II SA/KA 2169/03

II SA/Ka 2169/03 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2005-07-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2003-08-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Elżbieta Kaznowska
Iwona Bogucka /sprawozdawca/
Łucja Franiczek /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Łucja Franiczek Sędziowie: WSA Elżbieta Kaznowska asesor WSA Iwona Bogucka (spr.) Protokolant: sekr. sąd. Beata Malcharek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2005 r. sprawy ze skargi W.R. na decyzję Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę.
Uzasadnienie
Jak wynika z akt sprawy, wnioskiem z dnia [...] W.R. zwrócił się do Starosty G. o udzielenie pozwolenia na budowę dla inwestycji określonej jako przebudowa dachu i modernizacja wnętrza budynku mieszkalnego przy ul. K. w P. Postanowieniem z dnia [...] organ administracji wezwał stronę do usunięcia wskazanych w postanowieniu braków wniosku oraz złożonego projektu budowlanego, a następnie decyzją z dnia [...], nr [...] odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Po rozpoznaniu odwołania wnioskodawcy, Wojewoda Ś. decyzją z dnia [...] uchylił decyzję Starosty i orzekł o umorzeniu postępowania w I instancji, wskazując iż przeprowadzone w dniu [...] oględziny wykazały fakt zrealizowania inwestycji, wobec czego brak jest podstaw do prowadzenia postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę. Na rozstrzygnięcie to nie została złożona skarga do sądu administracyjnego.
W związku z pismem Starosty G. z dnia [...], zawiadamiającym o stwierdzonym fakcie samowoli budowlanej, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. [...] zawiadomił W.R. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie prowadzenia prac budowlanych na nieruchomości przy ul. K. w P., wyznaczając jednocześnie termin oględzin nieruchomości na dzień [...]. W trakcie wizji stwierdzono, że w budynku została wykonana nowa konstrukcja więźby dachowej, częściowo pokryta dachówką a w szczytach dachu z dwóch stron wykonano ściany szczytowe z desek. Od frontu wykonane zostały dwie lukarny i założone rynny. Protokół z oględzin zawiera nadto informację, że właściciel nieruchomości odmówił wstępu na jej teren i opuścił miejsce wizji bez podpisania protokołu.
Postanowieniem z dnia [...], doręczonym stronie [...], działając na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (ówcześnie tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., 106, poz. 1126 ze zm.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. wstrzymał prowadzenie wszelkich robót budowlanych na nieruchomości przy ul. K. w P., wykonywanych przez W.R., uzasadniając to stwierdzonym faktem prowadzenia prac budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. W następnej kolejności organ nadzoru budowlanego wydał decyzję nr [...] z dnia [...], doręczoną W.R. [...], którą nakazano inwestorowi rozbiórkę samowolnie nadbudowanej części przedmiotowego budynku mieszkalnego (użytkowe poddasze). Jako podstawa prawna decyzji podany został przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego. W uzasadnieniu decyzji, opisując przebieg dotychczasowego postępowania wskazano, że przeprowadzone oględziny jak i znajdujące się w posiadaniu organu akta sprawy pozwoliły na ustalenie wykonanych przez inwestora robót w obiekcie, które polegały na wykonaniu nowej więźby dachowej z jednoczesnym podniesieniem wysokości kalenicy dachu o ok. 3 m. Roboty te doprowadziły do uzyskania nowej powierzchni użytkowej w budynku i spowodowały zmianę jego wyglądu.
W złożonym odwołaniu z dnia [...] W.R. podniósł, że przebudowa dachu jest zgodna z decyzją nr [...] wydaną w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, a zatem i z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego a projekt został uzgodniony z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Zarzucił również, iż wadliwie określono inwestycję jako nadbudowę budynku, podczas gdy wykonano jego przebudowę, skutkującą zmniejszeniem wysokości (liczonej w elewacji wejściowej do poziomu rynny). Odnosząc się do przeprowadzonych w sprawie oględzin W.R. ocenił,iż iż zostały one wyznaczone w sposób urągający formom stosunków międzyludzkich, a pracownicy organu nie byli do nich przygotowani, z formułowanymi wnioskami nie mógł się zgodzić, w związku z czym uznał swą obecność za zbędną. Jednocześnie inwestor podał, że zakres wykonanych prac można było stwierdzić z zewnątrz, bez wchodzenia na prywatny teren budynku.
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy prawo budowlane, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu podano, że inwestor w warunkach samowoli budowlanej, nie dysponując wymaganym pozwoleniem na budowę, wykonał roboty budowlane, polegające na wykonaniu nowej konstrukcji więźby dachowej z lukarnami od strony ul. K. i ścianami szczytowymi z desek, podwyższonej w stosunku do konstrukcji poprzedniej o ok. 3 m, którą częściowo pokrył dachówkami, wobec czego uzasadnione było wydanie decyzji o rozbiórce wykonanej części budynku, zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego.
W skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego skarżący wniósł o jej uchylenie. W uzasadnieniu podniósł, że decyzje organu nadzoru budowlanego nie dotyczą istoty sporu, jaką jest w przekonaniu skarżącego kwestia bezpodstawnego uznania wadliwości złożonego projektu budowlanego. Wobec tego skarżący zwrócił się do Sądu o dokonanie oceny, czy zasadne było zanegowanie prawidłowości złożonego przez niego projektu budowlanego. Nadto skarżący wyraził zastrzeżenia co do zasadności wszczęcia przez organy nadzoru budowlanego postępowania z urzędu, skoro jego inwestycja nie narusza niczyjego interesu a stan budynku uległ poprawie i podniósł, że działania organów winny w takiej sytuacji być skierowane na wydanie rozstrzygnięcia korzystnego dla strony. W wątpliwość poddano również zasadność i spójność istniejących w Polsce procedur służących do kontroli prac budowlanych, z praktyką i regulacjami istniejącymi w świecie oraz stwierdzono, że wykonanie nakazu rozbiórki dachu i ponowne ubieganie się o pozwolenie na budowę skutkować mogłoby pozbawieniem domu dachu na kilka lat.
W odpowiedzi na skargę Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreślono, że organ nadzoru budowlanego wstrzymał budowę, po stwierdzeniu samowolności prac i w konsekwencji wydał decyzję o nakazie rozbiórki samowolnie nadbudowanej części budynku (użytkowe poddasze), zaś organ odwoławczy utrzymał to rozstrzygnięcie w mocy po stwierdzeniu, że nie chodzi o remont dachu, lecz o roboty polegające na podwyższeniu budynku.
W piśmie procesowym z dnia [...] skarżący dodatkowo podniósł, że przedłożony projekt budowlany spełniał wszelkie wymagania, zarówno projekt jak i wykonana konstrukcja są zgodne z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wobec zmiany stanu prawnego okoliczności te uzasadniają uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia zgodnie z art. 48 ust. 2 prawa budowlanego, zaś skoro winę za brak pozwolenia na budowę ponosi właściwy do jego wydania organ administracji, skarżący winien być zwolniony od konieczności uiszczania opłaty legalizacyjnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:
W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, iż Sąd może stosować przewidziane ustawą środki w stosunku do aktów lub czynności podjętych w granicach sprawy, której dotyczy skarga (art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Z tego względu kontroli Sądu poddane mogły zostać akty i czynności podjęte przez organy nadzoru budowlanego w przedmiocie prowadzonych w budynku prac budowlanych, zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji. Znaczenie dla postępowania miały zatem zarzuty i argumenty odnoszące się do tego postępowania, bezprzedmiotowe natomiast dla sprawy i nie podlegające rozpoznaniu przez Sąd pozostawały zarzuty odnoszące się do kwestii związanych z zasadnością i prawidłowością udzielonej skarżącemu odmowy wydania pozwolenia na budowę.
We wskazanym zakresie przedmiotowym, badaniu przez Sąd podlegała zgodność z prawem zaskarżonego aktu, zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269). Faktem jest, na co powoływał się skarżący, iż po wydaniu zaskarżonej decyzji doszło do zmiany stanu prawnego i nowelizacji przepisów prawa budowlanego, w tym w zakresie regulującym usuwanie skutków samowoli budowlanych. Regulacja ta, wprowadzona ustawą z dnia 27 marca 2002 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. nr 80, poz. 718), weszła w życie 11 lipca 2003 r. i zgodnie z art. 7 ust. 2 powołanej ustawy, znajduje zastosowanie do postępowań dotyczących obiektów budowlanych lub ich części, będących w budowie lub wybudowanych bez pozwolenia lub zgłoszenia, które zostały wszczęte przed dniem wejścia w życie ustawy, a nie zakończone decyzją ostateczną. W rozpoznawanym przypadku postępowanie w sprawie zostało zakończone decyzją ostateczną, a zatem kontrola Sądu nie mogła obejmować standardów wyznaczanych przepisami, które nie mają zastosowania do rozpatrzenia sprawy. Zagadnieniem wymagającym rozważenia było zatem, czy w świetle przepisów obowiązujących w dacie wydania zaskarżonej decyzji, orzeczony nakaz rozbiórki odpowiadał prawu.
W rozpoznawanej sprawie okolicznością bezsporną jest, że w budynku mieszkalnym położonym w P. przy ul. K. został zmieniony dach. W miejsce dachu poprzednio istniejącego inwestor wzniósł dach dwuspadowy o odmiennej konstrukcji niż poprzedni, w szczególności wyższy i o bardziej stromych połaciach, nadto z dwiema lukarnami od strony ulicy. Bezsporne jest również że zmiany tej dokonał nie dysponując decyzją o pozwoleniu na budowę.
Zgodnie z przepisem art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 Prawo budowlane (aktualnie tekst jedn. Dz. U z 2003 r., nr 207, poz. 2016 ze zm.), roboty budowlane można rozpocząć wyłącznie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Roboty budowlane prowadzone bez uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu, stanowią samowolę budowlaną, podlegającą rygorom prawa budowlanego.
Zgodnie z art. 3 pkt 7 prawa budowlanego, przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Rygory dotyczące skutków samowoli budowlanych, zależą od rodzaju wykonanych lub prowadzonych robót. Uwzględniając brzmienie prawa budowlanego w dacie wydania zaskarżonej decyzji, wybudowanie lub budowa obiektu bez wymaganego zezwolenia podlegały sankcji z art. 48 prawa budowlanego. Natomiast prowadzenie bez zezwolenia robót budowlanych innych niż budowa (montaż, remont, rozbiórka) podległo rygorom przewidzianym w art. 50 i 51 prawa budowlanego. Ustalenie reżimu prawnego dla określonej sytuacji faktycznej uzależnione było zatem od kwalifikacji prowadzonych lub wykonanych robót budowlanych. Zgodnie z definicjami legalnymi zawartymi w art. 3 prawa budowlanego, przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę oraz przebudowę obiektu budowlanego (art. 3 pkt 6). Przez remont natomiast należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a nie stanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszczalne jest stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym (art. 3 pkt 8).
W rozpatrywanym przypadku inwestor dokonał w efekcie przeprowadzonych prac takich przeróbek dachu w budynku, że zmienił dotychczasową jego konstrukcję w zasadniczy sposób. Wykonanych robót nie można zatem zaliczyć do remontu w rozumieniu prawa budowlanego, nie stanowił on również montażu obiektu budowlanego czy też rozbiórki. Wykonane prace należy natomiast zakwalifikować jako przebudowę obiektu budowlanego, uległa bowiem zmianie jego konstrukcja, kształt i wygląd. Prace te wymagały pozwolenia na budowę, zaś dla usunięcia skutków stwierdzonej samowoli winien znaleźć zastosowanie przepis art. 48 prawa budowlanego, przewidujący skutek pod postacią nakazu rozbiórki.
Rozpatrując sprawę organy nadzoru budowlanego zastosowały odmienną kwalifikację prawną ustalonego stanu faktycznego, opierając rozstrzygnięcie na przepisie art. 51 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego . Przepis ten ma zastosowanie do robót objętych dyspozycją art. 50 ust. 1 tego prawa, a zatem do robót nie będących budową prowadzoną w warunkach samowoli budowlanej. Jakkolwiek zatem ze względu na wymogi postępowania wyjaśniającego za uzasadnione należy uznać wszczęcie i przeprowadzenie czynności w trybie art. 50 prawa budowlanego, to następnie, wobec ustalonego charakteru prac, prawidłowo postępowanie to winno zostać umorzone, a w jego miejsce wszczęte postępowanie w oparciu o art. 48 prawa budowlanego. Uchybienie to nie uzasadnia jednak uchylenia wydanej w sprawie decyzji. Zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 a) i c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględnia skargę, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W rozpatrywanym przypadku, mimo powołania w zaskarżonej decyzji wadliwej podstawy prawnej, orzeczony nakaz z art. 51 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego odpowiada treścią nakazowi przewidzianemu w art. 48 prawa budowlanego, zastosowana kwalifikacja prawna nie miała zatem w ocenie Sądu wpływu na wynik sprawy i nie uzasadnia uchylenia zaskarżonej decyzji. Do wydania tej decyzji doszło również z zachowaniem rygorów proceduralnych, przewidzianych w art. 50 ust. 4 prawa budowlanego, decyzja została bowiem wydana przed upływem terminu ważności postanowienia o wstrzymaniu robót.
Mając na uwadze przedstawione argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.