II SA/Ka 2177/02

II SA/Ka 2177/02 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2004-09-20
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2002-09-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Symbol z opisem
633  Zatrudnienie i sprawy bezrobocia
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Sentencja
Dnia 20 września 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie: WSA Stanisław Nitecki Asesor WSA Beata Kalaga – Gajewska (spr) Protokolant: ref. staż. Ewa Jędrasik Po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2004 roku sprawy ze skargi R. K. na decyzję Wojewody Ś. z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie zasiłku przedemerytalnego uchyla zaskarżoną decyzję i określa, że nie może być ona wykonana
Uzasadnienie
R. K. został zarejestrowany w dniu [...]r. jako osoba bezrobotna w Powiatowym Urzędzie Pracy w L. W dniu [...]r. decyzją nr [...] Kierownik Powiatowego Urzędu Pracy w L., działając z upoważnienia Starosty Powiatu L. przyznał mu prawo do zasiłku przedemerytalnego w wysokości 120 % kwoty zasiłku ustawowego od dnia [...]r., bowiem rejestrując się miał udokumentowany okres uprawniający do zasiłku przedemerytalnego wynoszący łącznie [...] lat i [...] miesięcy pracy, w tym [...] lat, [...] miesięcy i [...] dni pracy w szczególnych warunkach, a stosunek pracy ustał z przyczyn dotyczących zakładu pracy – PKP Zakład Nieruchomości w C. z dniem [...]r.
Postanowieniem z dnia [...]r. na wniosek R. K. wznowiono postępowanie zakończone wyżej opisaną decyzją.
Kolejną decyzją ( po uchyleniu poprzedniej przez organ drugiej instancji) z dnia [...] r. nr [...] na podstawie art. 6 pkt 6 lit. b i art. 37 j ust. 5 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu ( tj. Dz. U. z 2001 r., nr 6, poz. 59 z późn. zmianami) ten sam Kierownik odmówił przyznania R. K. prawa do zasiłku przedemerytalnego w wysokości 160 % kwoty zasiłku ustawowego od dnia [...]r. W uzasadnieniu decyzji wskazał na brak przesłanek do przyjęcia, że pracodawca R. K. z terenu działania Powiatowego Urzędu Pracy w C. zwolnił z przyczyn dotyczących zakładu pracy w okresie 3 miesięcy co najmniej [...] pracowników, bowiem w okresie 3 miesięcy począwszy od zwolnień dokonanych z dniem [...]r. z tego terenu zwolniono tylko [...] osoby.
W piśmie z dnia [...]r. R. K. wniósł o uchylenie tej decyzji w trybie art. 155 K.p.a. oraz o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., wskazując na nierzetelność uzyskanych informacji.
Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] na podstawie art. 145 § 1 pkt 5, art. 147, art. 149 § 1 i art. 150 K.p.a. Zastępca Kierownika Powiatowego Urzędu Pracy w L., działając z upoważnienia Starosty Powiatu L. po rozpoznaniu wniosku R. K. wznowił postępowanie administracyjne.
Decyzją z dnia [...] r. wydaną na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 i art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. Zastępca Kierownika odmówił uchylenia decyzji z dnia [...]r. nr [...] orzekającej o odmowie przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego w wysokości 160 % kwoty zasiłku na rzecz R. K.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że strona zgłosiła zarzut nierzetelnej informacji podanej przez PKP Zakład Nieruchomości w C., dotyczący faktycznej ilości zwolnionych pracowników w okresie od dnia [...]r. do dnia [...]r. Dlatego Powiatowy Urząd Pracy w L. ponownie wystąpił do Kolejowej Agencji Aktywizacji Zawodowej – Region Ś. w K. o podanie właściwej liczby zwolnionych pracowników i w dniu [...]r. otrzymał odpowiedź, że w okresie od dnia [...] r. do dnia [...]r. zwolniono [...] osoby. Wobec powyższego zdaniem organu R. K. nie spełnia wymogów określonych w art. 37 j ust. 5 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu ( tj. Dz. U. z 2001 r., nr 6, poz. 59 z późn. zmianami), zwanej dalej w skrócie: ustawą, gdyż w okresie 3 miesięcy począwszy od dnia [...]r. do dnia [...]r. z terenu działania Powiatowego Urzędu Pracy w C. nie zostało zwolnionych z przyczyn dotyczących jego zakładu pracy co najmniej 100 pracowników.
W odwołaniu od decyzji strona wniosła o przyznanie prawa do zasiłku przedemerytalnego w wysokości 160 % kwoty zasiłku. Wskazywała, że Kolejowa Agencja Aktywizacji Zawodowej – Region Ś. w K. podając wykaz osób zwolnionych w wyżej wymienionym okresie z PKP Zakład Nieruchomości w C. z przyczyn dotyczących zakładu pracy nie określiła faktycznej ilości zatrudnionych pracowników, a stosownie do art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 28 grudnia 1989 r. o szczególnych zasadach rozwiązywania z pracownikami stosunków pracy z przyczyn dotyczących zakładu pracy oraz o zmianie niektórych ustaw ( Dz. U. z 1990 r., nr 4, poz. 19 z późn. zmianami) zdaniem strony w jej sprawie właśnie ta ustawa powinna mieć zastosowanie, bowiem ona określa przypadki obejmujące co najmniej 10 % załogi z zakładów zatrudniających do 1000 pracowników lub co najmniej 100 pracowników w zakładach zatrudniających powyżej 1000 pracowników, tak jak przebiegały zwolnienia w zakładzie pracy strony.
Wojewoda Ś. decyzją z dnia [...]r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 37j ust. 5 ustawy utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu decyzji wskazał, że podnoszona w odwołaniu przez stronę kwestia stosowania innych przepisów niż art. 37 j ust. 5 ustawy nie ma zastosowania w tym przypadku, gdyż ustawodawca wyraźnie wskazał, iż uprawnienie do przyznania zasiłku przedemerytalnego w wysokości 160 % kwoty zasiłku powstaje w wyniku rozwiązania stosunku pracy z przyczyn dotyczących zakładu pracy w okresie nie dłuższym niż 3 miesiące z co najmniej 100 pracownikami wykonującymi pracę na terenie jednego powiatowego urzędu pracy, a nie w ogóle zwolnionych z przyczyn dotyczących zakładu pracy.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący wystąpił o przyznanie zasiłku przedemerytalnego w wysokości 160 %, gdyż jego zdaniem ilość zwolnionych pracowników w ramach restrukturyzacji PKP z samego Zakładu Nieruchomości, nie ma żadnego uzasadnienia, bowiem w tym okresie ilość zwolnionych pracowników z wszystkich Zakładów Przedsiębiorstwa PKP z terenu jednego Powiatowego Urzędu Pracy w C. znacznie przekracza [...] osoby, a zaskarżona decyzja wskazuje jedynie na zwolnionych pracowników z PKP Zakładu Nieruchomości.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Ś. wniósł o oddalenie skargi z przyczyn zawartych w motywach zaskarżonej decyzji, powołując się na zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, który potwierdza, że w okresie nie dłuższym niż 3 miesiące licząc od daty zwolnienia skarżącego tj. od dnia [...]r. z Przedsiębiorstwa PKP Zakład Nieruchomości w C. zwolniono [...] osoby, wykonujące pracę na terenie Powiatowego Urzędu Pracy w C.
Na rozprawie w dniu [...]r. skarżący podniósł, że jego zdaniem Zakład Nieruchomości PKP w C. powinien być oceniany łącznie z innymi zakładami PKP, a grupowo zwolniono tam ponad 10 % załogi zakładu.
Wojewódzki Sąd Administracyjne zważył, co następuje:
Przystępując do oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności wyjaśnić trzeba, iż mimo, że skarga została wniesiona pod rządami ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz. U. nr 74, poz.368 ze zm./, to jednak podlega rozpoznaniu w oparciu o przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. nr 153, poz.1270/", zwanej dalej w skrócie: ustawą p.p.s.a.
Konsekwencja taka wynika z przepisu art.97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. nr 153, poz.1271/, który stanowi że "sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy p.p.s.a."
Skarga w rozpoznawanej sprawie została wniesienia do Naczelnego Sądu Administracyjnego w dniu [...]roku. Zatem podlega rozpoznaniu na podstawie przepisów ustawy p.p.s.a., bowiem od dnia 1 stycznia 2004 r. nie obowiązuje ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. nr 74, poz.368 z późn. zmianami).
Zgodnie z art. 1 i 3 § 1 ustawy p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy obejmuje zatem orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, postanowienia, czynności i inne akty organów administracji. W ramach tej kontroli sąd bada czy przy ich wydaniu doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo stanowiącym podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności wyżej wymienionych aktów.
Zgodnie z art. 134 ustawy p.p.s.a. sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, gdyż dokonuje kontroli legalności działalności administracji publicznej z urzędu.
Oceniając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji w wyżej wymienionych granicach uznano, że konieczne stało się uwzględnienie skargi przede wszystkim z powodów które sąd administracyjny nie będąc związany granicami skargi wziął pod rozwagę z urzędu.
Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na zastosowanie przepisów prawa materialnego, a nadto zapadła mimo niedostatecznego wyjaśnienia sprawy.
Wadliwość tej decyzji wiąże się z samym trybem wszczęciem niniejszego postępowania administracyjnego, bowiem nie został wyjaśniony charakter pisma skarżącego z dnia [...]r., którego treść zawierała dwa żądania: wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., jak i wniosek o zmianę decyzji ostatecznej z dnia [...]r. w trybie art. 155 K.p.a.
Ewentualne wątpliwości co do właściwego zakwalifikowania żądań skarżącego należało wyjaśnić przez wezwanie go do ich sprecyzowania zwłaszcza, że wnioski wniesiono w otwartym terminie do zaskarżenia w trybie zwykłym decyzji z dnia [...]r.
Obowiązkiem organu administracyjnego było pouczenie skarżącego o przysługujących mu prawach i wykazanie istotnych dla wyniku postępowania okoliczności, ze wskazaniem trybu postępowania zgodnie z przepisami art. 8 i 9 K.p.a., czego w niniejszej sprawie nie uczyniły organy obu instancji.
Zdaniem Sądu organy administracji zobowiązane są do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, a także czuwania nad tym, aby strony nie ponosiły szkody z powodu nieznajomości prawa i udzielania im w tym celu niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.
Przy wnikliwym wyjaśnieniu sprawy należało ustalić czy to pismo skarżącego stanowi tylko odwołanie od decyzji z dnia [...]r. i wtedy nie byłoby podstaw do wydania przez organ pierwszej instancji zarówno postanowienia z dnia [...]r. nr [...]jak i decyzji z dnia [...]r. nr [...], a w konsekwencji nie byłoby podstaw do wydania zaskarżonej decyzji, czy też pismo to stanowi wniosek o wznowienie postępowania w tej sprawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a, o ile decyzja z dnia [...]r. zostałaby uznana za decyzję ostateczną. Umknęło bowiem organowi, że ostateczność tego rozstrzygnięcia była wątpliwa ( chyba, że rzeczywiście skarżący nie złożył od niej odwołania), podczas gdy wznowić można postępowanie zakończone decyzją ostateczną.
Organy nie dostrzegły też, że wznowienie postępowania zakończonego decyzją wydaną w wyniku wznowienia postępowania ( taką była przecież decyzja z dnia [...] r. mimo błędnej osnowy i braku powołania właściwej podstawy formalno-prawnej) budzi zastrzeżenia.
Dlatego zaskarżona decyzja, która zapadła z pominięciem tej procedury musiała zostać wzruszona jako wydana bez należytego wyjaśnienia sprawy i naruszająca prawa skarżącego w postępowaniu administracyjnym, a w szczególności art. 7 i 61 § 1 K.p.a. oraz przepisy art. 7 , art. 75 § 1, art. 77 i art. 80 K.p.a., poprzez nie wyjaśnienie istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych.
W zaistniałym stanie faktycznym poza sporem jest, że skarżący spełniał dyspozycje określone w wówczas obowiązującym przepisie art. 37 j ust. 1 i ust. 2 ustawy i dlatego w dniu [...]r. decyzją nr [...]przyznano mu
Kwestią sporną pozostała wysokość należnego skarżącemu zasiłku przedemerytalnego i okoliczność, czy jego pracodawcą był tylko sam PKP Zakład Nieruchomości w C.
Na podstawie wówczas obowiązującego ( w dacie przyznania skarżącemu prawa do zasiłku przedemerytalnego w wysokości 120 % kwoty zasiłku dla bezrobotnych) przepisu art. 37 j ust. 5 ustawy wysokość zasiłku wynosiła 160 % kwoty zasiłku i przysługiwała osobie nie zamieszkałej w powiecie( gminie) uznanym za zagrożony szczególnie wysokim bezrobociem strukturalnym, jeżeli stosunek pracy rozwiązany został z przyczyn dotyczących zakładu pracy w wyniku jednorazowego lub w okresie nie dłuższym niż 3 miesiące zmniejszenia zatrudnienia o co najmniej 100 pracowników wykonujących pracę na terenie jednego powiatowego urzędu pracy.
Zasiłek podwyższony ustawodawca zastrzegł jedynie dla dużych zwolnień grupowych( co najmniej 100 osób), stawiając dodatkowy warunek, by zwolnienie takiej liczby pracowników nastąpiło jednorazowo, albo w okresie nie dłuższym niż 3 miesiące, a w niniejszej sprawie przedmiotem sporu było wykazanie właśnie tej przesłanki.
Oświadczeniem z dnia [...]r. pracodawca rozwiązał ze skarżącym umowę o pracę z zachowaniem skróconego okresu wypowiedzenia, który upłynął z dniem [...] r., przy czym rozwiązanie stosunku pracy nastąpiło z przyczyn ekonomicznych leżących po stronie zakładu pracy ( art. 32 § 1 pkt. 3 Kodeksu pracy i art. 10 ustawy z dnia 28 grudnia 1989 r. o szczególnych zasadach rozwiązywania stosunku pracy z przyczyn dotyczących zakładu pracy – Dz. U. z 1990 r., nr 4 poz. 19 z późn. zmianami), co wynika ze świadectwa pracy skarżącego.
Wadliwie zatem organy zatrudnienia ustalenia dotyczące ilości pracowników zwolnionych w ramach zwolnień grupowych odnosiły do okresu od dnia [...] r. do dnia [...]r.( w aktach administracyjnych, tak postawiono pytanie Kolejowej Agencji Aktywizacji Zawodowej – Region Ś. w K.).
W odniesieniu do sytuacji prawnej w jakiej znalazł się skarżący proces zwolnień rozpocząć się mógł już wcześniej, w dacie złożenia przez pracodawcę oświadczenia o wypowiedzeniu umowy o pracę.
Od tej daty należało zacząć liczyć bieg trzymiesięcznego terminu i ściślej ustalić ilość zwolnionych pracowników w ramach zwolnień grupowych z przyczyn leżących po stronie zakładu pracy na przestrzeni trzech miesięcy. Wyjaśnienia wymaga także okoliczność, czy rzeczywiście pracodawcą skarżącego był tylko PKP Zakład Nieruchomości w C.
Nie można wszak wykluczyć, mając na uwadze zarzuty skarżącego, iż w dniu [...]r. pracodawca rozwiązał nie tylko ze skarżącym umowę o pracę, albo że doszło do jednorazowego zmniejszenia zatrudnienia o co najmniej 100 pracowników, względnie o co najmniej taką ilość pracowników dotknęły zwolnienia grupowe w okresie trzech miesięcy licząc od daty złożenia przez pracodawcę oświadczenia o wypowiedzeniu umowy o pracę.
Znajdujące się w aktach administracyjnych pisma Kolejowej Agencji Aktywizacji Zawodowej – Region Ś. w K. nie wyjaśniają tych okoliczności i nie mogą być dowolnie interpretowane.
Zatem zadaniem organów administracji było ustalenie, w jakim okresie i czy w ogóle doszło do zwolnień ponad 100 osób z PKP Zakładu Nieruchomości w C. oraz czy Zakład ten rzeczywiście był pracodawcą skarżącego.
Zebrany w sprawie materiał dowodowy nie daje możliwości ustalenia i wyjaśnienia spornych okoliczności dokonania takich zwolnień i daje podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji wydanej z naruszeniem art. 37 j ust. 5 ustawy, w skutek błędnej wykładni tego przepisu, a nie należycie wyjaśniona kwestia ilości zwolnionych pracowników, z którymi rozwiązano umowę o pracę począwszy od dnia 25 lutego 2000 r. stanowi naruszenie przepisów prawa procesowego, w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Stosownie do art. 75 § 1 K.p.a. w ramach tego postępowania należało dopuścić wszelkie dowody mogące przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie sprzeczne z prawem ( por. wyrok NSA z dnia 22 listopada 2000 r. sygn. akt II SA 1510/00).
W ocenie Sądu organy orzekające obu instancji bezpodstawnie uznały okoliczność zwolnień dokonanych przez zakład pracy skarżącego – PKP Zakład Nieruchomości w C. za w pełni wyjaśnione.
W świetle stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania obu decyzji administracyjnych skarżący mógłby spełniać wszystkie wymogi określone w art. 37j ust. 5 ustawy, w przypadku ustalenia szczegółowych dat dotyczących procesu zwolnień u jego pracodawcy, o ile doszło tam do jednorazowego lub w okresie nie dłuższym niż 3 miesiące zmniejszenia zatrudnienia o co najmniej 100 pracowników.
W tej sytuacji zarzut skarżącego, że istotnym w sprawie jest dokonanie zwolnienia ponad 10 % załogi zakładu pracy ( por. art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 28 grudnia 1989 r. o szczególnych zasadach rozwiązywania z pracownikami stosunków pracy z przyczyn dotyczących zakładu pracy oraz o zmianie niektórych ustaw - Dz. U. z 1990 r., nr 4, poz. 19 z późn. zmianami) nie ma znaczenia, bowiem w przedmiotowej sprawie ustawodawca wyraźnie wskazał, że podnoszona przez skarżącego kwestia stosowania innych przepisów niż art. 37 j ust. 5 ustawy nie ma zastosowania w tym przypadku. Ustawodawca określił, że z przyczyn dotyczących zakładu pracy musi nastąpić zmniejszenie zatrudnienia o co najmniej 100 pracowników wykonujących pracę na terenie jednego powiatowego urzędu pracy w wyniku zwolnienia jednorazowego lub w okresie nie dłuższym niż 3 miesiące, a nie w ogóle zwolnionych z przyczyn dotyczących zakładu pracy. Bez znaczenia jest więc ilości zwolnionych u pracodawcy pracowników w stosunku do faktycznej ilości zatrudnionych u niego pracowników.
Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracyjny sprecyzuje i uściśli kwestie dotyczące złożenia wniosku skarżącego z dnia [...]r. i jego zakresu. Dopiero po ustaleniu charakteru wniosku skarżącego i potraktowaniu go bądź jako odwołania, bądź jako wniosku spełniającego warunki do wznowienia postępowania będzie można dokonać merytorycznego rozpoznania sprawy, polegającego na prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego w zakresie przebiegu zwolnień w PKP Zakład Nieruchomości w C. i dokonaniu w tym zakresie prawidłowej oceny, na podstawie dokumentacji złożonej przez Kolejową Agencję Aktywizacji Zawodowej – Region Ś. w K., co umożliwi prowadzenie postępowania w przedmiocie objętym rzeczywistym żądaniem strony, a nie dowolnie określonym przez organ administracyjny z uwzględnieniem dokonanej przez Sąd oceny prawnej.
Z tych zatem przyczyn na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz art. 135 ustawy p.p.s.a. w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1271 z późn. zm.) orzeczono, jak w punkcie 1 sentencji, a mając na uwadze treść art. 152 ustawy p.p.s.a. i charakter prawny zaskarżonej decyzji w punkcie 2 sentencji określono, że nie może być ona wykonana do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.
Wobec treści art. 210 ustawy p.p.s.a. nie orzeczono o zwrocie kosztów postępowania, gdyż w ustawowym terminie nie został zgłoszony wniosek w tym zakresie.