pozwolenie na budowę, a decyzja w tym zakresie była ostateczna, i które nie zagrażają życiu ludzi lub środowisku.
Ponownie rozpoznając sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego weźmie pod uwagę naprowadzone przez Sąd okoliczności. Powinien on przesądzić w pierwszym rzędzie czy przedmiotowa stacja paliw została wybudowana samowolnie czy też w oparciu o pozwolenie na budowę, a także czy pierwotnie wybudowane obiekty jeszcze istnieją . Organ ten ustali także, w jakiej dacie dokonano rozbudowy stacji polegającej na zainstalowaniu zbiornika na olej napędowy oraz czy rozbudowa ta została zrealizowana w oparciu o udzielone pozwolenie na budowę. W przypadku ustalenia, że rozbudowa stacji nastąpiła przed dniem 1 stycznia 1995 r. i bez wymaganego pozwolenia zastosuje on w sprawie na mocy art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Jeśli zaś okaże się, że samowolna rozbudowa miała miejsce po dacie 1 stycznia 1995 r. do likwidacji tej samowoli zastosuje przepisy ustawy Prawo budowlane z 1994 r. w jej aktualnym brzmieniu. W obu omówionych przypadkach organ zastosuje także przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 20 września 2000 r. określające warunki techniczno-budowlane dla tego rodzaju obiektów budowlanych. W przypadku jeśli przedmiotowa rozbudowa nastąpiła w oparciu o udzielone pozwolenie na budowę, organ ustali w oparciu o sporządzoną wcześniej ocenę oddziaływania na środowisko czy lokalizacja zbiornika na paliwo nie powoduje zagrożenia dla życia ludzi lub środowiska, a w przypadku braku takiego zagrożenia nie zastosuje on w sprawie przepisów zawartych w opisanym wyżej rozporządzeniu Ministra Gospodarki.
Z powyższych względów orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 Poppsa w związku z art. 97 § 1 cytowanej wyżej ustawy przepisy wprowadzające. O kosztach postępowania Sąd nie rozstrzygał z uwagi na treść art. 210 § 1 Poppsa.