II SA/KA 2410/02

II SA/Ka 2410/02 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2004-10-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2002-10-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Beata Kalaga-Gajewska
Teresa Kurcyusz-Furmanik
Wiesław Morys /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
619  Stosunki pracy i stosunki służbowe, sprawy z zakresu inspekcji pracy
Sygn. powiązane
I OSK 30/05 - Wyrok NSA z 2005-08-25
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędziowie WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Asesor WSA Beata Kalaga-Gajewska Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Wita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2004 r. sprawy ze skargi P. F. na orzeczenie Ś. Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary dyscyplinarnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...]r. Komendant Powiatowy Policji w Z. wszczął przeciwko P. F. postępowanie dyscyplinarne w kierunku popełnienia czynu polegającego na tym, że w dniu [...]r. pełniąc służbę patrolową nie dokumentował jej przebiegu, ponadto samowolnie opuścił rejon służby, wyczerpującego znamiona m.in. §13 pkt 1 zarządzenia nr 21 Komendanta Głównego Policji z dnia 20 maja 1993 r.. Po przeprowadzeniu postępowania dowodowego organ ten orzeczeniem z dnia [...]r., na zasadzie §24 ust.1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 grudnia 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu udzielania wyróżnień oraz przeprowadzania postępowania dyscyplinarnego w stosunku do policjantów (Dz.U. Nr 4, poz.14), uznał go winnym popełnienia tego czynu i wymierzył mu karę dyscyplinarną upomnienia.
Na skutek odwołania obwinionego orzeczenie to w dniu [...]r. Komendant Wojewódzki Policji w K. uchylił i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Dostrzegł bowiem brak uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, co nie pozwalało na zaakceptowanie tegoż rozstrzygnięcia.
Po uzupełnieniu materiału sprawy i modyfikacji zarzutu, Komendant Powiatowy Policji w Z. orzeczeniem z dnia [...]r., na zasadzie §24 ust.1 pkt 2 cytowanego powyżej rozporządzenia z dnia 19 grudnia 1997 r., uznał P. F. winnym tego, że w dniu [...]r. pełniąc służbę patrolową opuścił rejon służbowy bez wcześniejszego powiadomienia przełożonego, czyli czynu wyczerpującego znamiona naruszenia dyscypliny służbowej niewykonania polecenia przełożonego w związku z art.58 ust.1 i art.27 ust.1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2001 r. Nr 100, poz.1084 ze zm.), oraz tego, że nie powiadomił bezpośredniego przełożonego o okoliczności utrudniającej realizację zadania, tj. czynu naruszającego §13 ust.2 zarządzenia Komendanta Głównego Policji z dnia 20 maja 1993 r., w konsekwencji czego wymierzył mu karę dyscyplinarną upomnienia. W uzasadnieniu ustalił, iż obwiniony w dniu [...]r. pełniąc służbę w patrolu zmotoryzowanym wspólnie z K. G., ok. godziny 11.40 zjechał z wyznaczonego rejonu służbowego bez wcześniejszego uzgodnienia i powiadomienia o tym dyżurnego jednostki. Obronę policjanta zasadzającą się na konieczności załatwienia potrzeby fizjologicznej organ uznał za chybioną, gdyż w każdym wypadku pełniący służbę jest obowiązany zawiadomić dyżurnego o przeszkodzie uniemożliwiającej wykonywanie zadań. Niezależnie od tego podkreślił, iż w rejonie patrolowanym znajdują się publiczne toalety, stąd zbędne było udawanie się w tym celu do komisariatu. Biorąc pod uwagę przyznanie się obwinionego do popełnienia czynu, jego charakter, brak skutków ubocznych, wymierzenie najniższej kary dyscyplinarnej uznał organ za trafne.
W odwołaniu P. F. domagał się zmiany powyższego orzeczenia i umorzenia postępowania. Zarzucił mu błąd w ustaleniach faktycznych i brak uwzględnienia okoliczności łagodzących. W jego ocenie nie naruszył dyscypliny służbowej w takim stopniu, który uzasadniałby zastosowanie takiej kary. Wskazał na przyczyny zejścia z rejonu służby oraz naprowadził na zamiar zawiadomienia dyżurnego o tym osobiście w komendzie, czego przywołane przez organ przepisy nie wykluczają.
Zaskarżonym orzeczeniem utrzymano w mocy powyższe rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu organ drugiej instancji zaprezentował pogląd, iż zgromadzony materiał sprawy bezsprzecznie wskazuje na dopuszczenie się przez odwołującego się zarzucanego mu czynu. Jego obowiązkiem było bowiem, bez względu na przyczyny, powiadomienie dyżurnego o konieczności opuszczenia rejonu służby, czego nie uczynił. Wymierzoną karę uznał za adekwatną do popełnionego deliktu. Skutkiem tego, nie podzielając wywodów obwinionego, nie uwzględnił podniesionych przezeń zarzutów.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący domagał się uchylenia zaskarżonego orzeczenia, naprowadzając na uchybienia procesowe polegające na dokonaniu wadliwych ustaleń faktycznych i naruszenie prawa materialnego poprzez wymierzenie zbyt surowej kary. W jej motywach podkreślił przyczynę opuszczenia rejonu służby, wskazując, iż komenda policji, do której się udał jest odległa od niego o 300 metrów, a jazda samochodem zbiera 2 minuty. Będąc tam miał zamiar powiadomić dyżurnego osobiście o tym fakcie, co mu uniemożliwiono przeprowadzając kontrolę. Podał, iż załatwienie potrzeby fizjologicznej w tym rejonie, z uwagi na stan sanitariatów, nie było możliwe. Nadto podniósł brak negatywnych skutków czynu i dotkliwe konsekwencje wymierzonej kary.
Odpowiadając na skargę organ postulował jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w motywach zaskarżonego orzeczenia i dodając, iż przedmiotowa kara uległa już zatarciu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Zarzuty skargi okazały się częściowo uzasadnione, co przy uwzględnieniu zarzutów branych pod rozwagę z urzędu, musiało doprowadzić do uchylenia zaskarżonego orzeczenia. Na wstępie godzi się wszak wyjaśnić, iż z dniem 1 stycznia 2004 r. utraciła moc ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (p. art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), zaś sądownictwo administracyjne stało się dwuinstancyjne. Przy czym w pierwszej instancji orzekają wojewódzkie sądy administracyjne (p. art.3 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Stosownie do brzmienia art.97 §1 powyższej ustawy sprawa niniejsza podlega rozpoznaniu przez ten sąd na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). W drugim rzędzie należy podkreślić, iż - w myśl art.1 §1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych - sądy te powołane są do kontroli zgodności z prawem wykonywania administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych, do których zaliczane są orzeczenia dyscyplinarne (p. art.1 i art.3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W toku postępowania sądy te badają czy kwestionowane decyzje nie uchybiają przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź stanowiącym podstawę wznowienia postępowania, jak też badają czy owe decyzje nie są dotknięte kwalifikowaną wadą prawną uzasadniającą ich nieważność (p. art.145 ostatnio przywołanej ustawy). Przy czym, jak głosi art.134 §1 tej ustawy, sądy administracyjne nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przeto kontroli legalności dokonują również z urzędu.
Przeprowadzając ocenę zgodności z prawem zaskarżonego orzeczenia w tak zakreślonych ramach, nie można było przejść do porządku nad istotnymi uchybieniami procesowymi, jakich dopuścił się organ drugiej instancji, rzutującymi również na trafność zastosowania przepisów prawa materialnego. W ich konsekwencji przede wszystkim uchyla się ono spod oceny legalności, co powoduje, iż niepodobna było utrzymać go w obrocie prawnym.
Trzeba bowiem po pierwsze podnieść, iż zaskarżone orzeczenie uchybia w sposób mający wpływ na wynik sprawy przepisowi art.107 §3 k.p.a.. Stanowi on, że uzasadnienie decyzji administracyjnej winno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na jakich się oparł, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, nadto wyjaśnienie podstawy prawnej z przytoczeniem przepisów prawa. Dotyczy to decyzji organów obu instancji, podczas gdy zaskarżone orzeczenie tych elementów nie zawiera. Nie dostrzegł organ odwoławczy, iż przepis art.138 k.p.a. sytuuje go na równi z organem pierwszej instancji, jak chodzi o obowiązek merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Utrwalone jest bowiem stanowisko, wedle którego organy administracyjne obu szczebli są powołane do wydania rozstrzygnięcia uwzględniającego istniejący w dacie orzekania stan faktyczny i prawny, na podstawie materiału zebranego w postępowaniach przed organami obu instancji. Organ wyższego stopnia jest bowiem upoważniony do skorzystania z materiału zgromadzonego przez organ pierwszej instancji, jak też do jego uzupełnienia. Wynika to dodatkowo wyraźnie z brzmienia §32 ust.1 i 2 cytowanego powyżej rozporządzenia. Organ odwoławczy nie jest powołany wyłącznie do kontroli zgodności z prawem decyzji wydanej w pierwszej instancji ani wyłącznie do oceny zasadności zarzutów dowołania. Oznacza to, że wydane przezeń orzeczenie winno zawierać zarówno pełne ustalenia faktyczne, jak też wskazanie dowodów, na jakich organ się oparł, ich ocenę wiarygodności oraz rozważania faktyczne i prawne, wraz z oceną zarzutów odwołania. Oparcie się na materiale zebranym przez organ pierwszej instancji nie wyklucza przecież dokonania odmiennych ustaleń faktycznych w postępowaniu odwoławczym, zaś ocena wiarygodności dowodów jest istotnym czynnikiem pozwalającym na weryfikację poprawności tych ustaleń. Podobnie rzecz się ma w zakresie rozważań dotyczących przepisów prawa materialnego oraz zasad wymiaru kary. Tymczasem zaskarżone orzeczenie tym regułom uchybiło. Organ odwoławczy ograniczył się bowiem do oceny poprawności przeprowadzonego dotychczas postępowania, trafności wydanego w jego wyniku orzeczenia, oraz przeanalizował zarzuty odwołania. W uzasadnieniu swego orzeczenia nie przedstawił faktów, które uznał za udowodnione, nie dokonał żadnej oceny zebranych dowodów, nie dał wyrazu analizie faktycznej i prawnej w zakresie okoliczności popełnienia czynu, jego charakteru, jak też wymiaru kary. W tym stanie rzeczy zajęte przezeń stanowisko oraz zaprezentowane wywody musiały zostać uznane za gołosłowne i naruszające zasady prowadzenia postępowania administracyjnego, zaś wydane orzeczenie za uchylające się spod oceny legalności. W niniejszym postępowaniu administracyjnym dodatkowo przyszło dostrzec naruszenie §19 ust.1 rozrządzenia z dnia 19 grudnia 1997 r. precyzującego czas zakończenia postępowania dowodowego, jego §22 ust.1 określającego obowiązek zapoznania obwinionego z materiałem sprawy i pouczenia o prawie zgłoszenia wniosku o jego uzupełnienie, §22 ust.7 statuującego obowiązek wydania postanowienia o zamknięciu postępowania dowodowego oraz sporządzenia sprawozdania, nadto wątpliwości co do zastosowania się przez organ odwoławczy do reguły z §32 ust.6 tegoż aktu. Przy czym dla bytu podniesionych uchybień oraz ich oceny i wpływu na wynik postępowania nie jest istotny fakt, iż skarżący przyznał się do zarzucanego czynu, zwłaszcza gdy zwalczał on negatywny skutek w postaci wszczęcia, prowadzenia postępowania dyscyplinarnego i wymierzenia mu kary. Nie ma też znaczenia rodzaj czynu, kara, jaką zań wymierzono oraz fakt jej zatarcia. Każde bowiem postępowanie winno przestrzegać przepisanych zasad, zaś zatarcie kary ma skutek następczy i nie niweczy potrzeby kontroli legalności rozstrzygnięcia przeprowadzanej wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie orzekania przez organ administracyjny.
W tym miejscu należy nadto zwrócić uwagę na niezbyt wyczerpujące wywody w zakresie wymiaru kary, w szczególności dotyczące zastosowania zasad wyrażonych w §27 ust. 1 i 2 cytowanego rozporządzenia. Uzasadnienie dla wymierzenia kary winno nadto m.in. uwzględniać zarówno aspekt subiektywny, jak i obiektywny jej oddziaływania. Rozważenia zasad przyjętych w tej materii zabrakło w zapadłych w sprawie orzeczeniach. Na koniec wypadnie wytknąć organom orzekającym, iż nie oceniły sprawy przez pryzmat ewentualnego zastosowania §12 ust.2 pkt 1 rozporządzenia, a więc nie zbadały czy nie zachodzi przesłanka przemawiająca za możliwością nie wszczynania postępowania dyscyplinarnego z powodu popełnienia czynu o charakterze mniejszej wagi. Ponieważ od postanowienia o wszczęciu postępowania dyscyplinarnego zażalenie nie służy, zaczepienie go jest możliwe tylko w odwołaniu, stąd tym zagadnieniem powinien zająć się również organ odwoławczy.
Z tych przyczyn, jako naruszające prawo i przedwczesne, zaskarżone orzeczenie (decyzja) nie mogło się ostać. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ postąpi stosownie do aktualnego stanu faktycznego i prawnego. W szczególności uzupełni akta sprawy o wymagane dokumenty, a następnie oceni całokształt zebranego materiału dowodowego w naprowadzonych kierunkach. Na tej podstawie ustali stan faktyczny sprawy, który rozważy w kontekście właściwych przesłanek prawa materialnego. Poprawne ustalenia i wnioski pozwolą na wydanie trafnego rozstrzygnięcia, które organ uzasadni stosownie do wymogów procedury.
Mając przytoczone okoliczności na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na zasadzie art.145 §1 pkt 1 lit.c oraz art.152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku.