II SA/KA 2159/2000

SA/Rz 2826/01 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2004-01-27
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2001-12-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Jerzy Solarski /przewodniczący sprawozdawca/
Magdalena Józefczyk
Zbigniew Czarnik
Symbol z opisem
601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1995 nr 74 poz 368
art.27 ust.1
Ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Solarski /del.-spr./ Sędzia WSA Zbigniew Czarnik AWSA Magdalena Józefczyk Protokolant: ref. staż. Anna Mazurek Ferenc po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi Z. P.oraz A. L.i M. L. – następców prawnych S. L. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2001 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę.
Uzasadnienie
SA/Rz 2826/01
U Z A S A D N I E N I E
Postanowieniem z dnia [...]10.2001r. Nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. po rozpatrzeniu zażalenia B. i W. P. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z dnia [...].08.2001r. w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych związanych z modernizacją i przebudową budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr 880/2 w J. – uchylił zaskarżone postanowienie w całości i umorzył postępowanie organu I instancji.
W uzasadnieniu stwierdzone zostało, że organ I instancji wstrzymał roboty budowlane przy budynku mieszkalnym B. i W. P., bowiem inwestorzy nie zapewnili kierownictwa budowy przez osobę posiadającą uprawnienia po rezygnacji kierownika budowy z pełnionej funkcji oraz samowolnie zmienili konstrukcję i formę dachu, co do którego uprzednio strona architektoniczna została uzgodniona ze służbą zabytków.
W zażaleniu na postanowienie W. i B. P. podnieśli, że z dniem 4 maja 2001r. obowiązki kierownika budowy podjął B. M. Co się tyczy natomiast zmiany konstrukcji dachu to mają rysunki zamienne będące załącznikiem do dziennika budowy, które posiadają uzgodnienia z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków.
Rozpatrując sprawę w trybie zażaleniowym organ stwierdził, że podstawą wstrzymania robót był materiał dowodowy zgromadzony w sposób niepełny. Przede wszystkim oględziny budowy przeprowadzono pod nieobecność inwestora i bez udziału służb konserwatorskich. Podana więc jedna z przyczyn wstrzymania robót - a to brak kierownika budowy nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym. Postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ odwoławczy wykazało, że budowa prowadzona była przez osobę posiadającą odpowiednie kwalifikacje. B. M. oświadczył, że przejmuje obowiązki inspektora nadzoru, chociaż w rzeczywistości pełnił funkcję kierownika budowy, o czym świadczą zapisy w dzienniku budowy. Uchybienia w tym zakresie zostały przez inwestora wyjaśnione. Jeśli chodzi o oględziny i nieobecność inwestora to z akt wynika, że zawiadomienie nie zostało odebrane przez adresata, lecz przez osobę upoważnioną do odbioru korespondencji. Osoba ta powiadomiła organ I instancji, że B. i W. P. przebywają poza terenem miasta i wobec tego wniosła o przełożenie terminu oględzin. Jednocześnie powiadomiła organ I instancji, że nie posiada pełnomocnictwa do reprezentowania inwestora w oględzinach. Okoliczności te i wyjaśnienia nie zostały uwzględnione, a niezależnie od tego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w późniejszym terminie nie wezwał inwestorów celem wyjaśnienia sprawy. Tym samym naruszył zasady postępowania administracyjnego. Odnośnie do zmiany konstrukcji dachu i jego formy to w tym zakresie również sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona. Postępowanie przeprowadzone w trybie odwoławczym wykazało, że dziennik budowy zawiera wpis kierownika budowy z 14.08.2001r., iż po uzgodnieniu z WKZ w K. dokonano zmiany konstrukcji dachu z dwuspadowego na mansardowy. Inwestor wykonał rysunki zamienne i uzyskał pozytywną opinię WKZ. W dniu 16.10.2001r. organ odwoławczy przeprowadził oględziny, które pozwoliły ustalić że występujące odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego nie mają charakteru odstępstw istotnych. Co się tyczy natomiast nakazu wykonania doraźnego zabezpieczenia budynku przyległego, a oznaczonego nr 17, to nakaz ten wydany został bezpodstawnie. Art.50 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego pozwala na nałożenie obowiązku wykonania niezbędnych zabezpieczeń ale dotyczy to obiektu budowlanego, co do którego wstrzymano roboty, a nie do budynku przyległego.
Odnosząc się z kolei do zarzutów Z. i S. L., którzy domagają się obniżenia dachu i mają zastrzeżenia co do wykonanych balkonów organ odwoławczy stwierdził, że żądania te nie mogą zostać uwzględnione, gdyż nie są poparte przepisami prawa. Inwestorzy wprawdzie odstąpili od warunków posiadanego pozwolenia na budowę, lecz odstępstwo to nie jest istotne i nie narusza przepisów obowiązujących. Co się tyczy zaś uciążliwości związanych z prowadzeniem budowy to sprawy te mogą być regulowane wyłącznie na drodze postępowania sądowego. Natomiast zastrzeżenia S. S., które sprowadzają się do zacienienia jego budynku są również bezpodstawne, gdyż budynek mieszkalny S. S. usytuowany jest w odległości ok. 20m od budynku mieszkalnego inwestorów, a wysokość tego ostatniego po podwyższeniu wynosi 10,54m, co nie narusza przepisu § 13 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14.12.1994r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Z tych przyczyn orzeczono jak w sentencji.
Na postanowienie to skargę wnieśli Z. i S. L. domagając się jego uchylenia i jednocześnie utrzymania w mocy postanowienia organu I instancji. Skarżący podnieśli, że roboty budowlane prowadzone były bez nadzoru technicznego i fakt ten potwierdzony został przez zalanie budynku stanowiącego ich własność. Podczas oględzin w dniu 17.08.2001r. stwierdzono istotne odstąpienie od warunków pozwolenia na budowę w postaci nadbudowy ściany ok. 1m przy budynku stanowiącym własność skarżących. Powołując się na te fakty domagali się uwzględnienia skargi.
Odpowiadając na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i powołał się na ustalenia poczynione w postępowaniu odwoławczym, które zadecydowały o treści rozstrzygnięcia.
Po wniesieniu skargi S. L. w dniu 21.06.2002r. zmarł a jego następcy prawni podtrzymali wniesioną skargę.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
skarga jest nieuzasadniona.
Stan faktyczny jest następujący: w związku z pismami S. S. oraz S. i Z. L. domagającymi się przeprowadzenia kontroli robót budowlanych prowadzonych przez W. P., organ I instancji zawiadomił w dniu 7.08.2001r. strony o terminie oględzin wykonywanych robót budowlanych na działce nr 880/2 w J.. D. S., która odebrała zawiadomienie skierowane do inwestorów wystąpiła do organu z wnioskiem wyznaczenie innego terminu oględzin, bowiem B. i W. P. przebywają poza J. i nie są w stanie w oględzinach uczestniczyć. W zawiązku z odmownym stanowiskiem organu sugerującym istnienie pełnomocnictwa do reprezentowania inwestorów (pismo z dnia 14.08.2001r.), D. S. podtrzymała wniosek wyjaśniając, że jest jedynie pełnomocnikiem do odbioru korespondencji. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. wniosku nie uwzględnił i w dniu [...].08.2001r. dokonał oględzin budowy, sporządzając z tej czynności protokół. W protokole tym stwierdził, że oględzin dokonano podczas nieobecności inwestora, który będąc prawidłowo zawiadomiony nie stawił się i nie udostępnił terenu budowy. Następnie uzyskawszy ze Starostwa Powiatowego w J. kserokopie dokumentów dotyczących kierownictwa budowy, postanowieniem z dnia 24.08.20001r. wstrzymał roboty budowlane uznając, że są prowadzone w sposób istotnie odbiegający od pozwolenia na budowę; jednocześnie nakazał inwestorom zabezpieczyć budynek przyległy przed zalewami wodami opadowymi. Na skutek zażalenia inwestorów organ II instancji uchylił zaskarżone postanowienie i umorzył postępowanie I instancji. Rozstrzygnięcie to stanowi przedmiot skargi. Z akt wynika również, że w ślad za postanowieniem o wstrzymaniu robót budowlanych, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. decyzją z dnia [...].10.2001r. nałożył na inwestorów obowiązek doprowadzenia budowy do stanu zgodnego z pozwoleniem na budowę (decyzja KUR w J. z dnia 26.08.1998r.) poprzez rozbiórkę nadmurowań ścian szczytowych oraz wykonanej konstrukcji dachu mansardowego. W wyniku odwołania B. i W. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił to rozstrzygnięcie w całości i umorzył postępowanie organu I instancji. Decyzja ta z dnia [...].12.2001r. [...] jest prawomocna.
Problematyka prowadzenia robót budowlanych w sposób odbiegający od pozwolenia na budowę uregulowana jest w art.50 i art.51 ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 106 z 2000r., poz.1126 ze zm.). Stosownie do art.50 ust.1 pkt 3, w przypadkach innych, niż określone w art.48 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Z kolei art.51ust.1 pkt 1) przewiduje dla takiego odstępstwa, w drodze decyzji, nakazanie rozbiórki obiektu lub jego części.
Ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "istotnego" odstąpienia od warunków pozwolenia; używając jednak takiego sformułowania dopuścił, iż mogą w czasie realizacji inwestycji nastąpić odstępstwa nie mające takiego charakteru, czyli nieistotne, z którymi Prawo budowlane nie wiąże żadnych skutków. Ocenę w tym zakresie pozostawił organowi administracyjnemu, który stosując swobodne uznanie rozstrzyga o stopniu odstępstwa od pozwolenia na budowę (tak NSA w wyroku z dnia 25.10.2001r. sygn. SA/Rz 261/00 – Glosa nr 10/2002 str.46, czy też z dnia 12.03.2002r., sygn. SA/Rz 261/00 – nie publ.). Skoro tak to rozważenia wymaga, czy zaskarżone postanowienie o umorzeniu postępowania administracyjnego z powodu nieistotnych odstępstw od udzielonego pozwolenia na budowę nie nosi cech dowolności. Podkreślić bowiem należy, że uznanie administracyjne może być tylko wówczas zakwestionowane przez sąd administracyjny, jeżeli jest dowolne, naruszając przepisy postępowania administracyjnego traktujące o obowiązku dokładnego wyjaśnienia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, wyczerpującego zebrania i rozpatrzeniu całokształtu materiału dowodowego w powiązaniu ze słusznym interesem strony ( tak NSA w wyroku z dnia 9.10.1985r. sygn. IISA 1346-1349/85, nie publ.).
W niniejszej sprawie odstępstwa polegają na zmianie konstrukcji dachu i nadmurowaniu ścian szczytowych, gdzie zmiany te zostały zaakceptowane przez służby konserwatorskie, o czym świadczy wpis w dzienniku budowy. Zgodzić więc należy się z organem odwoławczym, że tego typu zmiana jest nieistotnym odstępstwem, gdyż jest zgodna z Prawem budowlanym i gdyby była przewidziana w projekcie budowlanym, to nie spowodowałaby wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia tego projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Podkreślić bowiem należy, że procedura z art. 50 - 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ma na celu osiągnięcie stanu zgodności robót z prawem (w tym z pozwoleniem), a nie korygowanie warunków pozwolenia, czy projektu do dokonanych już przez inwestora odstępstw od warunków pozwolenia na budowę (tak NSA w wyroku z dnia 21 maja 2002 r. sygn. II SA/Ka 2159/2000 – nie publ.).
Również wyjaśnienie w postępowaniu odwoławczym kwestii kierownictwa budowy, w warunkach respektowania zasad ogólnych rządzących postępowaniem administracyjnym, w szczególności zasady czynnego udziału stron w postępowaniu (art.10 § 1 Kpa) prowadzić musi do konkluzji, że organ odwoławczy stanowisko swoje mające oparcie w uzupełnionym materiale dowodowym szczegółowo, w sposób odpowiadający wymogom określonym w art.107 § 3 Kpa uzasadnił, a więc nie przekroczył granic uznania administracyjnego.
Odnosząc się natomiast do tej części skargi, gdzie eksponuje się zalanie budynku skarżących stwierdzić należy, że sprawa wykonawstwa i skutków z tym związanych (szkody) wykracza poza ramy postępowania przed organem nadzoru budowlanego i może być dochodzona przed sądem powszechnym.
Ponieważ z mocy art.21 ustawy z dnia 11.05.1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym ( Dz. U. nr 74, poz.368 ze zm.) Sąd sprawuje kontrolę pod względem zgodności z prawem, a w niniejszej sprawie prawo nie zostało naruszone, dlatego skarga podlega oddaleniu, w oparciu o przepis art.27 ust.1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.