II SA/KA 236/03

II SA/Ka 236/03 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2004-12-07
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2003-01-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Stanisław Nitecki /przewodniczący/
Teresa Kurcyusz-Furmanik
Wiesław Morys /sprawozdawca/
Symbol z opisem
614  Oświata, szkolnictwo wyższe, nauka, działalność badawczo-rozwojowa i archiwa
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Nitecki Sędziowie WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik NSA Wiesław Morys (spr.) Protokolant referent Arkadiusz Kmiotek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2004 r. sprawy ze skargi E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B.-B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odpłatności rodziców za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] nr [...] 2. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B.-B. na rzecz skarżącej kwotę[...] zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania. .
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] Starosta Powiatu Ż., na zasadzie art.31f w związku z art.43 ust.1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 1998 r. Nr 64, poz.414 ze zm.) oraz §20 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 lipca 1999 r. w sprawie rodzin zastępczych (Dz.U. 63, poz. 713), §16 ust.1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 września 2000 r. w sprawie rodzin zastępczych (Dz.U. Nr 83, poz.939) i §21 ust.1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 września 2001 r. w sprawie rodzin zastępczych (Dz.U. Nr 120, poz.1284), ustalił miesięczną odpłatność E. K. za pobyt dzieci M. H. i Ł. H. w rodzinie zastępczej za okres od [...] do [...] w kwocie[...] zł. Jednocześnie zobowiązał stronę do uiszczenia w terminie do [...] zaległej kwoty z tego tytułu wynoszącej [...] zł. Integralną częścią decyzji uczynił wymienione w osnowie postanowienia sądowe i decyzje administracyjne. Na skutek odwołania E. K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B.-B. decyzją z dnia [...] uchyliło to rozstrzygnięcie i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Przyczyną uchylenia było po pierwsze oparcie się przez Starostę Ż. na nieobowiązujących przepisach prawa materialnego (art.31f ust.1 ustawy o pomocy społecznej i rozporządzeniu wykonawczym z dnia 8 lipca 1999 r.). Po wtóre wskazano, iż skoro w przedmiocie sprawy zapadły już inne decyzje administracyjne orzekające o odpłatności za późniejsze okresy, to organ pierwszej instancji znał sytuację strony, przeto winien był wcześniej wydać rozstrzygnięcie za ten okres. Poza tym za konieczne uznano zbadanie czy matka dzieci ma możliwość uregulowania znacznej zaległości.
Decyzją z dnia [...] Starosta Powiatu Ż., na zasadzie art.33j ust.1 w związku z art.43 ust.1 ustawy o pomocy społecznej i §21 ust.1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 września 2001 r. w sprawie rodzin zastępczych, ustalił odpłatność E. K. za pobyt synów M. i Ł. w rodzinie zastępczej w okresie od [...] do [...] w kwotach po[...] zł miesięcznie. Zobowiązał stronę do uiszczenia zaległej z tego tytułu kwoty wynoszącej [...] zł do dnia [...] . Integralną częścią decyzji uczynił wymienione w osnowie postanowienia sądowe i decyzje administracyjne. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podał, iż obowiązek ponoszenia przedmiotowej odpłatności wynika z art.33j cytowanej ustawy, zaś jej wysokość określa §21 ust.1 przywołanego rozporządzenia. Górną granicą jest miesięczna pomoc udzielana tej rodzinie. Czynności w niniejszej sprawie zostały podjęte przez Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w wyniku przejęcia z dniem [...] obsługi rodzin zastępczych. Na podstawie zebranego materiału dowodowego ustalono, iż E. K. zamieszkuje wraz z mężem i pięciorgiem dzieci, a łączne ich dochody wynoszą [...] zł, podczas gdy kryterium dochodowe w tym przypadku wynosi od dnia [...] zł. W tych okolicznościach sytuację materialną rodziny strony organ uznał za dobrą i pozwalającą na uiszczanie odpłatności w podanej wysokości. Powstanie zaległości organ usprawiedliwił tokiem postępowania, który wymagał czynienia ustaleń przez inny organ – w miejscu zamieszkania zobowiązanej. Pełnej odpłatności (organ zdaje się rozumieć ją jako różnicę pomiędzy dochodami realnymi a kryterium dochodowym) organ nie określił, stojąc na stanowisku, iż przekraczałaby ona możliwości finansowe zobowiązanej.
W odwołaniu E. K. domagała się uchylenia tegoż rozstrzygnięcia. Wskazała na szereg decyzji, jakie zapadły w przedmiocie odpłatności za pobyt jej dwójki dzieci w rodzinie zastępczej, naprowadzając na niemożność wywiązania się z nałożonych przez organ zobowiązań. Podała, iż wraz z mężem wychowuje pięcioro dzieci, a jedynym źródłem ich utrzymania jest pensja męża. Z gospodarstwa rolnego nie uzyskują dochodów. Zatem zakwestionowała stanowisko organu, jakoby sytuacja tej rodziny była dobra. Opisała trudne warunki bytowania i wywiodła z nich niemożność uiszczenia zaległości i bieżącego płacenia kwoty [...] zł.
Zaskarżoną decyzją, na zasadzie m.in. art.33j ust.1 i 3 ustawy o pomocy społecznej, §21 ust.1 cytowanego rozporządzenia z dnia 29 września 2001 r. i art.138 §1 pkt 1 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy powyższe rozstrzygnięcie, określające odpłatność za okres – jak podano w treści decyzji – od dnia [...] do dnia [...] Organ drugiej instancji ustalił, iż łączny dochód siedmioosobowej rodziny odwołującej się wynosi [...] zł. W jego ocenie kwota ta pozwala na płacenie miesięcznie [...] zł z opisanego tytułu. Natomiast co do zaległości wskazał, że organ pierwszej instancji winien rozważyć możliwość wystąpienia z wnioskiem o ewentualne ich umorzenie.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżąca domagała się uchylenia tegoż rozstrzygnięcia, eksponując okoliczności podniesione w odwołaniu, które w jej ocenie nie zostały wnikliwie rozważone. Naprowadziła na wiele decyzji, które w różny sposób oceniały jej możliwości majątkowe. Tymczasem jej sytuacja jest trudna i nie pozwala na uiszczanie kwot, do jakich została zobowiązana zapadłymi w tej sprawie rozstrzygnięciami.
Odpowiadając na skargę organ drugiej instancji postulował jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Na wstępie należy zaznaczyć, iż z dniem 1 stycznia 2004 r. utraciła moc ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (p. art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), zaś sądownictwo administracyjne stało się dwuinstancyjne. Przy czym w pierwszej instancji orzekają wojewódzkie sądy administracyjne (p. art.3 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Stosownie do brzmienia art.97 §1 powyższej ustawy sprawa niniejsza podlega rozpoznaniu przez ten sąd na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). W drugim rzędzie godzi się podkreślić, iż – w myśl art.1 §1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych - sądy te powołane są do kontroli zgodności z prawem wykonywania administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych (p. art.1 i art.3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W toku postępowania badają czy decyzje nie uchybiają przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź stanowiącym podstawę wznowienia postępowania, jak też badają czy owe decyzje nie są dotknięte kwalifikowaną wadą prawną uzasadniającą ich nieważność (p. art.145 ostatnio przywołanej ustawy). Jak głosi art.134 §1 tej ustawy sądy administracyjne nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przeto kontroli legalności dokonują również z urzędu. Natomiast wedle treści jej art.135 sądy administracyjne władne są stosować przewidziane w ustawie środki także względem innych aktów podjętych w granicach danej sprawy, jeśli może się to przyczynić do końcowego jej załatwienia.
Oceniając legalność zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej w tych ramach, Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga, głównie z powodów branych pod rozwagę z urzędu, musiała odnieść skutek. Zapadłe decyzje uchybiają bowiem przepisom prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, rzutującym również na poprawność zastosowania przepisów prawa materialnego, co uzasadniało konieczność ich wyeliminowania z obrotu prawnego.
Zasada obowiązku ponoszenia przez skarżącą odpłatności za pobyt synów M. i Ł. w rodzinie zastępczej jest oczywista. Bezsporne jest bowiem, iż zostali oni prawomocnie umieszczeni w rodzinie zastępczej, której przyznano pomoc pieniężną. Zdaje się nie budzić wątpliwości fakt, iż za okres objęty rozpoznaniem skarżąca na ich rzecz nie płaciła alimentów i nie uiszczała odpłatności, której dotychczas nie ustalono. Dla bytu tej ostatniej kwestii nie ma znaczenia jej przyczyna. Wszak zastrzeżenia w sprawie budzi zarówno sposób ustalenia bieżącej odpłatności, jak też jej wysokość oraz odpłatność za okres zaległy. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, iż w zakresie odpłatności za czas objęty zapadłymi decyzjami nie zostało formalnie wszczęte postępowanie. Przy czym ów okres organy obu instancji odmiennie określają. Decyzja z dnia [...]zamyka go datą [...] zaś decyzja zaskarżona datą [...] Tymczasem strona ma prawo wiedzieć czy, kiedy i dlaczego postępowanie administracyjne, które jej dotyczy jest prowadzone, gdyż jest to warunek przygotowania właściwej obrony, środków dowodowych, czynnego udziału w postępowaniu i możliwości skorzystania z przysługujących jej środków. W aktach administracyjnych brak jest jednakowoż dowodu na wszczęcie postępowania w tej materii. Zasadny jest przy tym wywód skarżącej dotyczący istotnego cofnięcia się organu wstecz i objęcia decyzją okresu znacznie odbiegającego od czasu, w jakim prowadzone było postępowanie. Słuszny jest argument, iż taki zabieg, bez względu na jego przyczynę, skutkuje dużymi zaległościami, trudnymi do zaspokojenia, nawet przy uznaniu za dobrą, jej sytuacji materialnej, co w ocenie Sądu jest wnioskiem tyle samo chybionym, co gołosłownym. Po wtóre dostrzec wypadło niewyjaśnienie sprawy w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia, a to odnośnie wysokości udzielonej pomocy rodzinie zastępczej, ewentualnej odpłatności ponoszonej przez ojca dzieci, nadto brak oceny sytuacji materialnej strony i sposobu ustalenia wysokości odpłatności.
Przepis art.33j ust.1 ustawy o pomocy społecznej stanowi jedynie o obowiązku odpłatności, a §21 ust.1 cytowanego rozporządzenia wykonawczego o górnej jego granicy, którą jest wysokość miesięcznej pomocy udzielonej rodzinie zastępczej. Przy czym mowa jest o rodzicach, przeto ustalenie odpłatności winno uwzględniać ich oboje, co oznacza przy ustalaniu odpłatności jednego z rodziców konieczność wyjaśnienia, jaką odpłatność ponosi drugi z rodziców, szczególnie gdy żyją oddzielnie. W przeciwnym wypadku mogłoby dojść do sytuacji, w której odpłatność łączna przewyższałaby wysokość udzielanej pomocy. Ta z kolei wielkość jest nieodzowną przesłanką ustalenia odpłatności, bowiem bez wyjaśnienia kwot pomocy niepodobna ustalić wysokości odpłatności. Poza tym należy kierować się zasadami określonymi w §22 rozporządzenia wykonawczego. Tymczasem tych podstawowych okoliczności organy orzekające w sprawie nie miały na uwadze. W uzasadnieniach obu decyzji zabrakło bowiem ustalenia wysokości pomocy dla rodziny zastępczej w poszczególnych miesiącach, wysokości ewentualnej odpłatności ojca dzieci, oraz rozważenia sytuacji rodzinnej, zdrowotnej, dochodowej i majątkowej skarżącej. W tym stanie rzeczy rozstrzygnięcia organów obu instancji uchylają się spod kontroli legalności. Trzeba w tym miejscu zwrócić uwagę, iż wnikliwą analizą winna być także objęta możliwość uiszczenia łącznej zaległości przez skarżącą. Niepodobna zgodzić się z sytuacją, w której nieudolność, czy niedziałanie organów administracji, wywołuje skutek w postaci konieczności zapłaty kwot za kilkunastomiesięczny okres wsteczny, zwłaszcza gdy nie jest to adekwatne do sytuacji materialnej stron. Jakkolwiek obowiązujące przepisy nie ograniczają czasowo możliwości ustalenia odpłatności i dochodzenia jej zapłaty, to jednak niepodobna zupełnie pominąć kwestii powszechnie funkcjonującej w systemie prawa polskiego instytucji przedawnienia. Podobnie jak zagadnienia charakteru przedmiotowego świadczenia. Jest ono świadczeniem okresowym, mającym za zadanie rekompensatę środków wydawanych z funduszy publicznych na pomoc dla rodzin zastępczych. Toteż działanie wsteczne w tym przedmiocie musi budzić zastrzeżenia. A przerzucenie całego ciężaru zaległości – spowodowanych jak się wydaje przynajmniej częściowo przez organ administracyjny (bez względu na to, czy był to organ orzekający w sprawie), który nie wszczął w terminie postępowania - stanowi naruszenie wyrażonej w art.8 k.p.a. zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Zresztą na konieczność rozważenia możliwości sprostania uregulowaniu zaległości zwracał uwagę organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji z dnia [...]., podczas gdy pominięcie tego zagadnienia przez organ pierwszej instancji nie wywołało właściwej reakcji w toku rozpatrywania odwołania skarżącego od decyzji wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy. Nota bene w ocenie Sądu metoda ustalania podstawowej odpłatności w drodze obliczania różnicy pomiędzy kryterium dochodowym a rzeczywistymi dochodami nie jest niczym uzasadniona, bo kryterium dochodowe ma inne zadania, zaś odpłatność nie jest ustalana mechanicznie, a po uwzględnieniu całokształtu okoliczności sprawy. W tym miejscu należy wytknąć organowi pierwszej instancji błędne przyjęcie kryterium dochodowego obowiązującego w roku 2002, podczas gdy w sprawie analizowana jest odpłatność za lata poprzednie. Jeśli chodzi o dolną granicę, to brak jest wskazań w obowiązujących przepisach, co oznacza pewną swobodę organów orzekających. Jednakowoż nie może to oznaczać dowolności, a konieczna jest indywidualna analiza wszelkich aspektów sprawy. Należy także dostrzec fakt, iż kwotę odpłatności ustalono na stałym poziomie przez dłuższy okres czasu, bez względu na zmianę okoliczności, zaś zaległość określono w różnych kwotach (w decyzji z dnia [...] była to suma [...] zł, zaś w decyzji z dnia [...][...] zł). Godzi się też zwrócić uwagę, iż w motywach obu decyzji brak jest jakiegokolwiek wyliczenia i prezentacji sposobu ustalenia wysokości odpłatności, co uniemożliwia ocenę zasadności toku rozumowania organów administracyjnych.
Trzeba przeto wskazać, iż organy obu instancji powołane są do merytorycznego rozpatrywania spraw. Zatem do gromadzenia dowodów (organ odwoławczy tylko tych, które nie przekraczają ram postępowania odwoławczego), dokonywania ustaleń faktycznych na podstawie przeprowadzonej oceny w myśl art.80 k.p.a., wreszcie rozważań faktycznych i prawnych. Organ drugiej instancji nie jest organem uprawnionym tylko do kontroli zasadności kwestionowanych rozstrzygnięć. Stosownie do brzmienia art.107 §3 k.p.a. organy obu instancji są zobowiązane do ujawnienia wspomnianych okoliczności w uzasadnieniach decyzji. Tymczasem w motywach obu orzeczeń kontrolowanych w niniejszej sprawie tych elementów zabrakło. Decyzja zaskarżona nie precyzuje żadnych ustaleń, dowodów i ich oceny, rozważań prawnych i wywodów motywujących zajęte stanowisko. Już sama jej lakoniczność nie pozwala na funkcjonowanie w obrocie prawnym. Na koniec wypadło zwrócić uwagę na fakt zastosowania w sprawie przepisów prawa materialnego nie obwiązującego w czasie, za jaki ustalono odpłatność, bowiem powołane przepisy rozporządzenia a dnia 29 września 2001 r. nie obowiązywały przed dniem 25 października 2001 r.. Trzeba wreszcie wytknąć nierozpoznanie wniosków skarżącej o odstąpienie od ustalenia odpłatności, nadto niezrozumiałą sugestię organu odwoławczego rozważenia wystąpienia z wnioskiem o umorzenie zaległości.
Z tych przyczyn obie zapadłe w sprawie decyzje podlegały uchyleniu. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy właściwy organ przeprowadzi dowody pozwalające na ustalenie wysokości pomocy udzielonej rodzinie zastępczej M. H. i Ł. H., kwoty ewentualnej odpłatności ojca dzieci, oraz sytuacji skarżącej, od jakiej zależy wysokość kwot z tego tytułu w poszczególnych okresach, sytuacji rodziny zastępczej i dzieci. Następnie oceni wiarygodność zgromadzonych dowodów i ustali istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności faktyczne, które rozważy w naprowadzonych powyżej kierunkach. Przedmiotem oceny uczyni zwłaszcza możliwość uiszczenia przez skarżącą zaległej kwoty, uwzględniając podniesione wyżej okoliczności, oceniając zasadność żądania odstąpienia od ustalenia odpłatności. Po czym wyda właściwej treści decyzję, którą poprawnie uzasadni, dając wyraz przepisanym przez przepisy proceduralne składnikom.
Na marginesie wypadnie jeszcze tylko zwrócić uwagę na identyczne wadliwości pozostałych decyzji zapadłych w materii odpłatności skarżącej za pobyt dzieci w rodzinie zastępczej, a przede wszystkim błędy proceduralne decyzji wydanych w wyniku wznowienia postępowania, już chociażby wynikające z naruszenia przepisów o właściwości, gdy w sprawie zakończonej decyzją dotychczasową wypowiadał się organ drugiej instancji (art.150 §1 k.p.a.), czy odnoszące się do samej podstawy wznowienia. Ich ocena w niniejszej sprawie okazała się jednak wykluczona, jako że wykraczają one poza granice kontrolowanej sprawy.
Co mając na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, na zasadzie art.145 §1 pkt 1 lit.c i art.135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie 1 sentencji niniejszego wyroku. Uznając, iż zaskarżona decyzja nie powinna być wykonana do czasu uprawomocnienia się tegoż wyroku, orzekł jak w punkcie 2 na mocy art.152 tej ustawy. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania uzasadnia przepis art.200 tej ustawy.