II SA/Ka 2283/03

II SA/Ka 2283/03 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2004-01-23
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2003-09-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Małgorzata Jużków
Małgorzata Walentek
Tadeusz Michalik /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
626  Ustrój samorządu terytorialnego, w tym referendum gminne
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Sygn. powiązane
OSK 720/04 - Wyrok NSA z 2004-09-23
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.), Sędziowie WSA Małgorzata Jużków, Asesor WSA Małgorzata Walentek, Protokolant st. referent Beata Jacek, po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2004 r. sprawy ze skargi Gminy Ż. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie nieważności uchwały organu gminy w sprawie wynagrodzenia burmistrza miasta oddala skargę
Uzasadnienie
W dniu [...] 2003 r. działając na podstawie art. 24k ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z art. 13 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 214, poz. 1806), a także w związku z art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 22 marca
1990 r. o pracownikach samorządowych (j.t. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1593 ze zm.) Rada Miejska w Ż. po rozpoznaniu wniosku Wojewody [...] z dnia [...] 2003 r. znak [...] oraz zapoznaniu się ze stanowiskiem Komisji Rewizyjnej z dnia [...] 2003 r. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie utraty wynagrodzenia przez Burmistrza Miasta.
W jej treści ustalono, że nie zaszły określone w art. 24k ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w związku z art. 13 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych innych ustaw przesłanki utraty przez Burmistrza Miasta Ż. wynagrodzenia za pracę za okres od dnia 03 marca 2003 r. do [...] 2003 r.
W dniu [...] 2003 r. Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym Nr [...] wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) stwierdził nieważność uchwały nr [...] Rady Miejskiej w Ż. z dnia [...] r. w sprawie utraty wynagrodzenia przez Burmistrza Miasta – jako niezgodnej z art. 7 Konstytucji RP (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483).
W uzasadnieniu wskazał, że przedmiotową uchwałą Rada Miejska w Ż. wypowiedziała się w sprawie utraty przez Burmistrza Miasta prawa do wynagrodzenia za okres od dnia 3 marca do dnia [...] 2003 r. Podniesiono, że przepis art. 24k ust. 1 pkt 2 ustawy gminnej stanowi wprost, że niezłożenie przez burmistrza oświadczenia majątkowego w terminie określonym w art. 24h ust. 4 i 5, oświadczeń, o których mowa w art. 24j ust. 1, lub informacji, o której mowa w art. 24j ust. 2, w terminie określonym w art. 24j ust. 3 powoduje utratę jego wynagrodzenia za okres od dnia, w którym powinny być złożone oświadczenie lub informacja, do dnia złożenia oświadczenia lub informacji.
Wskazano, że stosownie do art. 24h ust. 6 ustawy gminnej organem przyjmującym i jednocześnie oceniającym (zarówno pod względem merytorycznym jak i formalnym) oświadczenia majątkowe składane przez wójtów, burmistrzów i prezydentów miast jest wojewoda. Z ustaleń dokonanych przez Wojewodę [...] wynika, iż Burmistrz Miasta Ż. utracił prawo do wynagrodzenia za okres od dnia 3 marca 2003 roku do dnia [...] 2003 roku. Podkreślono, że utrata prawa do wynagrodzenia nastąpiła ex lege, z mocy przepisu art. 24k ust. 1 pkt 2 ustawy gminnej, natomiast Rada Miejska nie jest uprawniona do wypowiadania się w tej kwestii. Zaakcentowano przy tym, że organ nadzoru nie podważa, wynikającej z przepisu z art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym wyłącznej kompetencji Rady Gminy w zakresie ustalenia wysokości wynagrodzenia burmistrza, przy czym podniesiono, że nie ulega wątpliwości, iż kompetencja ta nie obejmuje prawa do rozstrzygania, że "nie zaszły (...) przesłanki utraty przez Burmistrza Miasta wynagrodzenia za pracę za okres od dnia 03 marca 2003 r. do dnia [...] 2003 r."
Reasumując wskazano, że brak materialnoprawnej podstawy do podjęcia przez Radę Miejską uchwały w przedmiotowej sprawie oznacza, iż taka uchwała, jako podjęta z naruszeniem zapisu art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, jest sprzeczna z prawem.
Uchwałą Nr [...] z dnia [...] r. Rada Miejska w Ż. działając na podstawie art. 98 ust. 1 i 2 o samorządzie gminnym uchwaliła wnieść do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę na wyżej opisane rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] .
W treści skargi z dnia [...] 2003 r. skarżąca Gmina Ż. wnosi o uchylenie orzeczenia nadzorczego Wojewody [...] jako naruszającego prawo – art. 7 Konstytucji RP.
W uzasadnieniu wskazano, że pismem z dnia [...] 2003 r. Nr [...] Wojewoda [...] poinformował Przewodniczącego Rady Miejskiej w Ż. o niedopełnieniu przez Burmistrza Miasta obowiązku wynikającego z art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 214, poz. 1806) a dotyczącego złożenia w terminie do dnia 3 marca 2003 r. oświadczenia o prowadzeniu działalności gospodarczej oraz umowach cywilnoprawnych zawartych przez małżonka, wstępnych, zstępnych lub rodzeństwo, powodującego utratę wynagrodzenia za okres od dnia w którym powinny być oświadczenia lub informacje do dnia ich złożenia. Według Wojewody, Burmistrz złożył oświadczenie w dniu [...] 2003 r., a więc [...] dni po terminie ustawowym i za tyle dni Burmistrz utracił z mocy prawa prawo do wynagrodzenia. Pismem z dnia [...] 2003 r. Wojewoda skorygował ilość dni do [...] i jednocześnie pismem z tej samej daty [...] r. poinformował Burmistrza Miasta Ż., że prowadzone szczegółowo postępowanie wyjaśniające w tej sprawie nie dało podstaw do uznania przedstawionych przez burmistrza dowodów jako wiarygodnych. W szczególności brak jest zdaniem Wojewody dowodu iż informacja o prowadzeniu działalności gospodarczej przez córkę została wysłana przez Burmistrza w dniu [...] 2003 r. Wskazano, że w związku z takim stanowiskiem Wojewody Komisja Rewizyjna Rady Miejskiej zbadała istniejące w tej sprawie dokumenty i uznała, że nie zaszły określone w art. 24k ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w związku z art. 13 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych innych ustaw przesłanki utraty przez Burmistrza Miasta Ż. wynagrodzenia za pracę za okres od dnia 03 marca 2003 r. do dnia [...] 2003 r. Podkreślono, że zapoznaniu się ze stanowiskiem Komisji Rewizyjnej oraz rozpoznaniu wniosku Wojewody z dnia [...] 2003 r. znak [...] Rada Miejska w Ż. uchwałą Nr [...] r. z dnia [...] r. ustaliła iż brak jest przesłanek uzasadniających utratę przez Burmistrza Miasta Ż. wynagrodzenia za pracę od dnia 03 marca 2003 r. do dnia [...] 2003 r., określonych w art. 24k ust. 1 pkt 2 ustawy samorządowej oraz art. 13 ust. 2 i ust. 3 ustawy zmieniającej ustawę samorządową.
Podkreślono, że pismem z dnia [...] 2003 r. znak [...] Wojewoda zawiadomił Radę Miejską w Ż. wszczęciu postępowania nadzorczego dotyczącego stwierdzenia nieważności uchwały nr [...]r. Rady Miejskiej w Ż. z dnia [...] r. w sprawie utraty wynagrodzenia przez Burmistrza Miasta jako niezgodnej z art. 7 Konstytucji RP, informując przy tym radę o prawie do złożenia w tym zakresie wyjaśnień. Wskazano, że takie wyjaśnienia zostały złożone pismem z dnia [...] 2003 r., jednakże Wojewoda nie zapoznając się ze stanowiskiem zainteresowanej strony i jej wyjaśnieniami rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] r. stwierdził nieważność przedmiotowej uchwały Rady Miejskiej jako niezgodnej z art. 7 Konstytucji RP.
Zaakcentowano, że strona skarżąca nie może zgodzić się z poglądem prawnym wyrażonym przez Wojewodę.
Zdaniem strony skarżącej zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym do wyłącznej właściwości rady gminy należy ustalanie wynagrodzenia wójta, burmistrza, a nie jak to twierdzi Wojewoda ustalanie wysokości wynagrodzenia, gdyż ustalanie wynagrodzenia jest pojęciem szerszym niż ustalanie wysokości wynagrodzenia, a więc zakres uprawnień określonych cytowanym przepisem obejmuje również prawo rady do wyrażenia stanowiska w kwestii utraty wynagrodzenia przez Burmistrza Miasta i takie stanowisko Rada Miejska w Ż. wyraziła w uchwale której nieważność stwierdził Wojewoda. W opinii strony skarżącej Rada Miejska nie naruszyła treści art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym, a więc jej działanie nie pozostało w sprzeczności z zapisem art. 7 Konstytucji RP jak również nie naruszyło uprawnień Wojewody wynikających z treści art. 24k ust. 1 pkt 2 ustawy j/w. Podniesiono, że stanowisko o wyłącznej kompetencji rady w zakresie ustalania wynagrodzenia Burmistrza znajduje także potwierdzenie w art. 4 pkt 1 ustawy o pracownikach samorządowych uniemożliwiającym przekazanie tych uprawnień na Przewodniczącego Rady.
Nadto zarzucono organowi nadzoru, że zawiadamiając Radę Miejską w Ż. o wszczęciu postępowania nadzorczego, Wojewoda poinformował radę o prawie do złożenia stosownych wyjaśnień i wyjaśnienia takie zostały złożone lecz wcześniej Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym stwierdził nieważność uchwały. Działaniem takim – zdaniem strony skarżącej – Wojewoda naruszył zasadę czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania wyrażoną w art. 10 K.p.a. Naruszenie tej zasady jest przesłanką do uchylenia rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody przez Naczelny Sąd Administracyjny i to bez względu na to czy miało ono czy też nie wpływ na wynik sprawy.
Nadto zdaniem skarżącego Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym wkroczył w uprawnienia Gminy naruszając przepis art. 88 ustawy o samorządzie gminnym, co więcej wykroczył poza zakres uprawnień nadzorczych ograniczając w ten sposób samodzielność Gminy gwarantowaną przepisem art. 165 Konstytucji RP.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości wcześniej zaprezentowaną argumentację. Nadto wskazano, że wydanie zaskarżonego aktu przed otrzymaniem przez Wojewodę pisma z wyjaśnieniami Rady Miejskiej nie miało to wpływ na treść rozstrzygnięcia, a także podniesiono, że wbrew stanowisku skarżącego organ nadzoru nie naruszył przepisu art. 88 ustawy, ani tym bardziej art. 165 Konstytucji RP.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Niniejsza skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach przed dniem 01 stycznia 2004 r. Z tą datą uległ zmianie stan prawny i w myśl postanowień art. 97 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 01 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tej sytuacji właściwym sądem administracyjnym do rozpatrzenia przedmiotowej skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach.
W punkcie wyjścia należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 3 § 2 pkt 7 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) wynika, że kontrola ta obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.
Przede wszystkim należy odnieść się do zarzutu, że w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania nadzorczego organ nadzoru poinformował Radę Miejską o prawie złożenia wyjaśnień w tej sprawie i nie czekając na takie wyjaśnienia rozstrzygnięciem nadzorczym stwierdził nieważność uchwały.
Zdaniem strony Sądu organ nadzoru naruszył zasadę czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania (uchybił powinności uprzedniego zaznajomienia się z wyjaśnieniami Rady Miejskiej w Ż.), jednak w przedmiotowym wypadku w ocenie sądu nie miało to wpływu na wynik postępowania z uwagi na rażące naruszenie prawa materialnego przez organ gminy (patrz – wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2001 r. sygn. akt: II SA/Ka 2774/01).
Wiceprzewodniczący Rady Miejskiej w piśmie z dnia [...] 2003 roku doręczonym organowi nadzoru w dniu [...] 2003 r. (a więc juz po upływie ustawowego terminu na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego) wywodził, iż w uchwale będącej przedmiotem postępowania Rada zawarła jedynie "swoją opinię". Zdaniem Sądu treść tego pisma nie mogła mieć wpływu na wynik postępowania nadzorczego, bowiem – o czym niżej – w rozpatrywanym przypadku Rada Miejska nie miała kompetencji do wypowiadania się w kwestii utraty wynagrodzenia przez Burmistrza.
W tym miejscu należy również wskazać na motywy zawarte w uchwale z dnia 21 października 2002 r. (sygn. akt OPS 9/02, Wokanda 2002/12/29), w których Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż z uwagi na istnienie instytucjonalnych i stałych powiązań między organem nadzoru a organami samorządu terytorialnego, sam brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego nie może powodować wadliwości rozstrzygnięcia nadzorczego wyłącznie z tego powodu. Wyłącznie do sądu administracyjnego należy każdorazowa ocena, czy brak takiego zawiadomienia (a w konsekwencji brak możliwości złożenia wyjaśnień) pozbawił organ gminy możliwości potrzebnego uczestnictwa w postępowaniu i czy miało to wpływ na treść rozstrzygnięcia. Do takiego poglądu przychylił się również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 kwietnia 2003 r. sygn. akt: II SA/Ka 3061/02. Przychylając się do powyższego poglądu, skład orzekający uznał, iż naruszenie przez organ nadzoru trybu postępowania z art. 91 ust. 5 ustawy z dnia 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) w zw. z art. 61 § 4 kpa, nie miało wpływu na zgodność z prawem aktu nadzoru.
Co do meritum sprawy należy wskazać, iż pismo Wojewody z dnia [...]
2003 r. skierowane do Przewodniczącego Rady Miasta w Ż., bynajmniej nie było wnioskiem Wojewody o wyrażenie stanowiska w przedmiotowej sprawie, lecz informacją o fakcie utraty przez Burmistrza wynagrodzenia za okres w nim wskazany, z zaleceniem wykonania w tej mierze dyspozycji ustawy.
Przepis art. 24h ust. 6 wspomnianej ustawy o samorządzie gminnym w sposób kategoryczny decyduje, iż organem przyjmującym i oceniającym (tak pod względem merytorycznym jak i formalnym) oświadczenia majątkowe składane przez wójtów, burmistrzów i prezydentów miast jest wojewoda. Natomiast, stosownie do art. 24k ust. 1 pkt 2 ustawy niezłożenie oświadczeń, o których mowa w art. 24j ust. 1 lub informacji, o której mowa w art. 24j ust. 2 w terminie określonym w art. 24j ust. 3 skutkuje ex lege utratą prawa do wynagrodzenia za okres od dnia, w którym powinny być złożone oświadczenie lub informacja do dnia złożenia oświadczenia lub informacji.
Co do podnoszonej przez stronę skarżącą kwestii, iż zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 2 omawianej ustawy do wyłącznej właściwości rady gminy należy ustalanie wynagrodzenia wójta, burmistrza czy prezydenta miasta (a także orzekanie o utracie przez niego prawa do tegoż wynagrodzenia) należy wskazać, iż organ nadzoru w przedmiotowej sprawie nie kwestionował uprawnień Rady Miejskiej wypływających z cytowanego wyżej przepisu, jednakże sedno omawianej sprawy stanowi nie prawo do orzekania o utracie wynagrodzenia przez Burmistrza Miasta Ż., lecz – jak już wyżej podkreślono – kwestia jego utraty z mocy prawa.
W ocenie Sądu Administracyjnego Burmistrz Miasta Ż. dnia 03 marca 2003 r. utracił – ex lege – prawo do wynagrodzenia wskutek ziszczenia się przesłanek podlegających ocenie wyłącznie Wojewody, nie zaś Rady Miejskiej. Rada Miejska nie posiada bowiem uprawnień do wypowiadania się w kwestii złożenia lub też niezłożenia wymaganych prawem (art. 24j ust. 1 i ust. 2 ustawy) oświadczeń lub informacji, a więc nie może decydować o płynących z mocy prawa konsekwencjach tych zdarzeń. Podzielić zatem należy pogląd Wojewody, że wypowiadając się w omawianej kwestii, tzn. uznając, iż brak jest przesłanek powodujących utratę prawa do wynagrodzenia Rada Miejska w Ż. wkroczyła w zakres ustawowych kompetencji przyznanych w tym zakresie wyłącznie Wojewodzie, gdyż art. 24j ustawy o samorządzie gminnym w sposób wyczerpujący uregulował omawianą kwestię i odnosi się zupełnie do innego zagadnienia, niż unormowane w art. 18 ust. 2 pkt 2 tejże ustawy prawo do ustalenia wynagrodzenia.
Dlatego też nie można uznać, że w zaistniałej sytuacji Rada Miejska miała prawo do wyrażenia stanowiska w kwestii utraty wynagrodzenia przez Burmistrza, skoro jak wykazano powyżej sprawa utraty wynagrodzenia uregulowana została w przepisach ustawowych i kompetencje w tym zakresie przyznano innemu organowi.
Nadto zdaniem skarżącego Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym wkroczył w uprawnienia gminy naruszając przepis art. 88 ustawy o samorządzie gminnym, co więcej wykroczył poza zakres uprawnień nadzorczych ograniczając w ten sposób samodzielność gminy gwarantowaną przepisem art. 165 Konstytucji RP.
Zdaniem Sądu – bliżej nie uzasadniony – zarzut strony skarżącej dotyczący naruszenia przepisu art. 88 ustawy o samorządzie gminnym jest niezrozumiały. Postanowienia tego artykułu wyposażają Wojewodę w uprawnienia do żądania informacji i danych, dotyczących organizacji i funkcjonowania gminy, niezbędnych do wykonywania przysługujących mu uprawnień nadzorczych, dlatego też twierdzenie strony skarżącej o wkroczeniu wojewody w uprawnienia gminy jest bezzasadne.
Nie można się zgodzić również z poglądem (także pozbawionym szerszego uzasadnienia), iż rozstrzygnięciem nadzorczym w tej konkretnej sprawie organ nadzoru ograniczył samodzielność gminy gwarantowaną przepisem art. 165 Konstytucji RP. Należy wskazać, iż samodzielność ta wynika wyłącznie z granic określonych przez ustawy, które precyzyjnie ustalają zakres przedmiotowy, w którym samodzielność ta obowiązuje. Oznacza to, iż w granicach uprawnień wynikających z ustaw gmina nie jest podporządkowana czyjejkolwiek woli oraz że w tych granicach podejmuje czynności prawne i faktyczne na własną odpowiedzialność. Jednakże samodzielność ta bezspornie nie może obejmować działań bezprawnych. Natomiast jak wykazano wyżej, strona skarżąca niewątpliwie w sposób rażący przekroczyła zakres delegacji ustawowej, wynikający z art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym.
Reasumując, nie sposób zgodzić się z poglądem wyrażonym w skardze, że organ nadzoru stwierdzając nieważność przedmiotowej uchwały uchybił przepisowi art. 7 Konstytucji RP.
W tym stanie rzeczy brak było podstaw do uwzględnienia skargi, a co za tym idzie podlegała ona oddaleniu, zgodnie z treścią art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270).